涂 瀛

（廣東金融學(xué)院公共管理學(xué)院，廣州 510520）

近年來，伴隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的深入推進(jìn)和轉(zhuǎn)型期社會環(huán)境的日趨復(fù)雜，社會安全類突發(fā)事件的發(fā)生呈現(xiàn)上升態(tài)勢。社會安全事件的高發(fā)，不僅破壞社會安定，如若應(yīng)對或處理不當(dāng)，就會對政府形象帶來負(fù)面影響，造成政府信任危機。其中，群體性事件又因其產(chǎn)生根源和牽涉關(guān)系的復(fù)雜性，要求政府在應(yīng)對和處理時必須慎重對待。不僅要充分認(rèn)識到群體性事件的緣由、特點，更要正確對待群體性事件所反映的社會沖突性質(zhì)。唯有如此，才能從根源上達(dá)到對群體性事件的有效治理，并在群體性事件的有效防范過程中促進(jìn)政府信任關(guān)系的建設(shè)。

一、基于雙向信任基礎(chǔ)之上的政府信任關(guān)系

何為政府信任關(guān)系？從現(xiàn)代政府信任關(guān)系來看，學(xué)界內(nèi)有不同的界定。洛克認(rèn)為，信任是政府產(chǎn)生的基礎(chǔ)，通過明示或默許的信任，社會將管轄者置于自身之上，這種信任被用來為公民謀利益，并保護他們的財產(chǎn)[1]。國內(nèi)對政府信任問題關(guān)注較早，研究也比較系統(tǒng)和有代表性的李硯忠認(rèn)為，政府信任是指公眾在期望與認(rèn)知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態(tài)度，它涉及的是民眾與政府間的互動關(guān)系[2]。信任必然牽涉到關(guān)系，基于國家的“政府—公民”的最基本結(jié)構(gòu)，政府信任問題正是來自于“政府—公民”的二元問題。從關(guān)系角度看，最基本也是最核心的關(guān)系還是“政府—公民”的二元關(guān)系，其中公民是包括個體、群體和組織的總和。因此從政府信任關(guān)系來看，必然包含政府對公民的信任與公民對政府的信任兩個維度。

從政府對公民的信任來看，政府是主體，公民是客體。但是與普通的人際信任不同，政府無法也不必與每一位公民達(dá)成信任關(guān)系，即政府與公民間的關(guān)系是不對等的，這也是維護多數(shù)人利益與社會公正的必然要求與體現(xiàn)。因此，我們在談?wù)撜湃侮P(guān)系時，往往將重心主要放在公民對政府的信任維度。但是，這并不意味著這個維度的式微甚至缺失都是合理的。否則，不僅會在認(rèn)識上產(chǎn)生偏差，更會在政府治理實踐層面帶來諸多問題。正如下文將要分析的，群體性事件應(yīng)對水平的相對不足，在很大程度上與此類認(rèn)識偏差有著緊密的關(guān)聯(lián)。下面，主要從公民對政府的信任的三個維度為側(cè)重點來展開分析，但是會將雙向信任關(guān)系內(nèi)容貫穿其中，強調(diào)雙向信任的不可偏廢。

從公民對政府的信任來看，公民是主體，政府是客體。從信任的對象來看主要包括制度信任、服務(wù)信任和領(lǐng)導(dǎo)信任，主要表現(xiàn)為公民對政府能夠保障自身權(quán)益，實現(xiàn)公平有效治理的心理預(yù)期，以及心理預(yù)期不可避免地帶有主觀性、感性等特點。此外，心理預(yù)期與態(tài)度聯(lián)系緊密，當(dāng)心理預(yù)期能夠基本實現(xiàn)時，有助于信任的維護和加強；反之，當(dāng)心理預(yù)期無法得到實現(xiàn)時，會對信任關(guān)系造成沖擊。群體性事件的出現(xiàn)與高發(fā)的很大一部分原因即在于心理預(yù)期與現(xiàn)實境遇的落差，落差越大，發(fā)生群體性事件的概率越高。

