魏文松 覃晚萍
摘 要:黨的十九大明確提出健全黨和國家監(jiān)督體系,第十三屆全國人民代表大會通過《中華人民共和國監(jiān)察法》,監(jiān)察制度正式確立。國家監(jiān)察權是我國權力體系中的新型構造部分,是一系列權力的集合體。國家監(jiān)察權之權能構成應當在監(jiān)督、調查、處置三項“主權”之外,增加監(jiān)察建議權、規(guī)范制定權、懲罰裁量權等“輔權”。依照監(jiān)察權啟動、運行、救濟三階段的劃分,應當嚴格限制留置等監(jiān)察措施的啟動條件、規(guī)范監(jiān)察措施的實施、保障監(jiān)察對象的基本權利。在法律監(jiān)督層面,應當實現(xiàn)黨、人大、行政、監(jiān)察、審判、檢察以及社會大眾等主體與憲法、國家監(jiān)察法以及相關配套立法等制度規(guī)范的聯(lián)動,構建主體與制度相結合的二元監(jiān)督模式。
關鍵詞:國家監(jiān)察權;權能構成;規(guī)范行使;法律監(jiān)督;二元監(jiān)督模式
中圖分類號:D630.9 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2018)11-0075-08
作者簡介:魏文松(1992-),男,河南商丘人,廣西民族大學碩士研究生,研究方向:憲法與行政法學、民族法學;覃晚萍(1971-),女,壯族,廣西融安人,廣西民族大學法學院副教授,研究方向:法學理論、民族法學。
黨的十九大明確提出健全黨和國家監(jiān)督體系,要求制定國家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會職責權限和調查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施。國家監(jiān)察權因應反腐敗斗爭之需,同時萌生于國家監(jiān)察體制改革的實踐,最終依托于第五次憲法修改而形成。國家監(jiān)察權是我國權力體系中的新型構造部分,被學界稱為獨立于立法權、行政權、司法權之外的“第四權” [1]。國家監(jiān)察體制改革促成了監(jiān)察權的行使主體——監(jiān)察委員會的誕生,監(jiān)察委員會在我國已經形成中央、省、市、縣四級格局的布置①,各級監(jiān)察委員會掌屬相應權限的監(jiān)察權。新型權力設置的完成,也預告著權力行使的開始。監(jiān)察委員會擁有監(jiān)督、調查以及處置等職責權限,監(jiān)察對象覆蓋所有行使公權力的公職人員,因此不可忽視對監(jiān)察權的規(guī)范行使予以監(jiān)督的問題。如何使對監(jiān)察委員會的監(jiān)督規(guī)范化、體系化、常態(tài)化,如何使監(jiān)察權在法治化的軌道上行使,如何發(fā)揮外部監(jiān)督對監(jiān)察權規(guī)范行使的良性作用,成為新時代下我國法治發(fā)展的重要內容。本文首先對國家監(jiān)察權的權能構成進行理論分析,繼而從程序構建層面,對國家監(jiān)察權行使的三個階段展開論述,最后從法律監(jiān)督層面,對主體與制度相結合的二元監(jiān)督模式構想展開探討,以期對國家監(jiān)察權的規(guī)范行使研究進行理論拓展,引玉于學界方家。
一、理論檢視:國家監(jiān)察權之權能構成
國家監(jiān)察不同于以往的行政監(jiān)察,其監(jiān)察權能也與行政監(jiān)察存在很大的區(qū)別。國家監(jiān)察權是一系列權力的集合體,依據2016年12月全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)和2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》),各級監(jiān)察委員會應當履行監(jiān)督、調查、處置三項職責,并且可以采取留置、談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定等十二項監(jiān)察措施?!侗O(jiān)察法》第11條對監(jiān)察委員會應履行的監(jiān)督、調查、處置三項職責作了細化規(guī)定。職責所在,也是其權限所在。其監(jiān)督權限的行使,是針對公職人員開展廉政教育,并監(jiān)督檢查相關公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守的情形。其調查權限的行使,針對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪的情形。其處置權限的行使,具體包括處分、問責、移送、提出監(jiān)察建議四種情況,分別是針對違法的公職人員依法作出政務處分決定;針對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;針對涉嫌職務犯罪的,將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴,以及向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。以上三項權能是《決定》和《監(jiān)察法》對國家監(jiān)察權具體權能的劃定,而在學界則存在不同的理論看法。
