袁 霞

(武漢理工大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070)

1 引言

PPP模式誕生于十九世紀(jì)，最早由英國(guó)的Chadwi在公共衛(wèi)生服務(wù)供給和污水處理領(lǐng)域引入公私合作理念。PPP模式可以分為廣義和狹義，廣義的是指公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作契約關(guān)系的總稱，狹義的是指公共部門(mén)和私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定公共產(chǎn)品的公共效益而建立的項(xiàng)目全生命期合作關(guān)系。曹遠(yuǎn)征(2002)認(rèn)為，PPP模式是公私之間以特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議劃分利益相關(guān)者權(quán)責(zé)進(jìn)而更好地完成公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給目標(biāo)的模式。鄧小鵬(2007)則認(rèn)為，PPP合作公私雙方以項(xiàng)目合同為核心，降低項(xiàng)目成本、提升風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)能力、追求各方利益最大化為目標(biāo)，旨在更高效、高質(zhì)量地為民眾提供公共產(chǎn)品及服務(wù)。這種機(jī)制是長(zhǎng)期雙贏的。在財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》文件將PPP模式定義為一種由政府負(fù)責(zé)公共服務(wù)設(shè)施的價(jià)格確定已經(jīng)質(zhì)量監(jiān)控，由社會(huì)資本進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的主要工作，其中包括勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工以及運(yùn)營(yíng)維修等。黨的十八屆三中全會(huì)提出允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與運(yùn)營(yíng)，財(cái)政部在2014年中央和地方財(cái)政預(yù)算中提出推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)，并成立全國(guó)政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理和統(tǒng)計(jì)。

青少年宮作為校外教育的重要活動(dòng)場(chǎng)所，承擔(dān)著校外社會(huì)教育的功能，是加強(qiáng)青少年思想道德建設(shè)、推進(jìn)素質(zhì)教育、建設(shè)社會(huì)主義精神文明的重要陣地，是提供公共教育服務(wù)的公益性事業(yè)單位。采用青少年宮PPP發(fā)展模式可以促進(jìn)我國(guó)青少年校外教育更好發(fā)展，提高資源整合力度，增加社會(huì)效益和公益效益。

2 青少年宮PPP模式

2.1 青少年宮PPP模式的概念

我國(guó)學(xué)者主要針對(duì)社會(huì)資源整合方面的研究中提出過(guò)“民有公辦”模式、“宮企”模式等模式概念，但并未對(duì)青少年宮PPP模式有一個(gè)明確的定義。杭州市青少年宮李艷(2015)提出“民有公辦”的社會(huì)資源整合辦法，即是由民間社會(huì)團(tuán)體或企業(yè)提供場(chǎng)所和設(shè)施設(shè)備，由政府主辦的校外活動(dòng)場(chǎng)所負(fù)責(zé)具體運(yùn)行管理，從而達(dá)到在政府投入不足的情況下利用社會(huì)資源發(fā)展公益性事業(yè)的目的。永康市“駐企少年宮”現(xiàn)有建筑面積1200平方米，由大型民營(yíng)企業(yè)先行集團(tuán)提供。市青少年宮負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運(yùn)作和管理，由5名管理人員和12名師范類(lèi)大學(xué)生志愿者承擔(dān)活動(dòng)教學(xué)工作。2012年暑期活動(dòng)已免費(fèi)招收企業(yè)外來(lái)職工子女150多名。杭州市金山區(qū)少年活動(dòng)中心的“宮企”合作模式是由金地集團(tuán)投資籌建杭州市金山區(qū)少年活動(dòng)中心，再由政府負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營(yíng)青少年宮。這些模式雖然使用了不同的名字，但其實(shí)質(zhì)就是青少年宮PPP模式。

目前在我國(guó)主要以公私合作建設(shè)青少年宮場(chǎng)館硬件基礎(chǔ)設(shè)施為主，該模式發(fā)展較為成熟，極少數(shù)較以廣州和北京為代表的青少年宮在逐步實(shí)踐青少年宮購(gòu)買(mǎi)教育服務(wù)和提供教育服務(wù)的方式。因此，中國(guó)青少年宮PPP模式指的是公共部門(mén)和私人部門(mén)共同合作建設(shè)青少年宮場(chǎng)館或提供青少年校外教育服務(wù)的合作模式。