二、轉(zhuǎn)型期社會沖突的集中釋放

群體性事件屬于突發(fā)事件中人為性特征最為濃厚的社會安全類事件中的一種，也正因為如此，我國政府對群體性事件的認(rèn)識有一個逐步調(diào)整的過程?？傮w來看，早期關(guān)于群體性事件最初的界定多出自官方的文件，但是并沒有統(tǒng)一的表述，共同之處是都將群體性事件與破壞、極端、治安事件甚至違法等關(guān)聯(lián)起來。到了2004年，中共中央辦公廳制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》中界定群體性事件是：“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動?！庇勺畛醯摹棒[事”“治安事件”到“人民內(nèi)部矛盾”引發(fā)的事件，對群體性事件的認(rèn)識逐步走向客觀。學(xué)界對于群體性事件的界定呈現(xiàn)出多樣態(tài)的特征，對于群體性事件的類型亦有不同的研究，但是基本都將群體性事件劃分為維權(quán)事件、泄憤事件和騷亂事件三種類型，其中維權(quán)是目前我國群體性事件的主要類型。

達(dá)倫多夫在《現(xiàn)代社會沖突》中指出：“現(xiàn)代的社會沖突是一種應(yīng)得權(quán)利和供給、政治和經(jīng)濟、公民權(quán)利和經(jīng)濟增長的對抗?！盵3]群體性事件的發(fā)生既有體制、社會轉(zhuǎn)型、制度建設(shè)、社會環(huán)境變化、社會階層分化、公民意識發(fā)展等宏觀層面的原因，也有群體心理、個體遭遇等微觀層面的因素；既有事出有因的客觀因素，也有群體主觀從眾心理的緣由。結(jié)合政府信任關(guān)系來看，群體性事件的發(fā)生，一方面，在很大程度上源于民眾對政府的不信任或信任不足，權(quán)益無法得到有效維護時選擇以群體抗?fàn)幍男问絹肀磉_(dá)訴求，本身就是政府信任關(guān)系脆弱的直接體現(xiàn)。另一方面，政府對群體性事件的認(rèn)識態(tài)度也反映出缺乏對民眾的充足信任，其直接表現(xiàn)就是對群體性事件的應(yīng)對方式趨于消極或粗暴。這些錯誤的態(tài)度之所以會存在，究其根源還是沒有看到現(xiàn)代政府以公共服務(wù)為主導(dǎo)的治理職能，沒有深刻理解管理和治理的區(qū)別，對政府的職能理解還定位在傳統(tǒng)的以政府統(tǒng)治和經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的認(rèn)識上。

群體性事件的發(fā)生是轉(zhuǎn)型期社會沖突的集中釋放，要實現(xiàn)對群體性事件的有效防范，勢必要在應(yīng)對雙方之間構(gòu)建平等溝通的信任關(guān)系，在此之前一個關(guān)鍵性的問題是要厘清對群體性事件揭示的社會沖突性質(zhì)的認(rèn)識，這不僅直接關(guān)系到群體性事件的應(yīng)對效果，也在很大程度上影響到政府信任關(guān)系的構(gòu)建路徑。

三、以全面信任關(guān)系構(gòu)建推進(jìn)群體性事件防范

群體性事件所揭示的矛盾屬于人民內(nèi)部矛盾，這是我們應(yīng)對群體性事件時需要秉持的根本認(rèn)識和立場?；谌后w性事件的人民內(nèi)部矛盾定性，在防范和應(yīng)對時堅持的就不能是簡單粗暴的單向度管理路徑，而應(yīng)該是以溝通、參與、共治為特征的社會治理路徑，因此問題的解決應(yīng)該回到政府信任關(guān)系的構(gòu)建上來。如前所述，政府信任關(guān)系包含政府對公民的信任與公民對政府的信任兩個維度。下面，主要從制度信任、服務(wù)信任和領(lǐng)導(dǎo)信任三個方面切入來分析群體性事件應(yīng)對中政府信任關(guān)系構(gòu)建的有效途徑。