(一) “五權體系”構造理論及其反思
“五權”體系構造理論是基于整合反腐敗資源力量以及豐富監(jiān)察手段而提出的,旨在推動反腐敗斗爭的深入開展,此理論的主要提出者是李森②。國家監(jiān)察體制改革對我國懲治腐敗的機構設置進行了整合,由原來行政監(jiān)察、紀檢反腐、檢察反腐聯(lián)合反腐構成的“三駕馬車”轉變?yōu)橛杀O(jiān)察委員會主導反腐的“一馬當先”。李森對于國家監(jiān)察委員會的職權配置提出職權配置能否滿足反腐需要、職權配置是否與國家監(jiān)察委員會地位相稱兩點質疑③。其認為:“現(xiàn)行監(jiān)察委員會試點改革方案在職權配置上存在閉合系統(tǒng)與博弈失勢上的理論障礙,監(jiān)督、調查、處置的三權運行設計尚缺乏整體性的權力指導與反饋性的權力依托支撐?!盵2]李森基于對國家監(jiān)察委員會職權配置現(xiàn)實和邏輯的質疑,結合斯堪的納維亞半島、中國香港、新加坡以及韓國等地區(qū)的經驗,最后提出監(jiān)察立法建議權、反腐策略制定權、監(jiān)督權、調查權和處置權共同構成監(jiān)察委員會的新“五權體系”。在“五權體系”中,監(jiān)督、調查、處置三項權力均屬于監(jiān)察權的行動性權力,反腐策略制定權是監(jiān)察權的指導性權力,監(jiān)察立法建議權是監(jiān)察權的推進性權力,由此形成指導性權力—行動性權力—推進性權力組成的“五權”體系。國家監(jiān)察權“五權體系”的構造,是基于反腐敗的視角,并以遞進邏輯的方式展開?!拔鍣囿w系”的構造,其合理之處在于,既能夠使國家監(jiān)察權的運行形成完備的權能系統(tǒng)保障,也能夠保證頂層制度設計和反腐敗實踐的良性互動。其局限性在于,只是側重于反腐敗這一單一領域完善國家監(jiān)察權的權能構造,而忽略了監(jiān)察本身所應當具有的全局性視角。反腐敗是設立監(jiān)察委員會并賦予其監(jiān)察權目的之所在的重要領域,但不是唯一領域,國家監(jiān)察權的權能構造應當著眼于立法、行政、司法等多個領域的統(tǒng)籌。
(二)抽象監(jiān)察權和具體監(jiān)察權劃分理論及其反思
抽象監(jiān)察權和具體監(jiān)察權是基于理論上重要國家機關的職權體系應分為抽象職權和具體職權兩類來劃分的,此理論的主要提出者是江國華教授等④。抽象權力與具體權力是理論界劃分權力類型所采用的常用方式,此種方法同樣適用于對國家監(jiān)察權的權能劃分。從權力屬性來看,“抽象職權指國家機關為確保機構的自主性和專業(yè)性,所具有的一定的規(guī)則制定權和決策形成權,以強化內部監(jiān)督和管理,促進機構行為的規(guī)范化;而具體職權則是其機構日常工作的職權所需,所針對的均為具體的特定事務?!盵3]江國華認為當前監(jiān)察機關所擁有的三項職權并不能涵括其作為國家機關應當具有的所有職權內容,從實際情形來看,監(jiān)察委員會還不具備抽象職權,并提出包括出臺監(jiān)察措施權、發(fā)布監(jiān)察決定和命令之權、根據立法權限擁有一定的監(jiān)察法規(guī)和規(guī)章的制定權等在內的五項抽象職權。而具體職權則包括監(jiān)督、調查、處置,并建議在此三項權能的基礎之上加以解釋和運用,以豐富具體職權,提出了包括對公職人員履職行為和廉潔操守情況的監(jiān)督檢查權、職務違法和職務犯罪行為調查權、提出監(jiān)察建議權等在內的六項具體職權。除此之外,江國華還對作為最高國家監(jiān)察機關的國家監(jiān)察委員會所應當擁有的職權展開論述,共涉及八項。也有學者認為國家監(jiān)察委員會應當具有以下七大具體職權:檢查權、調查權、審計權、偵查權、監(jiān)察建議權、監(jiān)察決定權、法律提案權 [4]。抽象監(jiān)察權和具體監(jiān)察權的劃分以國家監(jiān)察權的行動指向作為考量,抽象監(jiān)察權的指向不具有特定的對象,可以是規(guī)則、政策或章程的制定,具體監(jiān)察權則具有特定的對象,可以是規(guī)范、決定或命令的行使。對國家監(jiān)察權進行抽象監(jiān)察權和具體監(jiān)察權的劃分,其合理之處在于,能夠明晰宏觀規(guī)定與具體操作的界限,而且可以明確并充實國家監(jiān)察委員會所具有的各項職權,從而進一步實現(xiàn)監(jiān)察權的有效運用與落實。其局限性在于,并未突破固有理論下的權能定式,還是停留于從學理上對國家監(jiān)察權進行構造解釋,無法真正作用于國家監(jiān)察權的實際行使,也沒有從理論上解決如何實現(xiàn)國家監(jiān)察權自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)的結合問題⑤。抽象職權中的監(jiān)察法規(guī)和規(guī)章的制定權是否可以納入合憲性審查抑或合法性審查,以及是否屬于訴訟范圍,都將是抽象與具體這一固有權能定式所誘發(fā)的新問題。
