董 蕾，王 曉，李佳朋

(1.中國人民大學(xué)，北京100872； 2.吉林財經(jīng)大學(xué)，吉林 長春 130117；3.中交一航局第二工程有限公司，山東 青島 266071)

一、我國稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)展及演變歷程

建國以來，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)經(jīng)歷了“統(tǒng)一—分設(shè)—合作—合并”的發(fā)展歷程。每一次稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革都與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)形勢和財政體制要求密切相關(guān)。

(一)1994年之前的稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置：統(tǒng)一

建國之初，我國曾經(jīng)實(shí)行過短暫的集權(quán)式管理，實(shí)行完全統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度。這種集權(quán)式管理面臨著極大的中央和地方協(xié)調(diào)成本，弊端凸顯。于是從1958年開始我國經(jīng)歷了數(shù)次財政體制改革。20世紀(jì)50年代末期我國實(shí)施了較為激進(jìn)的財政改革，采用“收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成”的分權(quán)政策，這是新中國第一次財政包干制。60 年代中后期為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，中央政府再一次賦予地方政府財政支出權(quán)力。70年代開始將大量企業(yè)下放給地方政府，甚至包括中央直屬的企業(yè)。80年代初期我國剛剛實(shí)行改革開放，中央政府先后三次調(diào)整中央與地方政府的財政承包合同，實(shí)行“分級包干”，其目的是將財權(quán)和事權(quán)同時下放給地方政府，建立地方政府財政收支的相關(guān)性。

從建國之初到1994年以前，我國只有一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)所有稅種的征收與管理。然而，雖然“包干制”的實(shí)施提升了地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，卻削弱了中央政府的財力，導(dǎo)致了“弱中央、強(qiáng)地方”的現(xiàn)象，這也成為我國在1994年后實(shí)行分稅制，設(shè)置國家和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的誘因。

(二)1994～2015年間的稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置：分設(shè)

1993年11月中共十四屆三中全會提出，為進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力，決定從1994年1月1日起，實(shí)行“分稅制財政管理體制”。分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是：按照中央和地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)國稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管；科學(xué)核定地方收支數(shù)額，逐步實(shí)行比較規(guī)范的中央財政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預(yù)算制度，硬化各級預(yù)算約束。[1]

在分稅制改革中，除了上海和西藏外，全國各省、自治區(qū)和直轄市及以下地區(qū)原有稅務(wù)局被分設(shè)為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，稅務(wù)局原有的人員按照其業(yè)務(wù)屬性分別劃歸國稅局和地稅局。國稅和地稅有兩個顯著差異：一方面是征稅范圍，地稅只負(fù)責(zé)地方稅的征收，國稅不僅征收中央稅，還征收全部的共享稅。另一方面是管理模式，國稅實(shí)行垂直管理，在機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)等方面采取下管一級的原則，其中地方各級國家稅務(wù)局正、副局長由上一級國家稅務(wù)局直接任免；地稅實(shí)行屬地管理，地方稅務(wù)局的管理權(quán)限則劃歸地方政府，其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和管理體制等均由地方政府負(fù)責(zé)。

(三)2016～2018年間的稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置：合作

2015年12月24日，中國政府網(wǎng)公布中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》。該《方案》提出的改革目標(biāo)是：到2020年建成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的現(xiàn)代稅收征管體制，降低征納成本，提高征管效率，增強(qiáng)稅法遵從度和納稅人滿意度，確保稅收職能作用有效發(fā)揮，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會公平正義。改革的主要任務(wù)是：理順征管職責(zé)劃分；創(chuàng)新納稅服務(wù)機(jī)制；轉(zhuǎn)變征收管理方式；深度參與國際合作；優(yōu)化稅務(wù)組織體系；構(gòu)建稅收共治格局。