從制度信任關(guān)系構(gòu)建來看，需要推進(jìn)政府與公民的雙向制度信任建設(shè)。制度信任包括對正式制度的信任和對非正式制度的信任，鑒于非正式制度是在人類社會的長期演進(jìn)過程中形成的，人們對其有較為普遍的認(rèn)同和遵循習(xí)慣，因而正式制度信任是制度信任構(gòu)建的主要內(nèi)容。德國學(xué)者克勞斯·奧弗認(rèn)為：“正式制度的實際質(zhì)量、它們產(chǎn)生令人佩服的能力，決定了他們能夠提高那些行為被假定由其調(diào)整的人們的忠誠度?！盵1]制度信任關(guān)系的構(gòu)建不僅包括對政府方面的要求，也包括對公民的要求。前者要求提供公平高效的公共政策，構(gòu)建健全完善的公共治理制度體系架構(gòu)，加快法制建設(shè)以確保制度的執(zhí)行力。后者要求推進(jìn)以公民信任能力成熟為特征的公民社會建設(shè)，這是因為，“那些先進(jìn)的現(xiàn)代制度要獲得成功、取得預(yù)期的效果，必須依賴運用它們的人的現(xiàn)代人格、現(xiàn)代品質(zhì)。無論哪個國家，只有它的人民從心理、態(tài)度和行為上，都能與各種現(xiàn)代形式的經(jīng)濟發(fā)展同步前進(jìn)，相互配合，這個國家的現(xiàn)代化才真正能夠得到實現(xiàn)?！盵4]再好的制度如果沒有具有獨立精神和自主人格的公民去理解和踐行，政府與公民間的信任對話就難以達(dá)成。群體性事件的制度建設(shè)需要通過以下建設(shè)內(nèi)容來推進(jìn)。

1.預(yù)防機制建設(shè)。群體性事件的產(chǎn)生有多方面的深層次根源，從問題到?jīng)_突到事件的爆發(fā)不是一夕之間的事，關(guān)注社會問題、梳理矛盾沖突、分析社會心態(tài)、做好社會共享價值引導(dǎo)和輿情監(jiān)測、構(gòu)建相互補充相互協(xié)調(diào)的應(yīng)急預(yù)案體系等等都是預(yù)防應(yīng)該包含的內(nèi)容。預(yù)防做得好，沖突能夠及時被發(fā)覺并在問題萌芽階段就已得到妥善化解，是防范群體性事件的最有效途徑。

2.溝通機制建設(shè)。缺乏溝通或溝通效果差是群體性事件產(chǎn)生和高發(fā)的重要原因，群體性事件的發(fā)生無疑會給社會心態(tài)和社會秩序帶來負(fù)面影響，其破壞力不僅會造成經(jīng)濟損失，也會破壞政府信任關(guān)系。但是，群體性事件在凸顯問題、督促政府應(yīng)對能力提升、加強政府信任關(guān)系和提升政府形象等方面的正面影響也是明顯的。群體性事件具有破壞性，但是也不能談群體性事件色變，群體性事件的發(fā)生是將社會沖突以顯性方式凸顯了出來，事件應(yīng)對得當(dāng)、沖突化解有效，不僅不會破壞政府信任關(guān)系，反而更加有利于凝聚力和信任程度的提升。但前提是溝通的及時和高效，因此創(chuàng)新執(zhí)政理念，加強溝通與對話，健全訴求表達(dá)機制是加強溝通的必然要求。

3.法律制度建設(shè)。有法可依是法治社會依法執(zhí)政的要旨，要積極推進(jìn)維護弱勢群體利益和保障公眾訴求表達(dá)的法律制度建設(shè)，完善責(zé)任追究與利益補償機制，切實維護弱勢群體的合法權(quán)益。