2.2 青少年宮PPP模式的特點(diǎn)

2.2.1 項(xiàng)目融資方式

中國(guó)青少年宮PPP模式本質(zhì)上是一種項(xiàng)目融資方式，主要根據(jù)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度來(lái)安排融資?？梢詾榕c青少年宮的建設(shè)或青少年校外教育服務(wù)的提供的項(xiàng)目建設(shè)上擴(kuò)寬融資渠道，減輕政府的財(cái)政壓力，更有利于項(xiàng)目的成功落地實(shí)施。另一方面也刺激了民營(yíng)資本的活力，為非公有制企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域打開(kāi)了通道。

2.2.2 伙伴關(guān)系

在中國(guó)青少年宮PPP模式中公共部門(mén)和私人部門(mén)是伙伴關(guān)系，公共部門(mén)和私人部門(mén)擁有共同的目標(biāo)：以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。政府不再是單一的管理者，同時(shí)也是監(jiān)督者和合作者，從而將政府從原來(lái)的繁雜的管理工作中抽離出來(lái)，有更多的時(shí)間和精力去思考PPP模式發(fā)展的政策法規(guī)的制定管理等頂層設(shè)計(jì)方面的工作。也正是這種發(fā)展模式促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變，也加快了青少年宮的事業(yè)單位改革，可以更加凸顯公益屬性。

2.2.3 利益共享

在中國(guó)青少年宮PPP模式中公共部門(mén)和私人部門(mén)共同分享項(xiàng)目完成后的收益。公共部門(mén)借助私人部門(mén)的力量實(shí)現(xiàn)了青少年宮基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和校外教育服務(wù)的提供，增加了社會(huì)效益和公益效益，私人部門(mén)通過(guò)PPP項(xiàng)目進(jìn)軍了公共服務(wù)等以前由政府主導(dǎo)的領(lǐng)域，獲得了一定的經(jīng)濟(jì)收益，也借此尋得了政府這個(gè)長(zhǎng)期合作的伙伴，獲得了良好的聲譽(yù)收益，樹(shù)立了積極正向的公益形象，無(wú)形中擴(kuò)大了一定的市場(chǎng)份額。作為青少年宮的主要受益群體——青少年，將成為中國(guó)青少年宮PPP模式中最大的受益者。PPP模式的發(fā)展提供更好的青少年宮基礎(chǔ)設(shè)施和教育服務(wù)，更好地滿足青少年成長(zhǎng)成才的發(fā)展需求，全面發(fā)展綜合素質(zhì)能力。

2.2.4 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

在中國(guó)，私人部門(mén)選擇和公共部門(mén)合作，共同承擔(dān)青少年宮PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)的參與可以在一定程度上避免政策上的不利因素，也可獲得更多的市場(chǎng)信息。在可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)機(jī)制下，在運(yùn)營(yíng)期間如果市場(chǎng)流量不夠，未能達(dá)到社會(huì)資本預(yù)期的收益，則政府將進(jìn)行一定的現(xiàn)金流量的補(bǔ)貼，為私人部門(mén)與公共部門(mén)合作又增添了一個(gè)保障。而私人部門(mén)在青少年宮PPP項(xiàng)目上更多的是承擔(dān)較多、甚至是全部的具體管理執(zhí)行的職責(zé)，這一模式也有效避免了“官僚主義”的滋生，風(fēng)險(xiǎn)得以規(guī)避。

2.3 青少年宮PPP模式的發(fā)展歷程

早期的公共部門(mén)和私人部門(mén)合作被青少年宮的研究學(xué)者稱為“宮企”合作模式或者是“民有公辦”合作模式，其實(shí)質(zhì)都是由私人部門(mén)承擔(dān)青少年宮的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共部門(mén)負(fù)責(zé)青少年宮的運(yùn)營(yíng)，這種模式實(shí)際上就是中國(guó)青少年宮PPP模式中BOT(建設(shè)—移交—運(yùn)營(yíng))的一種模式。在十八屆三中全會(huì)中提出要促進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作，其后下發(fā)了一系列的政策文件支持PPP模式的發(fā)展，由最初的市政工程、交通運(yùn)輸逐步發(fā)展至教育、文化、養(yǎng)老和國(guó)防等領(lǐng)域。目前已有較多的市縣級(jí)青少年宮、青少年科技館、全民健身中心等青少年校外教育活動(dòng)場(chǎng)所在以PPP模式的方式展開(kāi)基礎(chǔ)建設(shè)工作，但是在教育服務(wù)領(lǐng)域，PPP模式的發(fā)展還并未完全展開(kāi)。