此次改革的第一大任務(wù)為“理順征管職責(zé)劃分”，明確中央稅由國稅部門征收，地方稅由地稅部門征收，共享稅按稅種屬性和方便征管原則確定。并首次提出，按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則，國稅、地稅部門可互相委托代征有關(guān)稅收。為解決納稅人國、地稅兩頭跑，納稅成本較高的問題，改革方案給出了一系列創(chuàng)新納稅服務(wù)的機(jī)制。如推進(jìn)跨區(qū)域國稅、地稅信息共享、資質(zhì)互認(rèn)、征管互助，不斷擴(kuò)大區(qū)域稅收合作范圍；制定實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”行動計劃，2017 年基本實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦稅等。這一期間，國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局深度合作，在增值稅與所得稅信息共享、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加等稅款代征、企業(yè)所得稅與個人所得稅申報協(xié)查等方面都進(jìn)行了有益的嘗試。

(四)2018年以后的稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置：合并

2018年全國兩會公布的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，“擬改革國地稅征管體制。將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄地區(qū)內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與省(區(qū)、市)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制”。

“營改增”是此次國地稅合并政策出臺的導(dǎo)火索，也是我國稅收制度進(jìn)一步深化改革的前期準(zhǔn)備?！盃I改增”之后，企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)明顯降低，但是兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的存在使稅收征管成本并未減少，征管效率有待提升；地方稅務(wù)機(jī)關(guān)失去了原來最大的稅種——營業(yè)稅，而新的地方主體稅種尚未形成，因此地稅工作量明顯減少；由于國稅人員對于轄區(qū)內(nèi)土地存量、轉(zhuǎn)讓等情況缺乏了解，會抽調(diào)地稅人員幫助完成納稅申報，同時對于“營改增”后的轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)部分的稅收仍由地稅負(fù)責(zé)征收和管理，由此出現(xiàn)了國地稅合作的新形式，但是在合作過程中國稅依然處于主導(dǎo)地位。由此可見，“營改增”后，地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)沒有存在的必要，國地稅合并是大勢所趨。

二、國地稅機(jī)構(gòu)合并后的全新職能

國稅與地稅合并是財稅體制改革的新起點(diǎn)，將會重新明確中央與地方的事權(quán)與財權(quán)范圍，重新確定中央與地方的財政分配關(guān)系，重新建立一個規(guī)范、高效、統(tǒng)一的稅收征管體系。國稅與地稅合并的意義不僅在于稅收征管和籌集財政收入，更在于為財稅體制改革的深入推進(jìn)“鋪路”，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化助力。[2]

(一)肩負(fù)著稅制改革的歷史使命

稅收是聯(lián)系財政與經(jīng)濟(jì)、政府與市場的紐帶，稅制改革不僅是財稅體制改革的重要組成部分，更成為整個經(jīng)濟(jì)體制改革的重要支柱。[3]稅務(wù)機(jī)關(guān)是稅收制度改革的引領(lǐng)者和實(shí)施者，在稅制改革中起主導(dǎo)作用。在新的歷史時期，我國的稅制改革將涉及增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅的進(jìn)一步完善，以及房地產(chǎn)稅和個人所得稅改革的有序推進(jìn)。國地稅合并后具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)，這將突破原有的稅種劃分界限、稅與非稅的界限；將從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要出發(fā)，通盤考慮整體的稅制改革，而不是將目光僅僅局限在個別稅種的單獨(dú)改革上，也不會經(jīng)常陷入“費(fèi)改稅”的艱難跋涉中。因此，國地稅合并是國家對稅務(wù)機(jī)關(guān)歷史使命的重新認(rèn)識，也是對我國稅制改革整體化、系統(tǒng)化的重新思考。

(二)踐行著提高征管效率的要求

省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，最主要的目的就是“降低征納成本，理順職責(zé)關(guān)系，提高征管效率，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效便利服務(wù)”。國地稅的合并，標(biāo)志著我國稅收法治建設(shè)進(jìn)入了新的征程。一方面，國地稅合并將稅收資源整合，簡化了辦稅程序、提高了辦稅效率。屆時企業(yè)既能節(jié)省在國稅局和地稅局之間奔波的時間成本和用人成本，也能“一站式”完成稅務(wù)登記、抄稅、報稅、繳稅等業(yè)務(wù)，納稅更加便捷，納稅遵從度將顯著提升。另一方面，國地稅合并將執(zhí)法口徑和征管信息統(tǒng)一，不僅有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)公平執(zhí)法，降低稅收風(fēng)險，提高征管效率，也有利于增強(qiáng)企業(yè)與稅務(wù)機(jī)關(guān)信息的透明度，防止“多頭檢查”和“雙重處罰”現(xiàn)象的發(fā)生。