(三)“主權”與“輔權”二分法理論的提出
基于前文對“五權體系”構造理論、抽象監(jiān)察權和具體監(jiān)察權劃分理論的闡述與分析,國家監(jiān)察權之權能構成應當立足于國家監(jiān)察體制改革的初衷,聚焦于監(jiān)察本身,因此筆者提出國家監(jiān)察權之第三種權能構成理論:“主權”與“輔權”的二分法。
“主權”是指基于國家監(jiān)察體制改革的初衷,以及國家監(jiān)察權本身存在意義而設置的主位屬性權能。“主權”圍繞監(jiān)察本身而設置,其應當是《決定》和《監(jiān)察法》所設立的監(jiān)督、調查、處置三項權能。“主權”是國家監(jiān)察權的核心組成部分,也是四級監(jiān)察委員會均具有的權能,因而其應是國家監(jiān)察權的制動力部分。從監(jiān)督到調查,再到處置,應當是一個從輕到重的監(jiān)察過程,三者對公職人員的行為規(guī)范依次把關,監(jiān)督應當常態(tài)化,調查應當依具體情形實施,處置則應當慎重執(zhí)行。中央、省、市、縣四級監(jiān)察委員會行使“主權”,以監(jiān)督權能實現(xiàn)對所有公職人員的常態(tài)化監(jiān)督,以調查權能實現(xiàn)對涉嫌違法、違紀的公職人員依具體情形實施調查,以處置權能實現(xiàn)對違法、違紀公職人員的慎重處置。然而,僅僅依據《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定,對監(jiān)察權權能作用的發(fā)揮還遠遠不夠,國家監(jiān)察體制改革的初衷還不足以完全彰顯,所以應當對監(jiān)督、調查、處置三項權能作進一步的延伸和解讀,以擴充國家監(jiān)察權的“主權”權能,使國家監(jiān)察權的制動力部分變得更為充沛。針對《監(jiān)察法》第11條的規(guī)定,筆者提出三點看法:其一,第一款中對公職人員開展廉政教育,應歸屬于“輔權”當中,而不應在監(jiān)督之列。其二,應當明確調查與處置的界限,對涉嫌違法、違紀的公職人員應當行使調查權,對確屬違法、違紀且證據確鑿的公職人員應當行使處置權。其三,第三款中的第四種情形,向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議應當歸屬于“輔權”。
“輔權”是指圍繞于“主權”權能,更好實現(xiàn)國家監(jiān)察權自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)相結合的輔位屬性權能。實現(xiàn)國家監(jiān)察權自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)的無縫銜接,應當在“主權”之外設置監(jiān)察建議權、規(guī)范制定權、懲罰裁量權等三項“輔權”?!拜o權”是國家監(jiān)察權的重要組成部分,中央、省、市、縣四級監(jiān)察委員會依其地位的不同,對三項“輔權”所擁有的權重也應當有所不同,因而其應是國家監(jiān)察權的傳動力部分。中央一級監(jiān)察委員會的“輔權”范圍相較于其他三級監(jiān)察委員會,其范圍更大、權限也更廣。從監(jiān)察建議到規(guī)章制定,再到懲罰裁量,應當是一個從非限制性到限制性的權能運作過程,對監(jiān)察建議應當不限制運用,對規(guī)章制定和懲罰裁量應當限制運用。“輔權”是輔助國家監(jiān)察委員會實現(xiàn)其監(jiān)察權能的權力配置,其既是一種輔助性的權力存在,又具有獨立且不可或缺的價值作用。監(jiān)察委員會可以依據監(jiān)察建議權向監(jiān)察對象所在單位提出彌補單位體制缺陷、提高單位運行效能的建議,依據證據的掌握情況向檢察院提出依法審查或提起公訴的建議。監(jiān)察建議權是監(jiān)察委員會與其他機關保持溝通,共同致力于反腐倡廉建設的橋梁,是國家監(jiān)察權的重要傳動力之一。監(jiān)察委員會可以依據規(guī)范制定權回應實踐之中遇到的新問題、新情況,制定相關的規(guī)范,增強國家監(jiān)察權的可操作性,豐富監(jiān)察措施和手段,規(guī)范制定權是國家監(jiān)察權保持靈活性和適用性的保障。監(jiān)察委員會可以依據懲罰裁量權酌情對違法違規(guī)違紀的公職人員作出處置,此項權力旨在保證監(jiān)察委員會行使處置權能時,可以在既定幅度范圍內擁有一定的裁量權,這樣既可以保證處置權的依法行使,又能賦予監(jiān)察委員會一定的自主權。
