鄭 武

（海南省農(nóng)墾設(shè)計院，海南 海口 570266）

1 海南省耕地后備資源開發(fā)利用基本情況

1.1 2014年度海南省耕地變化情況

2014年年初，海南省耕地面積為726 716.16 hm2，年內(nèi)減少1788.07hm2，增加790.39hm2，全年凈減少997.68 hm2，年末耕地725 718.48 hm2。海南省減少耕地1 788.07 hm2，其中，建設(shè)占用耕地1 450.55 hm2，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地337.52 hm2，其中設(shè)施農(nóng)用地占用耕地26.46 hm2，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為其他園地311.06 hm2。海南省增加耕地790.39 hm2，其中，土地整治（ZZ）新增耕地790.20 hm2，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新增耕地（TZ）0.19 hm2。

1.2 2011—2015年海南省補充耕地項目情況

自2011年以來，驗收的補充耕地項目共53個，建設(shè)規(guī)模11 443.659 9 hm2，補充耕地面積達3 639.447 2 hm2，如圖1所示。

圖1 2011—2015年海南省各年度補充耕地面積情況

2011年以來，補充耕地面積較大的市縣有東方市、樂東縣、文昌市、昌江縣、澄邁縣和臨高縣，主要分布在海南省西部地區(qū)，如圖2所示。

2 海南省耕地后備資源調(diào)查評價方法

在內(nèi)業(yè)整理分析和外業(yè)補充調(diào)查的基礎(chǔ)上，把每個評價指標(biāo)信息填入評價對象映射信息表中。采取“限制性因子”評價法，對評價單元的宜耕性進行綜合評價。

圖2 2011—2015年海南省各市縣補充耕地面積情況

2.1 前期準(zhǔn)備

編制調(diào)查底圖，即收集土壤普查、農(nóng)業(yè)普查、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃及生態(tài)保護區(qū)規(guī)劃等成果和資料，獲取生態(tài)環(huán)境、地形地貌、氣象、水文和土壤等耕地后備資源宜耕性評價指標(biāo)數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢性校驗合格的基礎(chǔ)上，開展數(shù)字化工作，并結(jié)合國家下發(fā)的調(diào)查底圖建立評價指標(biāo)圖層［1］。

2.2 生態(tài)條件

對生態(tài)安全起著重要作用的土地類型是生態(tài)用地，這些土地不只是對于生態(tài)環(huán)境有非常大的影響，其存在的經(jīng)濟利益也大大超過了用于開發(fā)出來耕作的利益，處于這些保護區(qū)的未利用地均不宜開發(fā)。處于生態(tài)脆弱區(qū)的土地，進行開墾后可能發(fā)生嚴(yán)重的沙化、水土流失等土地退化的未利用地不應(yīng)視為耕地后備資源。處于崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫和地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生區(qū)的土地，不應(yīng)視為耕地后備資源。在蓄滯洪區(qū)，開發(fā)后有十分大的可能存在洪澇災(zāi)害風(fēng)險，不應(yīng)視為農(nóng)田儲備資源。

2.3 土壤污染情況

土壤中含有的一些有害的化學(xué)物質(zhì)超過環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)被稱為土壤污染，人類和動物食用土壤中種植的蔬菜、水果等，會損害人類和動物的身體健康，引發(fā)疾病或者更嚴(yán)重者導(dǎo)致死亡。不管土壤中這些有害化學(xué)物質(zhì)含量過量是自然界的原因還是人類活動而導(dǎo)致的，都必須對土壤進行合理處理，以種植作物和生產(chǎn)安全食品。

由于土壤被污染后，恢復(fù)使用的成本很高，并且很多荒廢的沒有被使用的土地都是集中在偏遠地區(qū)的，質(zhì)量也相對比較低，所有土壤污染已經(jīng)超過了國家標(biāo)準(zhǔn)的，都應(yīng)拒絕開墾出來耕作使用。被礦山污染后的土地要恢復(fù)使用必須要治理后才能使用，但是這類土地要恢復(fù)必須要付出很多的財力和物力，不應(yīng)復(fù)墾后拿來作為農(nóng)田。