(三)承載著財政體制改革的希望

黨的十九大報告中提出“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。這是我國完善政府間財政關(guān)系的原則要求，為深化縱向財政體制改革明確了方向與目標(biāo)。稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置是稅收管理體制及財政管理體制的核心內(nèi)容，科學(xué)合理地改革設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)，防止職能重疊、工作重合,實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確定位、合理分工、各司其職、有序協(xié)同，是國家財政統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢、改革到位的重要組織支撐和保障。國地稅機(jī)構(gòu)合并，將形成統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)體系，強(qiáng)化中央財政總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，有利于形成科學(xué)規(guī)范、權(quán)責(zé)清晰的中央和地方財政關(guān)系，完善依法行政的財政體制和國家治理體系。

三、國地稅機(jī)構(gòu)合并后可能帶來的新問題

(一)中央與地方財權(quán)與事權(quán)關(guān)系不明確

1994年之前，我國實(shí)行一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)。1994年，為了分清中央與地方的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，才分設(shè)了國稅和地稅兩套系統(tǒng)。不可否認(rèn)，在相當(dāng)長的一個時期里，兩套稅務(wù)系統(tǒng)確實(shí)解決了地方政府財權(quán)過多而中央政府事權(quán)過多的矛盾，不僅大大增加了中央財政收入，而且在財政轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算管理等方面也得到了顯著改善。1994～2018年間，國家稅務(wù)總局通過不斷調(diào)整國稅與地稅征稅范圍和征管職能，以更溫和的方式改變了“弱中央、強(qiáng)地方”的狀況。但是不容忽視的是，卻走向了地方政府財政困境的另一個極端。根據(jù)2008年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)現(xiàn)顯示，1994年中央一般公共預(yù)算收入2906.5億元，地方一般公共預(yù)算收入2311.6億元，二者比例為56∶44；中央一般公共預(yù)算支出為1754.43億元，地方一般公共預(yù)算支出為4038.19億元，二者比例為30∶70。根據(jù)2017年財政部公布的財政收支數(shù)據(jù)，2017年中央一般公共預(yù)算收入81 119億元，地方一般公共預(yù)算本級收入91 448億元，二者比例為47∶53；而中央一般公共預(yù)算本級支出29 859億元，地方一般公共預(yù)算支出173 471億元，二者比例為15∶85。由此可見，中央政府雖然減少了財權(quán)，但是卻承擔(dān)著更少的事權(quán)，事權(quán)減少的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財權(quán)減少的比例。

國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的合并，是新一輪財政分配體制改革的開端，也是為了更好地劃分中央政府與地方政府的財政關(guān)系。但是可能會存在如下問題：一是中央與地方事權(quán)范圍劃分有待明確。多年來，經(jīng)過不斷嘗試和探索，在中央政府與地方政府職權(quán)范圍的劃分上，已形成了約定俗成的格局，二者在不斷博弈的過程中此消彼長。而且這種博弈還造成了各地區(qū)之間財政支出范圍的不同，導(dǎo)致地區(qū)差別愈發(fā)明顯。如果中央和地方事權(quán)范圍不明確，將影響稅收收入在二者之間的準(zhǔn)確劃分。因此，如何明確中央和地方政府各自的事權(quán)范圍，是分配稅收收入的前提和關(guān)鍵所在。二是中央與地方稅收分配方式有待探索。稅收由一套稅務(wù)系統(tǒng)征收以后，如何在中央和地方政府間劃分稅收收入就成為最突出的問題。如果延續(xù)之前中央稅、地方稅和中央地方共享稅的分配方法，依然解決不了中央與地方財權(quán)和事權(quán)不匹配的問題；如果采用稅收收入在中央政府和地方政府之間簡單分成的做法，由于各地政府財政支出狀況不同，很難制定出一個統(tǒng)一的比例適用全國所有省份。因此，如何在中央和地方政府之間進(jìn)行稅收收入的劃分，是必須謹(jǐn)慎對待和認(rèn)真處理的問題。同時，地方政府之間的稅收分配也是一個需要妥善處理的難點(diǎn)問題。