3 國(guó)內(nèi)青少年宮PPP模式的現(xiàn)狀分析

目前我國(guó)教育文化領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，教育服務(wù)類(lèi)為輔。通過(guò)資料搜集與整理，主要有以下城市已經(jīng)進(jìn)行或者正在進(jìn)行青少年宮PPP項(xiàng)目建設(shè)。

3.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)中國(guó)青少年宮PPP模式

3.1.1 駐馬店青少年宮科技館綜合體建設(shè)

2017年，中建五局河南公司的第一個(gè)PPP項(xiàng)目--駐馬店青少年宮科技館綜合體建設(shè)。項(xiàng)目規(guī)劃總用地面積46287.83 平方米，建筑層數(shù)為地上4層(局部設(shè)有夾層，共7層)，地下一層。項(xiàng)目建成后將為駐馬店市廣大青少年、科技工作者及駐馬店市民提供一個(gè)開(kāi)放、先進(jìn)、科學(xué)的活動(dòng)交流平臺(tái)。

3.1.2 海寧市青少年宮

2009年海寧市青少年宮與綠城物業(yè)合作，共同創(chuàng)建了海洲街道青少年活動(dòng)中心(海寧市青少年宮百合基地)創(chuàng)建百合基地的宗旨是為廣大青少年兒童提供近距離的校外教育服務(wù)，打造百合社區(qū)優(yōu)質(zhì)的人文環(huán)境，百合基地的場(chǎng)地和800平方米的房屋建筑均由綠城物業(yè)免費(fèi)提供，青少年宮負(fù)責(zé)日常業(yè)務(wù)管理工作，依托先進(jìn)的硬件設(shè)施，以及便利的配套服務(wù)，百合基地逐漸形成了會(huì)員制校外教育服務(wù)模式，為附近青少年提供周末影院、假日派對(duì)、課后樂(lè)園、小百合藝術(shù)團(tuán)和知心姐姐服務(wù)等豐富多彩的校外教育服務(wù)。

3.1.3 重慶市少年宮

充分利用重慶市少年宮教育發(fā)展管理有限公司平臺(tái)，初步構(gòu)建了“官企合作”、“宮校合作”、“同行合作”三種新型辦學(xué)模式，助推重慶少年官校外教育蓬勃發(fā)展。重慶市少年官采取“筑巢引鳳”的方式，積極與民營(yíng)房企簽約，共建校外教育活動(dòng)中心。2012年7月，經(jīng)團(tuán)市委黨組同意，按照高品質(zhì)青少年校外活動(dòng)場(chǎng)所和特色示范幼兒園標(biāo)準(zhǔn)，市少年官與重慶北麓置業(yè)有限公司合作建設(shè)重慶市少年官西部新城教育活動(dòng)中心暨附屬幼兒園。打造“學(xué)前教育+校外教育”復(fù)合型一站式少年兒童成長(zhǎng)教育活動(dòng)中心，目前，重慶市少年官西部新城教育活動(dòng)中心、重慶市少年官附屬幼兒園，設(shè)置了幼兒因教學(xué)活動(dòng)及配套場(chǎng)所、各類(lèi)才藝培訓(xùn)功能室以及接待大廳、兒童多功能演藝廳、少兒科學(xué)三12355兒意成長(zhǎng)工作室，親親生態(tài)園、戶外運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、陽(yáng)光草坪等綜合性活動(dòng)場(chǎng)所。