2.4 排水條件

沼澤是一種長期被水浸濕，水和草皮混濁的地區(qū)，必須排干才能耕作。在大多數(shù)季節(jié)，地面上沒有水，只有季節(jié)性的水或高水位。但是，沿海灘涂的坡度很小，可能會受到海頂?shù)挠绊?，所以需要采取堤防排水的形式，排水系統(tǒng)的建設(shè)難度比較大。然而，內(nèi)陸潮灘有一個很大的坡度，只要土地是回收的，就有可能自己排水。鹽堿地一般不會在地上積聚水，但地下水位很高。為了降低地下水位，必須建立排水系統(tǒng)，為洗鹽和改善淡水環(huán)境創(chuàng)造先決條件。但是，因為修建排水體系的成本高且修建了排水體系也不能保證高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，都不宜作為耕地后備資源。

2.5 地形坡度

影響水土流失最重要的一個原因就是坡度問題，坡度越大越抖，越容易產(chǎn)生水土流失現(xiàn)象。我國規(guī)定不能開墾坡度大于等于25°的土地。以生態(tài)環(huán)境保護為中心，本著以土地的可持續(xù)發(fā)展利用為原則，本次耕地后備資源調(diào)查評價規(guī)定，沒有使用的土地拿來作為耕作儲備資源的要求是地形坡度要大于或者等于15°。在第二次土地調(diào)查中，按照《第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》要求，土地坡度劃分為0°～2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°和25°以上5個等級。直接采用海南縣第二次土地調(diào)查成果中的坡度圖圖層（PDT）作為地形坡度評價指標(biāo)層，將其與耕地后備資源調(diào)查評價底圖進行疊加分析，得到不同坡度下耕地后備資源評價圖斑面積。符合各類耕地后備資源的不宜耕評價指標(biāo)表——華南區(qū)（V）其他草地和裸地坡度級別≥15°，采礦用地≥6°，則不宜耕［2］。

2.6 土壤質(zhì)地

土壤質(zhì)地是影響耕地后備資源開發(fā)及復(fù)墾的另外一個重要指標(biāo)。土壤中大量礫石的存在會造成嚴(yán)重的滲漏和肥料滲漏，影響作物根系生長。即使有灌溉設(shè)備，滲漏量也太大，無法耕種。根據(jù)海南省第二次土壤普查成果《海南土種志》了解到，海南省有170個土種，其土壤質(zhì)地分類與國家匯總分類并不一致，為了便于評價分析，根據(jù)海南省土種的主要物理性狀，參照國家質(zhì)地分類標(biāo)準(zhǔn)，將海南省土種分類與國家土壤質(zhì)地分類進行比較，將4種土種（麻石質(zhì)土、變質(zhì)巖石質(zhì)土、玄武巖石質(zhì)土、火山灰石質(zhì)土）劃歸為礫質(zhì)土。根據(jù)外業(yè)調(diào)查情況，將海南省礫質(zhì)土上圖標(biāo)注。符合各類耕地后備資源的不宜耕評價指標(biāo)表——華南區(qū)（V），則不宜耕。

2.7 鹽漬化

鹽堿土是土壤中含有一定量的可溶性鹽，使作物無法生長的一個通用術(shù)語，包括鹽土和堿土2種。其中，鹽土中的可溶鹽多是中性鹽，pH值并不很高；堿土中含大量堿性的可溶鹽，pH值很高，大于9.5。鹽堿土（一般是指鹽土），只要有排水系統(tǒng)和淡水浸出鹽，就可以變成耕地。淡水淋鹽既可以利用天然降水，也可以利用灌溉水。但是，在干旱半干旱地區(qū)，降水量非常少，而且淡水資源十分缺乏，那里其他后備資源也較多。因此，在干旱半干旱地區(qū)，就不考慮鹽堿地作為耕地后備資源。

2.8 土壤pH值指標(biāo)