(二)國家稅務(wù)總局與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)格局不順暢

1994年的分稅制改革將稅務(wù)系統(tǒng)一分為二，國家稅務(wù)局系統(tǒng)實(shí)行國家稅務(wù)總局垂直管理的領(lǐng)導(dǎo)體制，在機(jī)構(gòu)、編制、經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)審批等方面按照下管一級的原則，實(shí)行垂直管理；地方稅務(wù)局系統(tǒng)是地方政府所屬的主管本地區(qū)稅收工作的職能部門，實(shí)行地方政府與上級稅務(wù)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，并且以地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主。國地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與省(區(qū)、市)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之下，可能會在短期內(nèi)造成諸多方面的不順暢。除了人、財、物和業(yè)務(wù)銜接可能出現(xiàn)不順暢問題，還有雙方權(quán)利和責(zé)任的劃分問題、雙方共同遵循的操作規(guī)程問題，以及中央和地方如何形成合力——既滿足中央財政增加財政收入的需求，又滿足地方政府公共產(chǎn)品供給的需要等問題。為此需要進(jìn)一步理順如下關(guān)系：

1.各級稅務(wù)機(jī)關(guān)如何發(fā)揮連接國家稅務(wù)總局與地方政府的橋梁作用。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)接受國家稅務(wù)總局與地方政府部門雙重領(lǐng)導(dǎo)，其如何連接國家稅務(wù)總局與地方政府是一個非常重要的問題。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅款，一部分上交中央財政，另一部分用于滿足地方政府財政支出的需要，兩個領(lǐng)導(dǎo)部門可能在征稅目標(biāo)、稅收計劃、鼓勵對象、資金用途等方面有不同的價值判斷和政策取向。比如，國家稅務(wù)總局更加注重對全國有重大影響力的稅源的培植，而地方政府則更加注重地方稅源的建設(shè)。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)如何發(fā)揮好連接作用，理順國家稅務(wù)總局與地方政府的關(guān)系，值得思考和探索。

2.各級稅務(wù)機(jī)關(guān)是否還遵從下管一級的垂直領(lǐng)導(dǎo)方式。雖然機(jī)構(gòu)改革方案提出“國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與省(區(qū)、市)人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制”，但并未進(jìn)一步說明是否依然實(shí)行“國家稅務(wù)總局——省稅務(wù)局——市稅務(wù)局——縣稅務(wù)局”的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。事實(shí)上，稅務(wù)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上仍然需要垂直領(lǐng)導(dǎo)，且應(yīng)以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的本質(zhì)職能是為國家征收稅款，他們需要了解國家最新的稅收政策、采用科學(xué)有效的納稅服務(wù)方式，需要不斷提升業(yè)務(wù)水平、提高征管能力。因此，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然需要上一級稅務(wù)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績效評價和行為監(jiān)管，而雙重領(lǐng)導(dǎo)方式的具體細(xì)則有待進(jìn)一步明確。此外，在稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任免權(quán)力上以誰為主也是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制面臨的一個重要問題，需要明確。

(三)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排不協(xié)調(diào)

