■程光亮

政策性農(nóng)業(yè)保險是以保險公司市場化經(jīng)營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟損失提供的直接物化成本保險。我國政策性農(nóng)業(yè)保險將財政手段與市場機制相對接的動作模式，對提高財政資金使用效益，分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，促進農(nóng)民收入可持續(xù)增長具有積極的作用。但是，由于多方面的原因，政策性農(nóng)業(yè)保險政策及政策執(zhí)行還存在一些問題。審計實踐證明，政策性農(nóng)業(yè)保險特別是水稻保險成為保險機構(gòu)、鄉(xiāng)村干部騙保的重點領(lǐng)域，造成中央和省級財政資金的巨大損失。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險存在的問題

一是農(nóng)業(yè)保險保了保險人、協(xié)保人。一些縣（市、區(qū)）通過墊交保費的形式，利用虛假材料投保和理賠，在理賠款中違規(guī)返還農(nóng)戶自繳保費、支付協(xié)賠費等，造成中央、省級財政保險補助資金損失近億元。損失的資金主要流入保險機構(gòu)和協(xié)保員口袋，如某縣除去33%的水稻保費返還，保險公司獲利33%、協(xié)保勞務(wù)費等25%，實際保險受災(zāi)賠付惠及農(nóng)民的僅9%。

二是基層政府黨員干部參與騙保。一些縣（市、區(qū)）的基層黨員干部以完成上級農(nóng)保任務(wù)、落實國家惠農(nóng)政策為名，在保險機構(gòu)承諾不管受災(zāi)與否均返還保費本金，并支付相關(guān)利息費用等條件誘惑下，直接參與或配合保險機構(gòu)虛假投保和理賠。如某縣村組提供虛假的代種證明、土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)技員在虛假的現(xiàn)場驗標記錄上簽字。某區(qū)協(xié)保員提供虛假的災(zāi)情現(xiàn)場查勘照片，保險機構(gòu)在虛假的受災(zāi)現(xiàn)場抽樣記錄、農(nóng)業(yè)損失鑒定報告、定損及理算清單等材料上冒簽農(nóng)業(yè)專家、被保險人名字。

三是保險資金體外循環(huán)隱藏腐敗。一些縣（市、區(qū)）每年數(shù)百萬元的協(xié)賠費、勞務(wù)費等均由保險機構(gòu)直接轉(zhuǎn)到協(xié)保員或鄉(xiāng)村干部的個人銀行賬戶上，有的被協(xié)保員或鄉(xiāng)村干部貪污私分；鄉(xiāng)村干部代收和墊付的保費，一部分由鄉(xiāng)村干部轉(zhuǎn)入保險業(yè)務(wù)員個人銀行賬戶，再由保險業(yè)務(wù)員刷卡投保。期間，巨額保費均在保險員個人賬戶上運行，資金安全性無法保障，如某市保險業(yè)務(wù)員將收取農(nóng)戶的保費168萬元違法用于炒股或高利轉(zhuǎn)借。

二、存在上述問題的原因分析

1.利益驅(qū)動誘使騙保成災(zāi)。

保險機構(gòu)覬覦高達65%的中央與省級財政補助，而不惜違法承保和理賠；鄉(xiāng)村干部和協(xié)保員為了勞務(wù)費、協(xié)賠費，而不惜以身試法，直接參與或配合保險機構(gòu)騙保；有關(guān)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了政績考核，同樣置國家法律于不顧。在巨大的利益誘惑面前，保險人、協(xié)保人自發(fā)形成騙?！巴恕?。

2.制度缺陷導(dǎo)致執(zhí)行走樣。

保險人與被保險人、協(xié)保人合謀騙保問題普遍存在，說明農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計存在缺陷，從而導(dǎo)致農(nóng)保政策執(zhí)行走樣。

首先，財政等部門聯(lián)合發(fā)文，將“政府引導(dǎo)、市場運作”的總體原則，演變?yōu)楦骷壵捌渲鞴懿块T的政治任務(wù)，層層分解下達，要求應(yīng)保盡保，指定鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委為投保人，并將保險任務(wù)完成情況列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標考核，制度設(shè)計為騙保提供了依據(jù)。