4.社會保障體系建設(shè)。我國目前維權(quán)類群體性事件所占比重較大，權(quán)益得不到有效維護、基本保障無法兌現(xiàn)是觸發(fā)大部分群體性事件的重要原因。因此，積極推進(jìn)社會保障體系建設(shè)，是緩解社會沖突的有效途徑，它能在很大程度上彌補在制度完善和公民社會發(fā)達(dá)程度到來前的種種落差和不足。

從服務(wù)信任關(guān)系構(gòu)建來看，加快政府職能轉(zhuǎn)變是關(guān)鍵。十八大報告提出了深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府要求從根本上樹立為人民服務(wù)的理念，將人民群眾的根本利益作為政府一切工作的出發(fā)點和落腳點，改善民生和增進(jìn)人民福祉，要求政府主導(dǎo)職能從以政府統(tǒng)治為主導(dǎo)，以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為主導(dǎo)。建設(shè)服務(wù)型政府要求政府深刻理解管理與治理的區(qū)別，創(chuàng)新社會治理的新模式，不斷提升全民參與治理和公民社會的建設(shè)水平，促進(jìn)政府、市場與第三部門等現(xiàn)代社會治理主體之間的良性互動是增強服務(wù)信任的重要手段。

從領(lǐng)導(dǎo)信任關(guān)系構(gòu)建來看，需要同時大力推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)人能力素質(zhì)建設(shè)和獎勵監(jiān)督機制建設(shè)諸方面的工作。鑒于我國對突發(fā)事件的應(yīng)對實踐和管理建設(shè)起步較晚，而群體性事件又屬于主觀人為因素很強的社會安全事件類型，同時由于長期以來對社會沖突問題認(rèn)識的偏差，導(dǎo)致部分領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對過程中，由于缺乏正確的認(rèn)識和足夠的能力素質(zhì)而導(dǎo)致應(yīng)對效果不理想；加之對事件的責(zé)任追究及其貫徹執(zhí)行不到位，導(dǎo)致群體性事件發(fā)生的幾率和反復(fù)性有所上升。這要求，一方面要加強領(lǐng)導(dǎo)干部群體性事件應(yīng)對能力建設(shè)，牢牢樹立以人為本的理念和為人民服務(wù)的執(zhí)政宗旨，營造和諧有序的官民關(guān)系；另一方面要加強突發(fā)事件應(yīng)對的績效評估和責(zé)任追究機制。2006年1月8日發(fā)布并實施的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中就已對突發(fā)公共事件應(yīng)急處置的責(zé)任追究制進(jìn)行了詳細(xì)的說明，但是由于我國沒有針對突發(fā)事件的第三方獨立監(jiān)督和調(diào)查機制，導(dǎo)致獎懲尤其是以問責(zé)為主要形式的懲處機制貫徹執(zhí)行得還不夠徹底。因此，需要加大對獎懲的量化考核力度，尤其是對相關(guān)責(zé)任人的問責(zé)要做到有責(zé)必究、一究到底，如此才能真正讓公眾相信領(lǐng)導(dǎo)干部有能力解決好問題，從而大大減少群體性事件中非直接利益相關(guān)者參與的規(guī)模和概率。

群體性事件是轉(zhuǎn)型期中國社會各種社會沖突綜合作用的結(jié)果，要認(rèn)識到群體性事件所反映的社會沖突屬于人民內(nèi)部矛盾，并從政府信任關(guān)系構(gòu)建角度來重視群體性事件的防范。通過全面推進(jìn)制度信任、服務(wù)信任和領(lǐng)導(dǎo)信任建設(shè)，不僅有助于構(gòu)建和諧有序的政治生態(tài)環(huán)境，更會對群體性事件的預(yù)防和應(yīng)對起到積極有效的促進(jìn)作用，為加快建設(shè)并實現(xiàn)服務(wù)型政府的行政管理體制建設(shè)目標(biāo)產(chǎn)生有利的推動作用。

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