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)設(shè)置不協(xié)調(diào)表現(xiàn)在：一是征管模式正在向信息化、大數(shù)據(jù)應(yīng)用轉(zhuǎn)化，機(jī)構(gòu)設(shè)置如何適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，增加數(shù)據(jù)采集、加工、分析和運(yùn)用的部門，這需要不斷摸索，有一個磨合期。二是崗位、編制需要重新平衡。比如要征收社會保險費(fèi)、環(huán)境保護(hù)稅等，怎樣設(shè)定崗位職責(zé)、編制數(shù)量，科學(xué)、合理地配置人力資源，低成本高效率地開展工作，對機(jī)構(gòu)合并是一個嚴(yán)峻的考驗(yàn)。三是崗位、編制、人員縱向關(guān)系需要重新協(xié)調(diào)。機(jī)構(gòu)合并后兩個稅務(wù)局之間溝通性的工作取消了，給納稅人帶來的紛爭減少了，但同時各崗位的工作強(qiáng)度差異需要調(diào)整，編制要隨之增減。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位協(xié)調(diào)中如果發(fā)生越位、缺位和錯位，必然會導(dǎo)致行政效率受損、征管能力下降。

2.人員安排。在分設(shè)24年后，國地稅機(jī)構(gòu)各自都發(fā)展到了一定的規(guī)模。根據(jù)1995和2016年的《中國稅務(wù)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，1994年我國稅務(wù)系統(tǒng)從業(yè)人員僅為340 450人， 2015年國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局系統(tǒng)從業(yè)人員共計868 496人，是1994年的2.55倍。目前，我國稅務(wù)干部人員數(shù)量龐大、學(xué)歷層次較高，但年齡普遍偏大。在我國全面實(shí)施“營改增”后，國稅人員稍顯緊張，而地稅人員明顯富余。國地稅機(jī)構(gòu)合并以后，兩套人馬合二為一，人員安排上存在的問題比較突出。一方面，現(xiàn)有人員超過合并后機(jī)構(gòu)崗位數(shù)，領(lǐng)導(dǎo)崗位尤為突出，需要國家稅務(wù)總局和地方政府制定詳盡、可行的方案，進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆至骰蛘咄ㄟ^提前退休、提前離崗等方式進(jìn)行妥善安排。另外，領(lǐng)導(dǎo)崗位的金字塔結(jié)構(gòu)使上層崗位在較長時期內(nèi)處于飽和狀態(tài)，不利于青年干部的成長以及調(diào)動青年干部的積極性。另一方面，辦稅人員素質(zhì)與崗位要求不相適應(yīng)問題亟待解決。國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)以來，稅務(wù)干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)逐漸偏向各自領(lǐng)域，不太熟悉對方管轄范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)工作，亟需加強(qiáng)稅務(wù)專業(yè)知識培訓(xùn)。此外，還需要強(qiáng)化大數(shù)據(jù)技術(shù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算、人工智能等方面知識、工具的應(yīng)用能力，以更好地勝任崗位工作。

四、完善國地稅機(jī)構(gòu)合并的對策建議

(一)中央財政與地方財政關(guān)系的重新構(gòu)建

1.強(qiáng)化中央與地方政府事權(quán)范圍法定。為了避免中央和地方政府事權(quán)上的相互推諉，應(yīng)該按照受益性、效率性、對稱性原則，以法律的形式將其各自的支出范圍固定下來，以便于確定中央與地方政府各自的收入分配比例。根據(jù)受益性原則，以國家整體為服務(wù)對象、以全體公民為受益對象的項(xiàng)目，由中央政府負(fù)責(zé)；以省以下地方為服務(wù)對象、以某一區(qū)域公民為受益對象的項(xiàng)目，由地方政府負(fù)責(zé)。根據(jù)效率性原則，應(yīng)該考慮有關(guān)公共事務(wù)交由哪一級政府辦理成本最低、效率最高。對于全國性的公共物品，地方政府心有余而力不足，應(yīng)該交由中央政府去做；而對于地方性的公共物品，中央政府對其了解不及地方政府，應(yīng)該納入到地方政府的職責(zé)范圍。根據(jù)對稱性原則，中央政府與地方政府的事權(quán)和財權(quán)應(yīng)當(dāng)對稱，因此可以根據(jù)上一年中央與地方財政支出比例，調(diào)整下一年稅收收入分配比例，以保證各級政府間財政收支大體平衡。