“主權”與“輔權”二分法的劃分,能夠更好地彰顯國家監(jiān)察體制改革的初衷,為國家監(jiān)察權提供充沛的制動力和順暢的傳動力,既有利于保障監(jiān)察權權能的合理配置,也有利于保障監(jiān)察權的規(guī)范行使,還能夠促進國家監(jiān)察權自生系統(tǒng)與外延系統(tǒng)的結合?!爸鳈唷迸c“輔權”二分法的邏輯展開圖如下:
二、程序構建:國家監(jiān)察權規(guī)范行使的階段劃分與條件設置
我國傳統(tǒng)法制重實體而輕程序,現(xiàn)代法治則很重視正當法律程序,將正當法律程序視為制約公權力主體行使權力,并保障相對人合法權益的基本屏障 [5]。程序正當是法治的重要品質,通過程序的規(guī)范構建,可以極大程度上保障實體目標的實現(xiàn)。權力的行使需要制約和監(jiān)督,這是為了防止權力的恣意使用,控制權力行使的一個重要方式就是程序設計。在對國家監(jiān)察權進行科學合理的設置之后,應當通過程序構建,規(guī)范各項權能的行使過程和行使模式。國家監(jiān)察權的行使過程應當階段化,在不同的階段采用不同的規(guī)范措施或限制條件,以確保國家監(jiān)察權的良善運行。國家監(jiān)察權的規(guī)范行使可以劃分為三個階段:啟動階段、運行階段和救濟階段。
(一)啟動階段:嚴格限制留置措施等監(jiān)察措施的啟動條件
國家監(jiān)察權整個權能體系和各項監(jiān)察措施的展開肇始于啟動階段,對于國家監(jiān)察權規(guī)范行使的程序控制,其真正的起始點也應當是啟動階段。“從約束公權力運行的角度出發(fā),程序對于法治具有基礎性意義?!盵6]針對《監(jiān)察法》中規(guī)定的十二項監(jiān)察措施,應當分類并依具體情形設定相關監(jiān)察措施的啟動條件。針對留置、凍結、查封、扣押、搜查等五項監(jiān)察措施,應當嚴格限制其啟動,因為這五項監(jiān)察措施都不同程度上涉及到公民的人身自由和私人財產等基本權利,公民的基本權利必須依法予以保護,應當盡力規(guī)避可能侵害公民基本權利的行為和情形的發(fā)生。我國《憲法》第13條和第37條規(guī)定,公民的合法的私有財產和人身自由不受侵犯。因此,依據憲法規(guī)定和憲法精神,應當嚴格限制這五項監(jiān)察措施的啟動。以留置措施為例,留置是對公民人身自由的一種限制,如果留置缺乏正當理由,則有違憲法對于公民基本權利的規(guī)定。在實踐中,以浙江省為例,自2016年10月監(jiān)察體制改革試點工作在浙江省推行以來,截至2018年3月11日,浙江省各級監(jiān)察委員會針對監(jiān)察對象實施留置措施的人數已達292人,而且采取留置措施的頻率也在一直提高,被采用留置措施的這部分公職人員,移送起訴率達到100%。留置措施使用頻率之高,必須確保其依法啟動。因此,應當嚴格限制留置措施等監(jiān)察措施的啟動條件,可以通過建立監(jiān)察措施啟動的審批流程,來規(guī)范監(jiān)察措施的啟動運用。監(jiān)察措施的審批應當考慮兩種因素,一是針對監(jiān)察措施的不同,留置、凍結、查封、扣押、搜查等五項監(jiān)察措施的啟動,應當由監(jiān)察委員會的正職領導決定,特殊情況下,也可以由監(jiān)察委員會通過集體會議研究決定,除此之外,監(jiān)察委員會各項措施的執(zhí)行還應當請求公安機關的協(xié)助。談話、訊問、詢問、查詢、調取、勘驗檢查、鑒定等七項監(jiān)察措施的啟動,可以授予監(jiān)察委員會分管領導一定的審批權限,由其決定是否批準。二是針對監(jiān)察對象的不同,對同一級黨委管理的干部啟動監(jiān)察措施,應當由監(jiān)察委員會的主要領導通過集體會議的形式研究決定,對其他普通公職人員,可以按監(jiān)察措施的不同,依照相應的審批流程進行審批。
(二)運行階段:規(guī)范監(jiān)察措施的實施
運行階段是指監(jiān)察措施已經處于運行之中,是整個國家監(jiān)察權權能體系發(fā)揮作用的核心過程呈現(xiàn)。在運行階段科學合理地設置相關規(guī)范要求,能夠確保監(jiān)察權的行使合乎正義、合乎公平、合乎效率。運行階段是監(jiān)察權能有效落實的重要環(huán)節(jié),如何全方位保證權力行使的正當性和科學性,是一個關鍵性問題。在運行階段,應當從以下三個方面規(guī)范權力的行使。其一,應當構建權力運行制約機制。為在更大程度上防控權力運行時出現(xiàn)的風險,可以采取省級監(jiān)察委員會主要領導責任分管機制,由主要監(jiān)察機關領導分別負責信訪、案件監(jiān)督管理、審查調查和案件審理等領域的工作,實現(xiàn)執(zhí)紀監(jiān)督、審查調查和案件審理等各個環(huán)節(jié)的相互協(xié)調和相互制約。