●王雍君

王雍君，1962年生于湖南省邵東縣。1994年中國社會科學(xué)院研究生院畢業(yè)，獲經(jīng)濟學(xué)博士學(xué)位；現(xiàn)為中央財經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中央財經(jīng)大學(xué)政府預(yù)算研究中心主任，中國財政學(xué)會理事，北京市財政學(xué)會理事，2004年入選中央財經(jīng)大學(xué)首批教育部跨世紀(jì)優(yōu)秀人才，自2008年起享受國務(wù)院特殊貢獻專家津貼，2013年獲聘“國家審計署特約審計員”和“國家審計指南專家委員會委員”。主要研究領(lǐng)域為公共財政管理、政府預(yù)算和公司財務(wù)管理。主要學(xué)術(shù)著作有《稅制優(yōu)化原理》《政府間財政關(guān)系經(jīng)濟學(xué)》《政府預(yù)算會計問題研究》《公共經(jīng)濟學(xué)》《公共預(yù)算管理》《中國公共預(yù)算改革：從年度到中期基礎(chǔ)》等。

預(yù)算體制（budget system）因資源配置基礎(chǔ)的不同區(qū)分為投入預(yù)算（input budgeting）、規(guī)劃預(yù)算 （program budgeting）和 績 效 預(yù) 算 （performance budgeting），后者包括產(chǎn)出預(yù)算 （budgeting for output）和成果預(yù)算 （budgeting for outcome）。公共部門績效管理的一個關(guān)鍵是：如何選擇適當(dāng)?shù)念A(yù)算體制以促進財政績效？考慮預(yù)算角色的內(nèi)在重要性，對這一問題缺失基本關(guān)切的研究現(xiàn)狀著實令人驚訝。

中國時下的績效運動出現(xiàn)了績效管理融入預(yù)算過程的積極態(tài)勢，《中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》①即為最新例證。這與如下理念相一致：如果不能充分發(fā)揮預(yù)算的作用，全面績效管理的努力將很難成功。這一命題的正確性無需質(zhì)疑，但真正的問題在于：預(yù)算體制在績效管理中扮演怎樣的角色才是適宜的？角色選擇如何與一國特定的制度環(huán)境、管理能力結(jié)合起來？對于公共部門績效管理而言，由于制度背景和管理能力因國家而異并且是變化的，沒有任何一種預(yù)算體制是放之四海而皆準(zhǔn)的最優(yōu)體制。

盡管如此，每個國家或政府仍有必要對特定預(yù)算體制作出最優(yōu)選擇。本文在鑒別和比較三類預(yù)算體制的基礎(chǔ)上致力闡明：將績效管理融入預(yù)算過程理解為“績效預(yù)算——預(yù)算撥款與績效直接掛鉤”并不適當(dāng)，這種理解具有誤導(dǎo)性和潛在危害；適當(dāng)?shù)淖龇ㄊ窃诟倪M投入預(yù)算的基礎(chǔ)上導(dǎo)入規(guī)劃預(yù)算——預(yù)算撥款與規(guī)劃掛鉤的預(yù)算體制，轉(zhuǎn)向績效預(yù)算的嘗試則應(yīng)十分謹(jǐn)慎，除非一系列相對嚴(yán)苛的前提條件得到滿足。

一、第一階段：改進投入預(yù)算體制以促進經(jīng)濟性

19世紀(jì)以來，投入預(yù)算體制率先在歐洲國家得到發(fā)展，此后逐步擴展為全球廣泛采用的主流預(yù)算體制，并延續(xù)至今。即便在那些轉(zhuǎn)向了正式績效預(yù)算體制的國家，也在一定程度上保留了投入預(yù)算體制的某些特性。在三類預(yù)算體制中，投入預(yù)算與績效管理的關(guān)聯(lián)最弱，績效預(yù)算最強，規(guī)劃預(yù)算居中。主要由于這一原因，投入預(yù)算備受批評。盡管如此，投入預(yù)算體制改進績效的潛力仍不應(yīng)被忽視，這就是促進經(jīng)濟性（economy）。在由3E②定義的績效管理的常規(guī)目標(biāo)中，經(jīng)濟性為首要目標(biāo)——作為效率（efficiency）和有效性（effectiveness）的起點與橋梁。只要經(jīng)濟性目標(biāo)在績效管理中的重要性被理解和確認(rèn)，改進投入預(yù)算體制以促進經(jīng)濟性，即應(yīng)被當(dāng)作促進績效改革努力的起點，尤其在績效預(yù)算的基礎(chǔ)條件通常并不具備的發(fā)展中國家。