根據(jù)海南省第二次土壤普查成果《海南土種志》，對海南省170個土種的pH值進行了統(tǒng)計分析，主要包括紅壤、水稻土、濱海鹽土等土壤類型，其pH值范圍在4.1～8.7，均符合各類耕地后備資源的宜耕評價指標(biāo)要求。

2.9 耕作便利程度

土地復(fù)墾必須考慮種植的半徑和容易程度。隨著農(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)機具的種植半徑要比傳統(tǒng)農(nóng)機具大得多。如果地圖的面積大于或等于20 hm2，這個指數(shù)就不是限制因素；對于面積不足20 hm2的地區(qū)，道路必須便于耕種。在2012年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中，農(nóng)村道路、田間道路的分布狀況，圖斑面積小于20 hm2且沒有道路到達，便利度差而不宜作為耕作儲備資源。

3 海南省耕地后備資源分布情況

海南省宜耕的耕地后備資源主要類型為可開墾其他草地、可開墾內(nèi)陸灘涂、可開墾裸地、可復(fù)墾采礦用地。

3.1 耕地后備資源總量情況

經(jīng)過調(diào)查數(shù)據(jù)匯總，海南省宜耕的耕地后備資源圖斑面積6 812.03 hm2，其中可開墾土地面積為6 803.74 hm2，所占比重為99.88%；可復(fù)墾土地面積為8.29 hm2，所占比重為0.12%。從耕地后備資源的類型來看，可開墾其他草地面積最大，為5 850.07 hm2，所占比重為85.88%；可開墾內(nèi)陸灘涂和可開墾裸地的面積分別為739.80 hm2和213.87 hm2，所占比重分別為10.86%和3.14%；規(guī)模最小的為可復(fù)墾采礦用地，面積僅為8.29 hm2，所占比重僅為0.12%。

3.2 耕地后備資源分布情況

從海南省的耕地后備資源總量分布來看，樂東縣和文昌市分布最多，分別占全省可開墾土地總面積的26.16%和25.22%，秀英區(qū)和屯昌縣可開墾土地面積所占比重均小于1.00%，所占比重分別為0.18%和0.07%（見圖3）。

圖3 海南省耕地后備資源分布情況

從海南省耕地后備資源各個類型在各市縣的分布情況看，其他草地主要分布在樂東縣和文昌市，分別占其他草地總面積的30.43%和27.25%；內(nèi)陸灘涂主要分布在昌江縣，所占比例為49.11%；裸地主要分布在文昌市和東方市，所占比例分別為46.28%和35.38%；可復(fù)墾采礦用地主要分布在瓊海市、臨高縣和澄邁縣，所占比例分別為62.97%、1.93%和35.10%；其余市縣沒有可復(fù)墾采礦用地。

4 海南省耕地后備資源開發(fā)利用的主要制約因素

4.1 經(jīng)濟因素

耕地后備資源有效開發(fā)利用的前提和基礎(chǔ)是要有穩(wěn)定和充足的資金投入，只有建立完善的資金投入機制，保證土地開發(fā)復(fù)墾項目必需的資金，才能確保耕地后備資源開發(fā)利用項目的順利實施和持續(xù)發(fā)展。

從資金的投入模式來看，目前土地整治資金來源主要是國家財政和地方財政，資金投入模式相對單一。從耕地后備資源類型來看，大部分為可開墾其他草地和可開墾沿海灘涂，隨著時間的推移，這些后備資源的開發(fā)利用難度將越來越大，新增耕地實現(xiàn)率越來越低。這給土地整治資金的投入提出了更高的要求，偏低或者多年不變的耕地開墾費將越來越不能滿足需要，耕地開墾費等相關(guān)稅費標(biāo)準(zhǔn)也是影響耕地后備資源開發(fā)利用的重要限制因素之一［3］。

