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內(nèi)部控制視角下對高校預(yù)算績效管理的思考

2018-12-05 10:49楊學(xué)琴大連理工大學(xué)
財會學(xué)習(xí) 2018年23期
關(guān)鍵詞:績效評價指標(biāo)體系單位

楊學(xué)琴 大連理工大學(xué)

高等學(xué)校預(yù)算績效管理是國家對高等學(xué)校預(yù)算管理改革的重要內(nèi)容,它的有效實施需要良好的內(nèi)部控制環(huán)境及內(nèi)部控制制度做保障,對于這一點各大高校已基本達成共識。2012年,財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》,并于2014年正式施行,自此這一規(guī)范在高等學(xué)校預(yù)算績效管理中占據(jù)了核心地位。這既為高等學(xué)校這一類事業(yè)單位內(nèi)部控制的實行提供了政策基礎(chǔ),也為預(yù)算績效管理的實現(xiàn)提供了制度保障。

一、高等學(xué)校內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的理論概述及內(nèi)在聯(lián)系

(一)高等學(xué)校內(nèi)部控制

高等學(xué)校內(nèi)部控制是指高校通過制定一系列的規(guī)章制度、實施辦法、細(xì)則及執(zhí)行程序等來防范和管控自身經(jīng)濟活動的風(fēng)險,從而達到預(yù)設(shè)目標(biāo)的行為。內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理作為一個行政單位管理系統(tǒng)中的兩個重要組成部分,它們相互依存且相互促進,共同為有效實現(xiàn)高等學(xué)校的績效管理而服務(wù)。

(二)高等學(xué)校預(yù)算績效管理

高等學(xué)校預(yù)算績效管理是指將績效的概念引入其預(yù)算管理當(dāng)中,預(yù)算投入與預(yù)算產(chǎn)出并重,將預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)、目標(biāo)實現(xiàn)的過程以及后續(xù)對績效結(jié)果的評價全部納入預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的全過程,以增強國家資源配置的經(jīng)濟性、效率性和效益性的一系列管理活動。

當(dāng)前,我國推行預(yù)算績效管理,就是要在各單位建設(shè)一個以結(jié)果為導(dǎo)向,以績效評價為手段,以結(jié)果應(yīng)用為保障,以改進預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的,貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的管理體系。

(三)高等學(xué)校內(nèi)部控制同預(yù)算績效管理的內(nèi)在聯(lián)系

1.高等學(xué)校內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的目標(biāo)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

高等學(xué)校預(yù)算績效管理的目標(biāo)包括改進管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和公共服務(wù)的水平,這些目標(biāo)與行政事業(yè)提高公共服務(wù)的效率和效果的內(nèi)部控制目標(biāo)是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。

2.高等學(xué)校內(nèi)部控制為預(yù)算績效管理提供基本保障

預(yù)算是一種經(jīng)濟管理活動,在對預(yù)算進行編制、批復(fù)、執(zhí)行、決算與評價等環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)風(fēng)險,而內(nèi)部控制的本質(zhì)就是對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控,只有在內(nèi)部控制下保證各項經(jīng)濟活動安全有效運行,并且合理地為單位目標(biāo)服務(wù),才能真正有效地保證預(yù)算績效管理的正常實施。

3.高等學(xué)校預(yù)算績效管理的內(nèi)在要求是內(nèi)部控制全面性原則的體現(xiàn)

全面性原則要求內(nèi)部控制要滲透到經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程。高等學(xué)校預(yù)算績效管理也是要貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程,并且滲透到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)的管理體系,這些都與內(nèi)部控制的全面性要求完全吻合。

二、高等學(xué)校預(yù)算績效管理中的常見問題

(一)對預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制關(guān)系理解不到位,影響預(yù)算績效管理工作的正常開展

預(yù)算績效管理本身體現(xiàn)了內(nèi)部控制的思想,因此將內(nèi)部控制的理念在預(yù)算績效管理中應(yīng)用是必須的。做好預(yù)算績效管理對進一步實現(xiàn)內(nèi)部控制優(yōu)化也是非常有幫助的。但是高等學(xué)校的基礎(chǔ)工作人員普遍無法清楚認(rèn)識預(yù)算績效管理與內(nèi)部控制之間關(guān)系,在工作中將兩個管理體系完全獨立,同時,多數(shù)高等學(xué)校以財政資金為主要資金來源,有些工作人員還認(rèn)為應(yīng)該更重視社會效應(yīng),而推行預(yù)算績效管理這種注重經(jīng)濟效益的觀念是不切實際的空談闊論,這些觀念對預(yù)算績效管理和內(nèi)部控制的開展造成了一定程度的阻礙,便也談不上二者很好地融合執(zhí)行了。