在監(jiān)察措施監(jiān)管上,以留置措施為例,由監(jiān)察機關決定留置,公安機關具體負責執(zhí)行,留置措施的宣布、調查和交接,整個的執(zhí)行過程都要做到全程同步錄音錄像,同時還應當就留置場所、人員安全、案件保密、同室人員等具體的方面進行議定,加強對辦案人員、留置監(jiān)護人員的安全教育和培訓,確保留置的順利實施。除此之外,還應當明確其他監(jiān)察措施執(zhí)行與移送起訴、刑事審判等各個方面的銜接方式。其二,應當及時解除不當監(jiān)察措施。在監(jiān)察措施的運行過程中,發(fā)現(xiàn)措施決定存在重大瑕疵或執(zhí)行過程存在嚴重侵害監(jiān)察對象權益時,有權作出決定的監(jiān)察機關應當及時解除或撤銷監(jiān)察措施,而執(zhí)行機關則應當將相關問題和建議及時反饋到相關主管部門。其三,應當嚴格控制監(jiān)察措施實施時間標準?!侗O(jiān)察法》第23條、25條、28條、43條以及44條,分別對凍結、查封、扣押、技術偵查、留置等監(jiān)察措施作了時間方面的規(guī)定。依據監(jiān)察措施的嚴厲程度和實踐需要,對不同措施的實行期限作出標準規(guī)定,有利于提高監(jiān)察機關的工作效率,也能夠保障監(jiān)察對象的相關權益。針對第23條和第25條,此項規(guī)定還應當細化,在凍結和扣押財物、文件后,應當及時查明是否與案件有關,若無關則應當及時解除凍結和扣押措施。針對第28條對于不需要繼續(xù)采取技術調查措施的,應當及時解除的規(guī)定,應當進一步明確不需要繼續(xù)采取技術調查措施的情形,可以采取列舉式加以明確。針對第43條,省級以下監(jiān)察機關領導人員集體研究決定采取留置措施和延長留置時間時,應當對參與集體會議的領導人數和決定能夠獲得通過的贊成人數比重加以明確。
(三)救濟階段:保障監(jiān)察對象的基本權利
救濟階段是監(jiān)察措施實施完成后的緊密銜接階段,側重于對監(jiān)察對象的權利保障。對監(jiān)察對象的權益是否采取救濟依具體情形而定,如果在監(jiān)察措施實施的啟動和運行階段,監(jiān)察對象的合法權益受到非法侵害,則可以采取正當措施進行權利救濟。權利的救濟階段是以維護監(jiān)察對象權益為目的而設立的,既是對監(jiān)察權的后續(xù)考量和違法行為的糾正,同時也是對權利受損的一種補救措施,劃分獨立的權利救濟階段,也有利于實現(xiàn)權利與權力的均衡制約。依據《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定,監(jiān)察機關有權對中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院等機關的公務員、法律法規(guī)授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員以及國有企業(yè)管理人員等六大類公職人員和有關人員進行監(jiān)察,納入監(jiān)察范圍的人員非常廣,如何保障他們的合法權利免受侵害,也成為后監(jiān)察體制改革時期的突出問題?!霸诋敶裰鞣ㄖ螄遥緳嗬木葷緩骄褪菓椃ㄔV訟或違憲審查。公民通過憲法訴訟或違憲審查不僅能夠維護和保障基本權利,而且能夠有效地約束國家權力,保障法治的統(tǒng)一和完整。”[7]然而,從實踐來看,監(jiān)察過程中,公民權利受侵害后很難訴諸于憲法訴訟和違憲審查。因此,筆者提出當監(jiān)察對象權利受到侵害時的三種救濟途徑。一是確立憲法訴訟和違憲審查制度,憲法作為我國法治建設的根本,應當切實履行,增強憲法對于公民基本權利保護的可適用性。監(jiān)察權作為一項我國新構建的權能,應當通過憲法訴訟和違憲審查對其進行制約,以達到保護公民權利的目的。二是完善國家賠償制度,國家賠償制度的核心構成是《國家賠償法》,其具有保障公民、法人和其他組織合法權益的作用,依據《國家賠償法》第2條的規(guī)定,監(jiān)察機關及其工作人員,也應屬于國家機關和國家機關工作人員的范圍,所以應當受此法的約束,致使公民權利受損時,也應當予以賠償。同時,《國家賠償法》仍須在精神賠償制度、國家追償制度以及懲罰性賠償制度等方面作進一步的完善,并將監(jiān)察機關的相關賠償責任內容納入其中,建議在《國家賠償法》中增加監(jiān)察賠償一章,其具體章節(jié)和條款的設定可仿照第二章行政賠償和第三章刑事賠償,以此來達到對監(jiān)察對象權利進行保護和救濟的目的。三是進一步明確《監(jiān)察法》第八章相關法律責任內容,《監(jiān)察法》第67條明確規(guī)定,監(jiān)察機關及其工作人員行使職權,侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的,依法給予國家賠償,本條規(guī)定也是在一定程度上要求對《國家賠償法》作進一步的修改完善。與此同時,《監(jiān)察法》從第62條至第66條并未過多涉及對權利救濟的內容規(guī)定,因此可以通過司法解釋的途徑,對涉及權利救濟的問題作進一步的細化闡釋,切實保障公民的權利。