為理解這一點，有必要對投入預(yù)算體制的特征和弱點有所認(rèn)知。

投入預(yù)算采用基于條目 （lint-item）的決策規(guī)則，將預(yù)算資源配置于反映特定用途的或多或少的條目，比如人事、物品、燃油和維修。有些國家的預(yù)算條目甚至超過一千個。投入預(yù)算因此也被稱為條目預(yù)算（line-item budgeting）或者投入導(dǎo)向的條目預(yù)算，與績效導(dǎo)向方法形成對照。概括起來，投入預(yù)算體制有兩個主要優(yōu)勢：較低的信息負(fù)荷——預(yù)算過程只需少量信息即可運作，以及通過追蹤“誰花錢”和“花在何處”建立起詳細的事前控制，后者形成立法機關(guān)實施合規(guī)焦點的受托責(zé)任機制的基石。盡管如此，由于忽視結(jié)果導(dǎo)向以及預(yù)算過程缺失中期展望，投入預(yù)算廣受批評。由于沒有正式的規(guī)劃分類，投入預(yù)算不能追蹤資源被投入到哪些公共規(guī)劃及活動中。因此，公眾（甚至立法機關(guān)）只知道政府總體上或大類上花了多少錢，但從不清楚花錢究竟做了些什么事，也無法準(zhǔn)確評估政府活動的完全成本和績效，這也是許多國家回應(yīng)以規(guī)劃預(yù)算和績效預(yù)算的主要原因。

然而，注意到投入預(yù)算并非全然忽視績效很重要，因為投入（inputs）本身也是重要的績效要素——節(jié)約投入意味著節(jié)約資源耗用，這正是經(jīng)濟性（economy）概念的基本含義之一。經(jīng)濟性概念的另一個基本含義是“性價比”。節(jié)約和性價比的反面都是“浪費”，這些績效因子都指向投入本身，涵蓋人力、物力與財力。投入既可以財務(wù)尺度（貨幣支出）測量，也可以非財務(wù)尺度（人力與物力）測量。與私人支出不同，納稅人為政府的全部支出埋單，公共部門支出浪費的風(fēng)險因而遠高于私人部門。中國一度興盛的政績工程、形象工程和其他浪費性支出行為，本質(zhì)上都是對經(jīng)濟性的背離。鑒于與低成本政府概念十分契合，經(jīng)濟性對納稅人尤其深具價值：給定“3E”中的另外兩個“E”——效率（efficiency）和有效性（effectiveness），經(jīng)濟性越高，納稅人支付的財政成本越低。

因而投入預(yù)算體制對績效管理的潛力不應(yīng)被低估。那種認(rèn)為只有績效預(yù)算才能促進績效管理的觀點是片面的，在邏輯上也是錯誤的，并且可能誤導(dǎo)改革。事實上，如果績效管理瞄準(zhǔn)的主要目標(biāo)是經(jīng)濟性，投入預(yù)算體制很可能優(yōu)于績效導(dǎo)向的預(yù)算體制——規(guī)劃預(yù)算和績效預(yù)算，因而轉(zhuǎn)向后兩類體制的改革議程并不適當(dāng)。適當(dāng)?shù)母母镒h程應(yīng)是強化和改進投入預(yù)算的財務(wù)控制功能，以確保政府開支被置于“必要且適當(dāng)”的約束之下，并致力避免對效率和有效性的忽視與損害。

二、第二階段：導(dǎo)入規(guī)劃預(yù)算

在改進投入預(yù)算的控制功能取得實質(zhì)進展的基礎(chǔ)上，即應(yīng)考慮導(dǎo)入規(guī)劃預(yù)算的改革議程。規(guī)劃預(yù)算將預(yù)算決策的基本單元從“條目”轉(zhuǎn)向“規(guī)劃”——定義為旨在促進同一規(guī)劃成果的若干相關(guān)活動的組合。在這里，規(guī)劃 （program）被當(dāng)作鏈接政策（policy）和服務(wù)（service）的中介。 全球化和公民中心治理的發(fā)展，日益要求公共服務(wù)圍繞規(guī)劃和規(guī)劃結(jié)構(gòu)加以組織，也就是采用橫向方法補充或至少部分取代傳統(tǒng)的縱向等級制方法配置資源。更一般地講，規(guī)劃預(yù)算尋求建立新的決策結(jié)構(gòu)取代組織中心的預(yù)算制定 （organization-centered budgeting）（Allen Schick，2007），作為對矯正條目預(yù)算體制的一個主要不滿的回應(yīng)——與規(guī)劃本位的配置決策不同，組織本位的配置決策無法證明預(yù)算申請的合理性（Balint and Conant，2013）：“生命周期理論假設(shè)當(dāng)一個機構(gòu)通過了‘最初的生存門檻’（initial survival threshold）（Downs ，1967）并達到成熟，它就有可能無限期地存在，直到慢慢失去它的活力和創(chuàng)業(yè)精神，但它仍會以一定的規(guī)模存在，并關(guān)注于保護其負(fù)責(zé)的領(lǐng)域……生物模型假設(shè)機構(gòu)度過‘最初的生存門檻’之后，將獲得預(yù)算的快速增長……黨派政治模型假設(shè)一個機構(gòu)獲得的得以保持其活力和生存的支持，依賴于它的功能是否符合執(zhí)政黨的優(yōu)先目的。”