2.中央與地方政府稅收收入的重新劃分。在分稅制下，中央和地方稅收收入分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，其劃分有一定的合理性?？裳永m(xù)原有的劃分方法，在此提出相關(guān)的改革建議。(1)在省以下地方政府間，將原地方稅稅收收入分級入庫，增加地方財力。為了解決國地稅合并之前我國地方稅體系不健全、地方缺乏主體稅種等問題，應(yīng)繼續(xù)將土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅、耕地占用稅、印花稅、車船稅等稅種劃分為地方政府收入，并整合現(xiàn)有稅種，使其更加規(guī)范合理，更加具有稅收彈性，稅收收入能夠隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷增加，以滿足地方政府不斷增長的財政支出需要。但是應(yīng)改變原來將上述稅種稅收收入劃歸省級財政的做法，而是將稅收收入逐級入庫，各市、縣級征收的稅款直接歸屬于當(dāng)?shù)卣?。這樣一來，市縣級財政就不必單純指望省級政府的財政撥款，而擁有更多的財源。(2)在中央與省級政府之間，調(diào)整原共享稅收入比例，減少轉(zhuǎn)移支付。為了解決“營改增”和個人所得稅改革后地方政府財政收入大幅減少等問題，可以調(diào)整原中央地方共享稅的比例分成，進(jìn)一步提高增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅中屬于地方政府的比例。另外，可以根據(jù)財政支出法定范圍和上一年度財政支出的比例，重新確定本年度的財政收入分配比例。同時，還可以考慮以共享稅替代轉(zhuǎn)移支付。共享稅是對稅收收入在中央與地方政府間的初次分配，而轉(zhuǎn)移支付是再分配，當(dāng)初次分配較為合理時，也就相應(yīng)地減少了二次分配的必要，這樣不僅有利于一次性增加地方財力，也有利于提升轉(zhuǎn)移支付的效率。

(二)國家稅務(wù)總局與地方政府稅收管理職能的重新設(shè)定

1.國家稅務(wù)總局與地方政府的傳統(tǒng)職責(zé)范圍。國家稅務(wù)總局的職責(zé)是起草稅收法律法規(guī)草案及實(shí)施細(xì)則并提出稅收政策建議；參與研究宏觀經(jīng)濟(jì)政策，運(yùn)用稅收手段進(jìn)行宏觀調(diào)控；組織實(shí)施稅收征收管理體制改革，起草稅收征收管理法律法規(guī)草案并制定實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)和監(jiān)督地方稅務(wù)工作；規(guī)劃和組織實(shí)施納稅服務(wù)體系建設(shè)，保護(hù)納稅人合法權(quán)益，履行提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效納稅服務(wù)的義務(wù)等。 地方政府的經(jīng)濟(jì)職能有：一是宏觀調(diào)控職能。政府通過制定和運(yùn)用財政稅收政策和貨幣政策，對整個國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行間接宏觀調(diào)控。二是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府為轄區(qū)內(nèi)居民提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品和服務(wù)。三是市場監(jiān)管職能。政府為確保市場運(yùn)行順暢、保證公平競爭和公平交易、維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益而對企業(yè)和市場所進(jìn)行的管理和監(jiān)督。

2.國家稅務(wù)總局與地方政府相關(guān)職能的重新設(shè)定。從國家稅務(wù)總局與地方政府的傳統(tǒng)職責(zé)范圍中不難看出，國家稅務(wù)總局更側(cè)重于政策制定與監(jiān)督管理，而地方政府則更側(cè)重于公共產(chǎn)品供給和納稅環(huán)境維護(hù)。因此，可以在傳統(tǒng)職責(zé)基礎(chǔ)上，補(bǔ)充分配二者的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。只有當(dāng)二者的職能補(bǔ)充分配以后，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)才能更好地遵從雙重領(lǐng)導(dǎo)。國家稅務(wù)總局對省級以下稅務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在：制定國家統(tǒng)一的稅收制度和稅收政策；指導(dǎo)省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收業(yè)務(wù)；監(jiān)督省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅行為和征納效果；安排機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和管理體制；任免省級稅務(wù)機(jī)關(guān)局長和副局長等。地方政府對同級稅務(wù)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在：涵養(yǎng)和培植地方稅源；營造和維護(hù)良好的納稅環(huán)境；根據(jù)公共產(chǎn)品支出需要制定當(dāng)?shù)囟愂照魇沼媱?；幅度稅率的選擇權(quán)、稅收優(yōu)惠的選擇權(quán)等。