(二)高等學(xué)校內(nèi)部控制基礎(chǔ)薄弱,導(dǎo)致實施預(yù)算績效管理過程緩慢

高等學(xué)校的治理體系、機構(gòu)設(shè)置以及管理流程等內(nèi)部控制環(huán)境要素與企業(yè)的內(nèi)部控制環(huán)境大不相同,且高等學(xué)校推行內(nèi)部控制制度和預(yù)算績效管理起步較晚,再加之高等學(xué)校的職責(zé)是非市場經(jīng)濟驅(qū)動的國家行政職能,所以內(nèi)部控制制度和預(yù)算績效管理在高等學(xué)校執(zhí)行需要設(shè)計更加復(fù)雜和精細(xì)的體系和模式。首先,高等學(xué)校目前基本上還保持著傳統(tǒng)的職能式排列的機構(gòu)設(shè)置,職能分工有重疊和空缺,運行效率也相對低下,不能理想地滿足內(nèi)部控制的要求;其次,內(nèi)部控制規(guī)范從單位和業(yè)務(wù)層面闡述了具體的風(fēng)險防范和管理措施,財政部門按照內(nèi)部控制的要求設(shè)計和構(gòu)建出較為完善具體的評價指標(biāo)和評價體系。但是由于高等學(xué)校承擔(dān)的項目無法完全以經(jīng)濟效益指標(biāo)來評價,就使其績效指標(biāo)解釋比較籠統(tǒng),從而造成預(yù)算績效管理有時會簡單的湊流程,無法對預(yù)算績效工作進行充分分析評價,也使得預(yù)算績效評價結(jié)果的真實性和客觀性存在偏差;最后,目前部分高等學(xué)校的預(yù)算績效管理中關(guān)于信息技術(shù)的應(yīng)用還不夠充分,其項目的管理、決策、績效數(shù)據(jù)的報告都需要通過最原始的統(tǒng)計計算和復(fù)印的方式獲取,評價資料采用人工填寫的方式完成,這些方式既不能保證數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性又降低了效率。

三、在內(nèi)部控制體制下建立高等學(xué)校預(yù)算績效管理制度

(一)加強對高等學(xué)校內(nèi)部機構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的建設(shè),夯實內(nèi)部管理的基礎(chǔ)

先搭建堅實的框架才能設(shè)置合理的布局,所謂先論綱后談常,任何組織和單位要執(zhí)行有效的管理制度,必須先建立合理的內(nèi)部體制和構(gòu)建有效的治理結(jié)構(gòu)。首先,高等學(xué)校需要建立有利于將業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價職能有效分離的內(nèi)部機構(gòu),同時能夠保證各職能部門職責(zé)分明;其次,根據(jù)內(nèi)部控制的相關(guān)原則建立有效的單位治理結(jié)構(gòu),明確決策管理部門、監(jiān)督管理部門以及業(yè)務(wù)活動的執(zhí)行部門的職責(zé)權(quán)限,并形成合理的制衡機制;最后,高校應(yīng)當(dāng)營造和培育現(xiàn)代文化管理理念,強化風(fēng)險意識和效益觀念,高校的各項管理制度應(yīng)當(dāng)有利于可持續(xù)發(fā)展,保證信息的通常流動,保證客觀的實施評價和有效實行改進完善措施。

(二)加大對高等學(xué)校內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的宣傳,加強對單位內(nèi)部工作人員的培訓(xùn)