三、法律監(jiān)督:主體與制度相結合的二元監(jiān)督模式
有權必有責,有權就應當接受監(jiān)督。重視對監(jiān)察委員會的監(jiān)督是將監(jiān)察體制改革推向縱深的必要保障,重視對監(jiān)察權規(guī)范行使的監(jiān)督是反腐敗斗爭題中應有之義,監(jiān)督之劍在指向被監(jiān)督者的同時,也應指向監(jiān)督者自身[8]。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,必須重視運用法律手段對新型權力加以必要程度的監(jiān)督。在學界,針對權力配置方式,也有學者提出集權與分權兩種模式[9],分權思想其核心要義也是希冀借助于外在力量對權力進行制約與監(jiān)督。在法律層面,可以構建主體與制度相結合的二元監(jiān)督模式,對監(jiān)察權的規(guī)范行使進行監(jiān)督。
(一)主體監(jiān)督:多元監(jiān)督主體的并存
建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構,是深化國家監(jiān)察體制改革的主要目標?!氨槐O(jiān)察者權利的保障與監(jiān)察者權力的運用具有同等重要性,兩者在實踐上應當協(xié)調實現(xiàn),不應片面強調其中一方而犧牲另一方?!盵10]以中國共產黨為主導,輔之以立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)、司法系統(tǒng)以及社會力量,共同構成了多元監(jiān)督主體并存的主體監(jiān)督體系。如何統(tǒng)籌好來自于黨、人大、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關以及社會等各個層面的監(jiān)督力量,是從法律層面實現(xiàn)對監(jiān)察權規(guī)范行使進行監(jiān)督的關鍵問題。中國共產黨是國家監(jiān)察體制改革的核心領導力量,也是反腐倡廉的重要推動者,各級監(jiān)察委員運用監(jiān)察權能、實施檢查措施,應當接受相應各級黨委的監(jiān)督。監(jiān)察委員會雖然具有獨立行使監(jiān)察權能的權力,但各級黨委可以以詢問、建議、查看案宗等方式對其進行監(jiān)督。我國《憲法》第3條中的第3款明確規(guī)定監(jiān)察機關由人民代表大會產生,對它負責,受它監(jiān)督,同時第104條規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權監(jiān)督本級監(jiān)察委員會。人民代表大會作為國家的權力機關,負責選舉各級監(jiān)察委員會,監(jiān)察委員會的各項監(jiān)察權能以及可以采取相關監(jiān)察措施的權力也均由其賦予。人民代表大會制度是我國充分弘揚民主、貫徹群眾路線的較佳制度路徑,權力機關對監(jiān)察權的監(jiān)督是最直接,也是較為有效的方式。各級人大對監(jiān)察委員及其規(guī)范行使權能的監(jiān)督主要是在賦權階段,賦予監(jiān)察委員會合理的權限,是確保監(jiān)察權規(guī)范行使的前提,各級人大有權對監(jiān)察權行使的各個階段進行監(jiān)督。與此同時,監(jiān)察委員會依規(guī)章制定權而制定出來的規(guī)章制度,應當報上一級或本級人大批準和備案,人大有權對不符合憲法及相關法律的規(guī)章提案予以解除或撤銷。行政系統(tǒng)的監(jiān)督是指行政部門在監(jiān)察機關運用監(jiān)督、調查、談話、詢問、查詢、調取等權限的過程中,監(jiān)督其權限行使的合法性和正當性,并對相關工作流程進行制約和監(jiān)督。
監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督既包括各級監(jiān)察委員會上下級的監(jiān)督,也包括監(jiān)察機關內部各部門之間的監(jiān)督,上級監(jiān)察委員會有權領導和監(jiān)督下級監(jiān)察委員會的工作,而且其內部各部門的分工負責、相互協(xié)調、相互制約,也能對監(jiān)察權的行使起到很好的監(jiān)督作用?!稇椃ā返?25條作出了相應的規(guī)定,國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作,上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。司法系統(tǒng)對于監(jiān)察委員會及其權能的監(jiān)督,主要是檢察院、法院對其相關業(yè)務流程的監(jiān)督,在全國范圍內,各級檢察院已相繼完成內部反貪、反瀆部門以及相應偵查權向監(jiān)察部門的轉隸,但檢察院仍享有起訴權,對于監(jiān)察機關移送的案件及相關證據有核實和審查的權力,對于證據不足的案件可以退回繼續(xù)調查補充。