與投入預(yù)算不同，規(guī)劃預(yù)算通過將預(yù)算決策的基礎(chǔ)單元從組織轉(zhuǎn)向規(guī)劃，使“規(guī)劃導(dǎo)向的績效”概念與實踐得到促進，其顯著特點是作為傳統(tǒng)的投入預(yù)算和現(xiàn)代績效預(yù)算之間的中間形態(tài)。發(fā)達國家的預(yù)算改革實踐表明，在投入預(yù)算體制轉(zhuǎn)向正式的績效預(yù)算體制之前，需要有規(guī)劃結(jié)構(gòu)的初步發(fā)展（Carolyn bourdeaux，2008）。

規(guī)劃預(yù)算可定義圍繞范圍廣泛的規(guī)劃組織資源配置、并與成果相聯(lián)結(jié)的預(yù)算體制。成果指實際或打算促進的目的與目標(biāo)，凡是可能即應(yīng)量化。規(guī)劃與規(guī)劃目標(biāo)根據(jù)政府政策目標(biāo)確定。作為促使所有參與者將注意力集中于公共支出結(jié)果方面的方法，規(guī)劃預(yù)算旨在為改善決策提供一個正規(guī)和系統(tǒng)的方法，其參與者包括部門管理者、部長、立法機關(guān)代表與公眾，而規(guī)劃通常被定義為“旨在達成某項共同成果 （common outcome）的一系列活動”（Salvatore Schiavo-Campo）。

就包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家而言，規(guī)劃預(yù)算的主要優(yōu)勢不僅體現(xiàn)為實施門檻較低，也體現(xiàn)為規(guī)劃意識融入預(yù)算過程，這是績效意識彌足珍貴的關(guān)鍵方面。原則上，所有的公共服務(wù)均應(yīng)通過被精心設(shè)計和實施規(guī)劃加以生產(chǎn)與交付，展現(xiàn)全球化背景下公共管理的重要轉(zhuǎn)向——從組織中心到規(guī)劃中心的轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)向的含義與深遠意義很少被充分捕捉，盡管成功并不容易。組織本位到規(guī)劃本位代表了公共管理的范式轉(zhuǎn)移，蘊含稀缺公共資源應(yīng)以公民為中心、采用橫向方法組織公共服務(wù)生產(chǎn)與交付的理念，從而與傳統(tǒng)的基于組織（承載權(quán)力）本位的等級式治理模式區(qū)分開來。中國當(dāng)前背景下，規(guī)劃預(yù)算對消除碎片化和促進支出整合尤其緊要，焦點是資本支出（capital expenditure）與經(jīng)常支出（current expenditure）間的整合。

三、第三階段：轉(zhuǎn)向正式的績效預(yù)算

區(qū)分績效預(yù)算的兩個版本是有益的，這就是正式和非正式的績效預(yù)算。非正式績效預(yù)算即分析型績效預(yù)算。正式的績效預(yù)算涵蓋四個要素：機構(gòu)使命、規(guī)劃、規(guī)劃成果和績效目標(biāo)（Anwar Shah and Chunli Shen，2007）。區(qū)分正式績效預(yù)算的兩個次級版本也是有益的，這就是廣義績效預(yù)算和狹義績效預(yù)算。廣義績效預(yù)算基于寬泛的規(guī)劃 （broad programs），加以組織并聯(lián)結(jié)成果 （link to outcomes）。狹義績效預(yù)算僅指最嚴(yán)格意義上的、預(yù)算決策直接聯(lián)結(jié)產(chǎn)出與成果的預(yù)算體制。規(guī)劃預(yù)算也可視為績效預(yù)算的一種特定形式，以政府政策目標(biāo)界定的規(guī)劃分類作為預(yù)算撥款的基礎(chǔ)單元。自1950年美國聯(lián)邦政府在世界上首次采用規(guī)劃預(yù)算以來，各種版本的績效預(yù)算被相繼開發(fā)出來，并為越來越多的國家采用。依其發(fā)展脈絡(luò)，大致有四個版本：20世紀(jì)50年代美國率先實施的規(guī)劃預(yù)算、20世紀(jì)60年代美國率先實施的PPBS、20世紀(jì)70年代美國率先實施的零基預(yù)算（Zero-based budget，ZBB）。