(三)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員的重新整合

國地稅機(jī)構(gòu)合并，不是兩班人馬集合在一起就萬事大吉了，而是將辦公場所、電子稅務(wù)局、設(shè)備軟件、后勤服務(wù)等全部整合在一起，努力做到事合、人合、力合、心合，不僅要確保改革舉措扎實(shí)穩(wěn)妥地落地，而且要借機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)推進(jìn)稅收工作全面升級，真正實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并一舉多得的效果。

1.機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)整合，實(shí)現(xiàn)便捷辦稅。稅務(wù)機(jī)關(guān)合并以后，職能部門的整合與協(xié)調(diào)首當(dāng)其沖。應(yīng)在歸并國稅與地稅職能重疊部門的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息化技術(shù)手段進(jìn)行有增有減的調(diào)整。一方面，機(jī)構(gòu)合并后要重視網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺——電子稅務(wù)局的建設(shè)。推行扁平化和網(wǎng)絡(luò)化管理，不能為了安置人員而擴(kuò)大實(shí)體服務(wù)大廳的規(guī)模。讓納稅人“多走網(wǎng)路、少走馬路”既是發(fā)展趨勢，也是重要的便民舉措。要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下服務(wù)同步協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大全國統(tǒng)辦的業(yè)務(wù)范圍，完善、簡化辦事程序，讓納稅人不出門就能辦更多的事。為此，機(jī)構(gòu)合并后應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的部門，持續(xù)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)平臺的維護(hù)更新和優(yōu)化改造，以更加方便納稅人辦稅、方便納稅人學(xué)習(xí)和掌握稅法。另一方面，機(jī)構(gòu)合并后要相應(yīng)增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和稅收國際化的要求，以及各級稅務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)際業(yè)務(wù)范圍，有必要在省市稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)整合設(shè)置國際稅收處(科)、大企業(yè)稅收處(科)和非稅收入處(科)等，以利于業(yè)務(wù)范圍更加細(xì)化，稅務(wù)干部能夠更加專業(yè)地為納稅人提供征管指導(dǎo)和服務(wù)；在縣(區(qū))基層稅務(wù)局設(shè)置綜合性崗位，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層部門，推動稅收治理重心下移。此外，隨著個人所得稅改革的不斷推進(jìn)，未來由納稅人自行申報納稅將成為必然趨勢，這需要大批稅務(wù)干部輔導(dǎo)自然人納稅人繳納稅款，因此個人所得稅處(科)也是必須設(shè)立且需要充實(shí)的部門。

2.人員各司其職，提升辦稅能力。兩套稅務(wù)系統(tǒng)合并，人員的融合是最為關(guān)鍵的。人員配置要形成業(yè)務(wù)互補(bǔ)的格局。雖然兩套稅務(wù)系統(tǒng)不再按照業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行劃分，但是也應(yīng)根據(jù)稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)專長和能力特點(diǎn)進(jìn)行工作分工。由于原來國稅局的干部對中央稅和中央地方共享稅更為熟悉，而原來地稅局的干部對地方稅更為精通，因而可將所有稅務(wù)干部進(jìn)行重新整合，使每一項(xiàng)業(yè)務(wù)都配備熟悉相關(guān)稅種的人員。同時，合并后要加大對稅務(wù)干部的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。當(dāng)不再以業(yè)務(wù)范圍對稅務(wù)干部進(jìn)行身份定位時，就意味著實(shí)現(xiàn)了真正的融合。這樣，既可以使稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)范圍在短期內(nèi)不至于有太大的變化，實(shí)現(xiàn)人員各司其職，又能夠迅速提升稅務(wù)干部的征管效率和辦稅能力。