其次，省市縣每次關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的制度出臺，都與某財產(chǎn)保險公司聯(lián)合下文，實際上明示了該財保公司為全省農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)唯一合法的保險機構(gòu)，制度執(zhí)行為保險機構(gòu)壟斷式騙保提供了保護和操作空間。

再次，省政府轉(zhuǎn)發(fā)省金融辦等七部門的通知，將此前財政等部門通知規(guī)定的工作費用必須全額入賬、實行?？顚Ｓ茫{(diào)整為直接落實到鄉(xiāng)村兩級有關(guān)單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三農(nóng)”保險服務(wù)人員及協(xié)保員。制度“矛盾”導(dǎo)致保險資金、工作經(jīng)費等賬外收支泛濫成災(zāi)。

3.監(jiān)管缺失助推行業(yè)任性。

一是行業(yè)內(nèi)部控制缺失?？h級保險機構(gòu)專門從事農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)人員多不過5人，少則2人，簡單粗放式管理不可避免；保險業(yè)務(wù)員既是承保員又是理賠員，鄉(xiāng)村協(xié)保員同時又是被保險人，利益相關(guān)無法控制；省、市保險公司對下屬縣公司的投保和理賠審核把關(guān)不嚴，投保與理賠材料造假明顯也同樣通過審核。

二是行業(yè)外部監(jiān)管缺位。如某區(qū)保險公司擅自將水稻政策性保險保單一分為三，違規(guī)搭售商業(yè)險和雇主責(zé)任險（實為機動車險），保監(jiān)部門未對其違規(guī)搭售或開展新險種進行有效監(jiān)管；地方審計、監(jiān)察等部門對央企的監(jiān)管制度缺位，造成央企在地方成了方外之地。

三、審計對策或建議

1.斬斷利益驅(qū)動鏈條。

廢止相互矛盾的農(nóng)保政策，如禁止所有將工作經(jīng)費或協(xié)賠費、勞務(wù)費等直接發(fā)放給個人的做法，斬斷利益驅(qū)動鏈條；結(jié)合轉(zhuǎn)移支付制度的完善，將村組干部待遇的穩(wěn)步提高納入制度設(shè)計中，以充分調(diào)動村組干部協(xié)保的積極性和責(zé)任心。

2.完善農(nóng)業(yè)保險制度。

一是堅持農(nóng)業(yè)保險“政府引導(dǎo)、市場運作”的總體原則，取消政府以任務(wù)考核方式強推農(nóng)業(yè)保險惠農(nóng)政策的做法。

二是提高省級財政補助標準，實行以縣（市、區(qū)）政府統(tǒng)一為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶投保的模式，并組成官方農(nóng)業(yè)專家組參與定損理賠；廢除免賠制，30%以下災(zāi)情損失，由中央財政預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)資金給予適當救濟。30%以上災(zāi)情損失，由商業(yè)保險機構(gòu)承擔(dān)。

三是提高水稻保額，實行基本費率+浮動費率計收保費，上年無受災(zāi)賠付的本年適當下浮費率；同時，保險機構(gòu)的涉農(nóng)保險財務(wù)收支必須接受中介機構(gòu)專項審計，年終結(jié)余或虧損滾動轉(zhuǎn)入下年預(yù)算，以促使保險機構(gòu)加強管理，提高風(fēng)險控制意識。

3.規(guī)范保險行業(yè)監(jiān)管。

災(zāi)情發(fā)生后，應(yīng)由保險機構(gòu)聘請有資質(zhì)的資產(chǎn)評估公司與官方農(nóng)業(yè)專家組共同核定災(zāi)害損失；鄉(xiāng)村協(xié)保員要建立完善的農(nóng)保備查檔案，便于監(jiān)管部門監(jiān)督檢查；保監(jiān)部門要將政策性農(nóng)業(yè)保險列入日常監(jiān)管內(nèi)容，并嚴格問責(zé)；通過省政府協(xié)調(diào)，允許地方審計、財政、監(jiān)察等部門擁有延伸調(diào)查保險機構(gòu)政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)收支的權(quán)力，不留央企監(jiān)管盲區(qū)。