法院則是在檢察院遞交了起訴狀之后,對案件的證據和相關事實予以辨別和認定,繼而認定案件性質,作出合理判決,以此實現(xiàn)對監(jiān)察委員會移送案件中所行使權力的監(jiān)督。社會監(jiān)督主要是指社會大眾、公共輿論以及海內外媒體等對于監(jiān)察委員會規(guī)范行使權限的監(jiān)督,應當建立信息公開制度,增加監(jiān)察體制運行的透明度,定期向社會公開在查和已結案件的匯總公告。還可以通過發(fā)布監(jiān)察工作年度白皮書和專項監(jiān)察工作白皮書,定期舉行新聞發(fā)布會,適時公布典型案例等方式[11],接受社會力量的監(jiān)督。
(二)制度監(jiān)督:憲法修正案統(tǒng)領下的監(jiān)察制度體系
憲法修正案為國家監(jiān)察體制改革提供了制度源泉,同時也是從憲法層面對監(jiān)察權予以監(jiān)督的彰顯。2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過新的憲法修正案,共對21條規(guī)定進行修改,其中11條和監(jiān)察體制改革有關。習近平總書記在中共中央政治局第四次集體學習時強調,“更加注重發(fā)揮憲法重要作用,把實施憲法提高到新的水平。”[12]依法治國首先要依憲治國,增強憲法的適用性,發(fā)揮憲法的功能性,是從制度層面對國家監(jiān)察權進行監(jiān)督的首要綱領。國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治改革,是國家監(jiān)察制度的頂層設計,凡屬重大改革要于法有據,無論是于憲法有據,還是于法律有據,第五次憲法修正都為國家監(jiān)察體制改革提供了根本性的制度保障。因此,應當以憲法為基準,加強對整個監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督。憲法對監(jiān)察系統(tǒng)的監(jiān)督作用主要體現(xiàn)在兩個方面,首先,在監(jiān)察委員會的產生層面,憲法的修改回應了社會實踐的發(fā)展,憲法為各級監(jiān)察委員會的產生提供了合憲性基礎,但同時也對監(jiān)察委員會形成內在性的約束。其次,在權力賦予方面,憲法的修改為監(jiān)察權這一新型權力的誕生提供了正當性,從憲法層面對監(jiān)察權予以權屬定性,為監(jiān)察權權能的展開限定了域境,從某種意義上講,這也是一種憲法監(jiān)督。
監(jiān)察法是指導整個監(jiān)察系統(tǒng)穩(wěn)步運行的基礎性法律,也體現(xiàn)了黨規(guī)向國法的轉向。監(jiān)察法是為了深化國家監(jiān)察體制改革,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,依據憲法而制定,其于2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權,不受行政機關、社會團體和個人的干涉,且賦予其監(jiān)督、調查、處置三項權能,與此同時,也規(guī)定了監(jiān)察機關應當嚴格按照程序開展工作,建立一系列相互協(xié)調、相互制約的工作機制,還對監(jiān)察程序以及對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出規(guī)定。監(jiān)察法對于監(jiān)察機關和監(jiān)察權規(guī)范行使的監(jiān)督,屬于直接層面的制度監(jiān)督,但也如前文所述,還應當對監(jiān)察法包括第八章在內的立法規(guī)范通過相關途徑加以細化,從而達到賦權與控權的均衡。
盡快彌補相關配套立法的闕如。相關配套立法屬于間接層面的制度監(jiān)督,國家監(jiān)察體制改革涉及的相關法律制度除憲法、監(jiān)察法之外,還包括人民檢察院組織法、刑事訴訟法以及監(jiān)察法的實施細則。“國家監(jiān)察立法應當明確對監(jiān)察委員會的監(jiān)督機制,通過相應的制度設計對監(jiān)察委員會進行約束?!盵13]憲法修正案和監(jiān)察法均已相繼制定并通過,這為國家監(jiān)察體制改革提供了具有劃時代意義的制度基礎。但從一定意義上來講,推進監(jiān)察體制有效運轉的監(jiān)察法制體系仍需進一步完備,憲法和監(jiān)察法均是監(jiān)察法制體系的重要拼圖之一,但也都不是唯一的。監(jiān)察法的條文規(guī)定里面也有許多地方還需細化,有必要制定監(jiān)察法的相關實施細則。與此同時,人民檢察院組織法、刑事訴訟法等相關法律也需要作出相應的修改,以實現(xiàn)與監(jiān)察法的銜接,以上問題的解決都需要對現(xiàn)有法律規(guī)范作出修改。如何進一步構建和完善監(jiān)察機關與立法機關、行政機關、法院、檢察院等外部系統(tǒng)的銜接機制,也是今后應當予以回應和解決的問題。