一般認(rèn)為這些早期的嘗試并不成功。經(jīng)過20世紀(jì)80年代的深入反思和短暫沉寂后，20世紀(jì)90年代又啟動了聚集產(chǎn)出與成果的新績效預(yù)算——嚴(yán)格意義上的績效預(yù)算，伴隨權(quán)責(zé)會計在公共部門的應(yīng)用，新西蘭和澳大利亞等成為這一輪更激進的績效預(yù)算版本的先鋒。

推動績效預(yù)算興起的直接原因在于對傳統(tǒng)投入預(yù)算局限性的反思。早在20世紀(jì)50年代前人們就意識到：如果預(yù)算體制只是用來分配財政資源和追蹤資源的支出，而未關(guān)注支出對產(chǎn)出和成果的影響，那么需要作出調(diào)整，以便將投入（撥款和支出）與產(chǎn)出及成果聯(lián)系起來?？冃ьA(yù)算的各種變體都致力于替代傳統(tǒng)的投入預(yù)算作為配置資源的主要工具 （Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi，1999）。

注意根本區(qū)別不是廣義與狹義的績效預(yù)算，而是正式和非正式的績效預(yù)算——前者作為分析工具，后者作為決策工具。“分析”和“決策”的差異是根本性的。分析型（非正式）績效預(yù)算旨在績效信息嵌入預(yù)算過程，因為傳統(tǒng)的預(yù)算過程缺失這些信息，而分析具有很高的自由裁量度；相比之下，決策型（正式）績效預(yù)算原則只能采用單一的分類系統(tǒng)（對應(yīng)預(yù)算科目）配置資源——要么以規(guī)劃，要么以產(chǎn)出和成果作為決策單元，幾乎沒有多少自由裁量的空間。

各個版本的績效預(yù)算都包涵相同的基本因子：產(chǎn)出和成果。區(qū)分和清晰定義產(chǎn)出與成果至關(guān)緊要。產(chǎn)出較易計量，但與績效的關(guān)聯(lián)弱于成果；成果較難計量，但與績效（政策目標(biāo)）的關(guān)聯(lián)更緊密。在機構(gòu)層面上，產(chǎn)出的可控程度遠高于成果。政治重要性或政策優(yōu)先級也不相同：成果高于產(chǎn)出。主要由于這一原因，在績效基礎(chǔ)的受托責(zé)任體制下，機構(gòu)被要求對產(chǎn)出（數(shù)量、質(zhì)量和成本等）負(fù)責(zé)，而界定成果通常被視為政治家的責(zé)任。概而言之，產(chǎn)出-成果預(yù)算——嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代版績效預(yù)算的邏輯基礎(chǔ)是：緊盯產(chǎn)出、面向成果的受托責(zé)任體制（regime）；機構(gòu)直接對產(chǎn)出負(fù)責(zé)，并通過投入-產(chǎn)出-成果關(guān)系鏈，最終實現(xiàn)對成果的受托責(zé)任。這是績效預(yù)算最重要的特征，要求預(yù)算和政府會計系統(tǒng)從主要強調(diào)規(guī)則導(dǎo)向的控制功能，轉(zhuǎn)向更多強調(diào)目標(biāo)-結(jié)果導(dǎo)向的政策與管理功能，而預(yù)算過程亦應(yīng)清晰界定準(zhǔn)備、立法機關(guān)審查、預(yù)算執(zhí)行以及審計與評估階段的相關(guān)作為（Shah，Anwar and Chunli She，2007）。 另一個先決條件——成本會計亦須被滿足，以鑒別產(chǎn)出和成果的完全成本，但很少有政府完整地?fù)碛羞@種能力（Schick，Allen，2003）。 先決條件也包括法律框架。研究表明，績效預(yù)算的立法對績效預(yù)算的成功至關(guān)緊要，對于促進“分析”向“決策”的轉(zhuǎn)化以及避免誤讀與誤用績效信息尤其如此（Yilu，Katherine Willoughby and Sarah Arnett，2011）。