4.2 權(quán)益保護因素

土地整治是推進城鄉(xiāng)一體化進程的一項系統(tǒng)工程，要以促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，把維護農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，要充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民是土地整治過程中的主要受眾群體，也是利益受影響最直接的群體，土地整治過程中如何充分保障農(nóng)民的利益，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件和居住環(huán)境，提高農(nóng)民積極主動參與耕地后備資源開發(fā)利用，是直接影響土地整治項目順利實施的關(guān)鍵。

5 海南省耕地后備資源開發(fā)利用對策

5.1 科學(xué)合理地制訂耕地儲備資源開發(fā)利用總體規(guī)劃

制訂海南省耕地儲備資源開發(fā)規(guī)劃，對耕地儲備資源開發(fā)實行統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理是保證土地開發(fā)的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益得以充分顯現(xiàn)的根本保證之一。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展的特點，因地制宜地制訂耕地儲備資源開發(fā)利用規(guī)劃，有計劃、有系統(tǒng)、分階段實施，保證項目質(zhì)量。開發(fā)復(fù)墾項目必須從項目預(yù)算、資金投入、土地利用方向和配套設(shè)施建設(shè)等方面綜合考慮，提高土地綜合利用率，減少開發(fā)復(fù)墾的投資和浪費。

5.2 提高耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)

耕地開墾費是國家按照“占多少、墾多少”的原則，對依法批準(zhǔn)占用耕地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，因沒有條件開墾耕地或開墾的耕地不符合要求，按占用耕地面積征收的，專項用于耕地開發(fā)、復(fù)墾、土地整理的資源性收費項目［4］。隨著近幾年社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，物價指數(shù)不斷上漲，再加上后期耕地后備資源開發(fā)利用難度越來越大，目前的耕地開墾費已經(jīng)遠遠不能滿足要求，需要結(jié)合目前海南省耕地后備資源狀況，提高耕地開墾費標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 改進現(xiàn)行資金分配方式，構(gòu)建多元化資金籌集模式

結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村土地整治規(guī)劃和年度補充耕地計劃，調(diào)整和完善各地土地改良工程資金配置和使用情況，做到資金與工作量平衡，保證土地改良相關(guān)資金的有效利用。嚴(yán)格控制資金支出范圍，減少資金閑置和結(jié)余。

同時，構(gòu)建多元化的資金籌集模式。土地整治按照“誰整理，誰受益”的原則，所需資金可采取政府財政撥款、集體自籌和吸引社會資金等相結(jié)合的方式來獲得［5］。一方面，要設(shè)立專項政府資金作為固定資金來源，征收土地復(fù)墾費、新建設(shè)用地使用費和土地開發(fā)整理土地出讓金，并將土地增值稅和土地收購儲備經(jīng)營收入提取適當(dāng)比例納入農(nóng)村建設(shè)用地整理基金；另一方面，通過合資、合作等方式，廣泛吸引社會多方資金，開辟集體、農(nóng)民和經(jīng)濟實體共同投資的多元投資渠道。而且政府要發(fā)揮帶動作用，完善土地承包政策，依法保障土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)；實行獎勵政策，對發(fā)展和開墾耕地的個人和單位進行獎勵，形成耕地資源開發(fā)利用新格局。

5.4 數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全部抓

在增加有效耕地面積的同時注重耕地質(zhì)量的提高；正確處理土地開發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的關(guān)系；土地開發(fā)要做好調(diào)查評價、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，以確保不破壞和改變生態(tài)環(huán)境；在不破壞森林的前提下，陡坡復(fù)墾、自然濕地復(fù)墾，要采取工程措施、農(nóng)業(yè)技術(shù)措施、生物措施等，以提高新的耕地綜合利用的潛在價值。

5.5 建立耕作層剝離再利用制度，提高補充耕地的質(zhì)量

建立耕作層剝離再利用制度，通過實施建設(shè)占用的耕地耕作層土壤實施剝離和再利用工程，有效保護和合理利用建設(shè)占用耕地耕作層，縮短表土熟化的時間，大幅度改善利用區(qū)土地整治項目補充耕地的質(zhì)量，促進作物生長和植被覆蓋率增加，優(yōu)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，獲得良好的生態(tài)效益［6］。