對于高等學(xué)校來說,內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理基本上還屬于新生事物,想要很好地執(zhí)行貫徹充分的宣傳和培訓(xùn)工作是首要的。首先,結(jié)合國家的制度和規(guī)范為員工灌輸預(yù)算管理理念,培育績效管理文化,增強員工的績效管理意識,為預(yù)算績效管理的實行創(chuàng)造良好的氛圍;其次,通過認(rèn)真學(xué)習(xí)內(nèi)部控制制度,使全體員工了解內(nèi)部控制制度是一項覆蓋全員全過程的管理工作,不是哪個具體部門或者具體崗位的工作,只有全員參與才能做好,同時,通過對預(yù)算績效管理制度的學(xué)習(xí),了解預(yù)算績效管理是一項“自上而下”與“自下而上”并存的流程式全過程的管理工作,只有全面調(diào)動全體員工的積極性才能很好的推行預(yù)算績效管理的貫徹執(zhí)行;最后,認(rèn)真領(lǐng)會財政資金的社會性質(zhì),國家對這些資金的投放使用希望達到什么樣的社會效能和經(jīng)濟效益,國家頒布的相關(guān)法律法規(guī)的動機,以期真正認(rèn)識到單位使用財政資金的過程如何履行內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理的要求。

(三)針對內(nèi)部控制的要求,細(xì)化績效評價指標(biāo)體系

預(yù)算績效管理的實施要遵循內(nèi)部控制的要求,將內(nèi)部控制的理念合理融入預(yù)算績效管理的模式當(dāng)中。第一,設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)和績效評價指標(biāo)體系時,應(yīng)遵循內(nèi)部控制建設(shè)的要求,仔細(xì)梳理預(yù)算績效管理活動流程,并且找出活動過程中的內(nèi)外部風(fēng)險點,然后對其進行仔細(xì)分析,以防范和管控風(fēng)險為基礎(chǔ),以高校的中長期規(guī)劃和年度計劃,以及年度的主要工作任務(wù)為核心,科學(xué)地設(shè)計績效目標(biāo)和績效評價指標(biāo)體系;第二,在管理的過程中,要遵循內(nèi)部控制過程動態(tài)管理的要求,結(jié)合單位的實際情況細(xì)化考核指標(biāo),在預(yù)算執(zhí)行中定期和不定期地對預(yù)算的執(zhí)行情況進行動態(tài)督查,績效評價部門及時發(fā)現(xiàn)問題并采取措施、糾正偏差,并進行合理的調(diào)整與自我調(diào)整保證績效目標(biāo)的實現(xiàn);最后,在預(yù)算績效的監(jiān)督評價與結(jié)果應(yīng)用過程中,應(yīng)當(dāng)遵照內(nèi)部控制的全面性、重要性、客觀性原則,與設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)仔細(xì)對比,認(rèn)真找出偏差、分析偏差,客觀地做出評價和自我評價,然后對評價指標(biāo)體系進行分析并進一步精細(xì)化績效評價指標(biāo)體系。

(四)著力推進信息化建設(shè),促進單位內(nèi)部管理

當(dāng)前是信息化時代,現(xiàn)代化的管理都需要充分利用信息技術(shù),高等學(xué)校預(yù)算績效管理作為高等學(xué)校一項重要的管理工作,從預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定到預(yù)算執(zhí)行過程中的業(yè)務(wù)核算、預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)控,以及最后預(yù)算績效的評價和分析都應(yīng)該在一個完整的信息系統(tǒng)中實現(xiàn),才能保證及時獲得完整準(zhǔn)確的預(yù)算績效數(shù)據(jù),從而做出客觀的績效評價。沒有信息化系統(tǒng)的推進,內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理就無法很好的實現(xiàn)。一個單位具備完整的信息化管理系統(tǒng)是內(nèi)部管理的保障,高校應(yīng)該在實施內(nèi)部控制和預(yù)算績效管理之前,按照內(nèi)部控制制度和預(yù)算績效管理的要求建設(shè)相應(yīng)的信息化系統(tǒng)。

四、結(jié)束語

綜上所述,高等學(xué)校按照內(nèi)部控制制度要求建立預(yù)算績效管理的模式,有效地將預(yù)算績效管理制度和內(nèi)部控制制度融合,更有利于預(yù)算績效管理的實行。在內(nèi)部控制視角下建立預(yù)算績效管理模式需要做好加強機構(gòu)建設(shè)、加大培訓(xùn)力度、細(xì)化績效目標(biāo)和指標(biāo)體系、推進信息化建設(shè)等方面的工作,高等學(xué)校才能更好地實行預(yù)算績效管理。

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