(三)二元監(jiān)督模式:主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結合
實現(xiàn)對監(jiān)察權規(guī)范行使的長效監(jiān)督,主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結合是一種較佳的理想范式。主體監(jiān)督是一種依賴機關部門力量進行監(jiān)督的進路,能夠從機構制約與均衡的層面實現(xiàn)對監(jiān)察權的監(jiān)督,并且可以貫穿于監(jiān)察權運行的全過程。制度監(jiān)督是一種依靠制度思維進行監(jiān)督的進路,可以從制度構建的層面實現(xiàn)對監(jiān)察權的監(jiān)督,確保監(jiān)察權運行的法治化。對監(jiān)察權規(guī)范行使的監(jiān)督,不應是來自于單一層面的,而應當是多層面的,而且各個層面的監(jiān)督主體與監(jiān)督機制應當共同作用、相互銜接。黨、人大、行政、監(jiān)察、審判、檢察以及社會大眾等主體與憲法、國家監(jiān)察法以及相關配套立法等制度規(guī)范并不是絕對分離的,二者之間具有較強的相互依賴性,主體監(jiān)督作用的發(fā)揮需要制度規(guī)范予以肯定和保障,制度監(jiān)督價值的呈現(xiàn)同樣需要相關主體的貫徹執(zhí)行。主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結合,可以通過兩個方面來實現(xiàn)。其一,主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的共時構建。共時構建是基于對監(jiān)督體制形成與不斷完善層面的考量,旨在實現(xiàn)主體監(jiān)督與制度監(jiān)督在時間上的同步完備,保證二者的配套結合與實時銜接。其二,主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的同步實施。同步實施是基于對監(jiān)督體制面向實踐與不斷落實層面的考量,意在保障主體監(jiān)督與制度監(jiān)督在空間上的共同落實,形成主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的雙向合力,保障監(jiān)察權始終在法治化的軌道上運行。通過主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的共時構建與同步落實,能夠實現(xiàn)主體監(jiān)督與制度監(jiān)督的有效結合,并推動主體與制度相結合的二元監(jiān)督模式的構建與完善。
法,國之權衡也,時之準繩也。權衡所以定輕重,準繩所以正曲直。無論是主體監(jiān)督,還是制度監(jiān)督,都應當秉持有利于國家監(jiān)察權依法獨立行使的原則 [14]。主體監(jiān)督與制度監(jiān)督相結合,共同形成了對監(jiān)察委員會和監(jiān)察權的二元監(jiān)督模式,這一模式的建構,不僅有利于對監(jiān)察委員會的監(jiān)督規(guī)范化、體系化、常態(tài)化,而且能夠推動監(jiān)察權的行使走向法治化軌道,同時還能持續(xù)發(fā)揮外部監(jiān)督對監(jiān)察權規(guī)范行使的良性作用。唯有如此,法治中國之路才能行穩(wěn)致遠,在新時代下,黨的十九大提出的健全黨和國家監(jiān)督體系的目標才能穩(wěn)步實現(xiàn)。
注釋:
① 自十九大提出將國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國推開,截止至2018年2月25日,隨著廣西崇左大新縣監(jiān)察委員會的正式成立,三個多月的時間,全國省、市、縣三級監(jiān)察委員會已經全部完成組建。姜潔.監(jiān)察體制改革彰顯果斷行動力[N].人民日報,2018-02-27(05).
② 關于“五權”體系構造理論的具體內容,可參見李森.國家監(jiān)察委員會職權的立法配置與邏輯思考[J].首都師范大學學報,2017(5) ∶ 66-74.
③ 李森的兩點質疑分別從系統(tǒng)論、博弈論的視角進行論述。
④ 關于抽象監(jiān)察權和具體監(jiān)察權劃分理論的具體內容,可參見江國華,何盼盼.中國特色監(jiān)察法治體系論綱[J].新疆師范大學學報,2018(5) ∶ 17.
⑤ 國家監(jiān)察權的自生系統(tǒng)是指國家監(jiān)察權各項具體權能內部的運轉體系及機理,外延系統(tǒng)是指與國家監(jiān)察權具有密切關系的外部權力的總稱。參考文獻:
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【責任編輯:張亞茹】