3.2 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)中國(guó)青少年宮PPP模式

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的加快建設(shè)和公共財(cái)政體系的不斷健全，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)也正逐步成為政府提供公共服務(wù)的重要方式。在加快服務(wù)型政府及公共財(cái)政體系建設(shè)的要求下，政府提供給社會(huì)公共服務(wù)的大部分公共資金將不再是財(cái)政預(yù)算撥款，而是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的政府購(gòu)買(mǎi)或委托等形式。李克強(qiáng)總理在《2015政府工作報(bào)告》中明確提出提供基本公共服務(wù)盡量采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，第三方可提供的事務(wù)性管理服務(wù)交給市場(chǎng)或社會(huì)去辦。廣州青宮從2012年開(kāi)始探索事業(yè)單位參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作的路徑，積極參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目投標(biāo)，為事業(yè)單位參與政府職能轉(zhuǎn)變，探索，承接政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)積累了經(jīng)驗(yàn)，2014全年累計(jì)共承接政府及即委辦12個(gè)項(xiàng)目，服務(wù)費(fèi)用共768萬(wàn)元，實(shí)踐證明，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)模式，夯實(shí)了廣州青宮發(fā)展的能力，隨著事業(yè)位改革的推進(jìn)只有那些從事公益性事業(yè)，并且能夠獲得公益性社會(huì)資源的事業(yè)單位，才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)職能化的轉(zhuǎn)變。

3.3 教育服務(wù)類(lèi)中國(guó)青少年宮PPP模式

3.3.1 廣東省智慧青少年宮

廣東省智慧青少年宮是共青團(tuán)廣東省委員會(huì)指導(dǎo)、廣東省青少年宮協(xié)會(huì)授予的廣東首家少年宮智慧化創(chuàng)新試點(diǎn)，是全國(guó)首家與政府合作的PPP青少年宮項(xiàng)目。其極大彌補(bǔ)了政府青少年宮資金學(xué)位不足的問(wèn)題。主要有廣州宮、佛山宮、番禺宮之外，花都宮，拓展至深圳、惠州等多個(gè)城市。2017年9月，廣東省智慧青少年宮佛山宮舉行了盛大的開(kāi)業(yè)慶典。佛山宮提供過(guò)百課程超過(guò)1萬(wàn)個(gè)名額，其中超過(guò)50%為公益學(xué)位，其特色智慧教育將注重發(fā)掘孩子的潛能，并會(huì)經(jīng)常走出課堂舉辦活動(dòng)。

青少年宮有兩層，一層為教學(xué)一層為辦公用地，整體裝修以明媚的黃色和橙色為主，色調(diào)五彩繽紛，顯得非常有活力和溫馨。房間桌椅電視齊全，在玩樂(lè)區(qū)域里還有蹦床。目前佛山宮有近70個(gè)教室，面積約10000平方米。佛山宮有超過(guò)百名來(lái)自全國(guó)重點(diǎn)大學(xué)的教師，可提供過(guò)百課程超過(guò)10000個(gè)名額，為3～18歲青少年和兒童提供形式多樣的綜合素質(zhì)培訓(xùn)，包括智慧潛能開(kāi)發(fā)、舞蹈藝術(shù)表演、語(yǔ)言文學(xué)等，以智慧教育為特色，從審美創(chuàng)造入手，注重為孩子發(fā)掘潛能，全面提升認(rèn)知模仿等綜合素質(zhì)和能力，彰顯公益屬性，免費(fèi)和公益學(xué)位超五成。

3.3.2 智慧青少宮云服務(wù)平臺(tái)

由廣東科海信息科技股份有限公司(股票代碼：832424)與廣東省社會(huì)科學(xué)院青少年成長(zhǎng)教育研究中心合作共建，依托中國(guó)少年宮協(xié)會(huì)校外成長(zhǎng)教育管理資源，整合優(yōu)質(zhì)校外教育資源，規(guī)范校外培訓(xùn)活動(dòng)體系，助力教育均衡發(fā)展。幸匯成長(zhǎng)中心是一個(gè)全國(guó)性的推廣項(xiàng)目，云浮幸匯成長(zhǎng)中心規(guī)劃8000平方米的教育綜合體，第一期3000平方，共進(jìn)駐了13個(gè)場(chǎng)館，一個(gè)休閑書(shū)吧，26個(gè)科目，以及4個(gè)不定時(shí)長(zhǎng)期的戶外拓展項(xiàng)目。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的青少年宮PPP模式可分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)類(lèi)和教育服務(wù)類(lèi)，服務(wù)類(lèi)的發(fā)展模式的實(shí)施時(shí)間較早，只是以前不將其稱之為PPP模式，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式正式在國(guó)家近年來(lái)在公共文化服務(wù)領(lǐng)域大力倡導(dǎo)PPP模式的政策之下開(kāi)始蓬勃發(fā)展，也將為中國(guó)青少年宮的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)巨大變革。

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