應(yīng)注意的是：績效預(yù)算中的規(guī)劃不同于PPBS中的規(guī)劃。在PPBS中，規(guī)劃與特定政策目標(biāo)的聯(lián)系是間接的和松散的；在嚴(yán)格意義的績效預(yù)算中，規(guī)劃的產(chǎn)出與成果直接聯(lián)結(jié)特定政策目標(biāo)本身。因此，規(guī)劃預(yù)算可以看作廣義或?qū)挿旱目冃ьA(yù)算的特定版本；但區(qū)別于嚴(yán)格意義的績效預(yù)算——產(chǎn)出-成果預(yù)算，目前只有新西蘭、澳大利亞、英國等少數(shù)發(fā)達國家在較大范圍內(nèi)采用。

績效預(yù)算的理論基礎(chǔ)是 “以結(jié)果換取自由”：管理者（支出部門與機構(gòu)）應(yīng)當(dāng)對結(jié)果負(fù)責(zé)，但為了實現(xiàn)既定的產(chǎn)出與成果，應(yīng)當(dāng)享有充分的運營管理自主權(quán)。正因為“結(jié)果”（產(chǎn)出與成果）和“自由”（放松投入控制）都是針對特定規(guī)劃而言的，績效預(yù)算便和規(guī)劃預(yù)算聯(lián)系在一起了。實際上，作為實施績效預(yù)算這一龐大工程的一部分，美國佛羅里達州從2003年開始進行將投入預(yù)算轉(zhuǎn)向規(guī)劃預(yù)算的變革，即稱為規(guī)劃基礎(chǔ)的績效導(dǎo)向預(yù)算 （program-based performance-oriented Budget）。

四、結(jié)語

各種版本的績效預(yù)算都依賴規(guī)劃結(jié)構(gòu)的初步發(fā)展，其中最重要的是在完整的規(guī)劃結(jié)構(gòu)中確保清晰的“規(guī)劃目的陳述”。完整的規(guī)劃結(jié)構(gòu)涵蓋規(guī)劃名稱、誰供應(yīng)、誰產(chǎn)出、誰受益、受益什么這五要素。規(guī)劃結(jié)構(gòu)亦應(yīng)包括績效計量，覆蓋投入、產(chǎn)出、成果、影響（im-pact）。影響指結(jié)果在多大程度上源于規(guī)劃實施而改變。計量影響需要識別和分離環(huán)境噪聲施加的作用，比如天氣狀況對空氣質(zhì)量的“干擾”有多大。此外，建立基線（baseline）和標(biāo)竿（benching）也很重要。規(guī)劃預(yù)算尋求建立新的決策結(jié)構(gòu)取代組織中心的預(yù)算制定（organization-centred budgeting）。 盡管有許多版本，但核心理念是：支出應(yīng)依據(jù)政府目標(biāo) （objectives），而非按機構(gòu)加以組織和決定。

考慮到實施門檻的差異，中國目前正蓬勃發(fā)展的績效運動的中長期方向，應(yīng)是從投入預(yù)算轉(zhuǎn)向規(guī)劃預(yù)算，之后再轉(zhuǎn)向績效預(yù)算；近期改革則應(yīng)聚焦改進投入預(yù)算體制，尤其應(yīng)確保促進經(jīng)濟性與合規(guī)性（條目基礎(chǔ)的支出控制），不應(yīng)以犧牲效率（包括預(yù)算執(zhí)行中的支出進度）和有效性為代價。認(rèn)識到正式績效預(yù)算依賴一系列嚴(yán)格的前提條件很重要，包括法律框架和針對產(chǎn)出和成果的分步式成本核算法。在可預(yù)見的未來，這些基礎(chǔ)條件在中國背景下很難具備，因而本文不建議著手推進這項看似花哨 （有吸引力）但實際上困難重重且很難成功的改革。

尤其重要的是：無論選擇怎樣的預(yù)算體制，一體化的管理機制都不可或缺并且極端重要，否則，預(yù)算將無法作為促進績效管理的有效工具。一體化的管理機制涵蓋三個互補的關(guān)鍵因素：一是績效導(dǎo)向的預(yù)算申請、監(jiān)督與激勵，以確保預(yù)算資源被優(yōu)先分配給可帶來更好成果的規(guī)劃與管理者；二是應(yīng)在預(yù)算一旦進入執(zhí)行階段即實施全過程的績效監(jiān)控；三是應(yīng)將適當(dāng)?shù)摹⒖冃ЩA(chǔ)的獎罰機制植入預(yù)算過程以促進規(guī)劃的有效運作。只要這項三位一體的管理機制缺失，時下的績效運動即有陷入華而不實的形式主義深淵的高風(fēng)險?！?/p>

注釋：

①這一績效管理的綱領(lǐng)性文件于2018年9月1日發(fā)布和實施。參見：http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。

②3E指經(jīng)濟性、效率和有效性三個績效因子的英文單詞的首字母。