尹 旭，朱 彬

（1.中國人民銀行南京分行，南京210004；2.南通大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，江蘇 南通226000）

安體富、竇欣認(rèn)為，土地有償出讓制度適應(yīng)了城市發(fā)展要求，有效提高了城市土地利用效率。孔志峰、高小萍對我國房地產(chǎn)開發(fā)中地方政府的動(dòng)機(jī)、收益及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了具體分析。王舉等人認(rèn)為分稅制改革后，地方財(cái)政收入的增收均與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)。朱麗娜、石曉平認(rèn)為，房地產(chǎn)開發(fā)的快速增長使地方政府產(chǎn)生了較大的依賴性。但多數(shù)學(xué)者并未具體闡述地方政府從哪些方面獲益，僅僅對地方政府的房地產(chǎn)收益方面進(jìn)行了理論探討，未對地方政府依賴房地產(chǎn)業(yè)的后果進(jìn)行分析。基于此，本文以省域?yàn)閱卧瑢?shí)證考察了2008—2015年江蘇省土地出讓收入、房地產(chǎn)相關(guān)收入情況及其在地方財(cái)政收入①地方財(cái)政收入是公共預(yù)算收入與基金預(yù)算收入之和（中國人民銀行）；財(cái)政支出公共預(yù)算支出與基金預(yù)算支出之和。中的比重等具體情況，以期量化分析房地產(chǎn)業(yè)對地方政府財(cái)政收入的影響，破解地方政府高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的困境。

一、房地產(chǎn)業(yè)成為地方財(cái)政支撐的時(shí)代背景

1994年分稅制改革后，財(cái)力上收效應(yīng)顯著，地方政府財(cái)力銳減，但事權(quán)卻繼續(xù)擴(kuò)大，不僅承擔(dān)了許多本由上級政府承擔(dān)的職能，還承擔(dān)了部分本應(yīng)由市場承擔(dān)的準(zhǔn)公共服務(wù)支出職能，地方財(cái)政支出總量不斷攀升。分稅制改革前的1993年，我國地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重為78%，而財(cái)政支出則達(dá)到了76.9%，財(cái)政收支基本平衡；2005—2009年，我國地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重均維持在50%左右，而財(cái)政支出則由2005年的74.8%升至2009年的81.4%。2010—2015年，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重有所提高，2015年為63.2%，而財(cái)政支出則由2010年的81.4%升至2015年的87.8%。財(cái)權(quán)和事權(quán)的增長不匹配性程度高，體制矛盾逐步集中于地方政府。由于房地產(chǎn)稅收的相對穩(wěn)定性、土地收入的高收益性，房地產(chǎn)業(yè)逐漸成為地方政府熱衷的增收來源。

二、房地產(chǎn)收入重要性日益凸顯，但近二年收入增速明顯下降

目前，土地財(cái)政收入仍主要由租、稅兩部分組成?！白狻?，即指土地出讓收入，是指市縣人民政府依法出讓國有土地使用權(quán)取得的全部收入，包括招拍掛和協(xié)議出讓土地收入、劃撥土地收入、土地年租金等。“稅”，則指與土地和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的直接、間接稅收，包含土地增值稅、契稅等多個(gè)稅種。

2008—2011年，江蘇省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快，房地產(chǎn)業(yè)收入為江蘇省地方財(cái)政收入的重要來源，地方財(cái)政收入與房地產(chǎn)收入走勢高度契合。受土地收入驟降影響，2012年地方財(cái)政收入同比僅增2.8%，但房地產(chǎn)相關(guān)收入在地方財(cái)政收入中比重仍高達(dá)57%；2015年，土地出讓收入再次大幅下跌，受此影響，地方財(cái)政收入同比僅增6.02%，較2009年回落17.7個(gè)百分點(diǎn)。2014—2015年，房地產(chǎn)相關(guān)收入在地方財(cái)政收入中比重連續(xù)下降，2015年占比僅為53.5%，較近八年峰值回落9.3個(gè)百分點(diǎn)。

1.地租性收入。具有包含國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、國有土地出讓金和新增建設(shè)用地償使用費(fèi)4個(gè)部分，已全部納入基金預(yù)算管理。2008年，江蘇省土地出讓收入僅1 077.64億元，而2015年高達(dá)4 218.16億元，為2008年的3.9倍。其中，國有土地收益基金、出讓金收入分別為2008年的3.61倍、3.98倍。但近兩年，土地出讓收入增速回落，2015年土地出讓收入同比下降14.4%，較2013年回落56.5個(gè)百分點(diǎn)。

2.土地稅收收入。主要分為兩類：一類針對土地而設(shè)置的稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等。2015年，江蘇省城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅分別為180.06億元、31.76億元、437.01億元，較2008年相比分別增長103.9%、22.5%、588.6%。其中，耕地占用稅、土地增值稅同比下降8.6%、1.8%；城鎮(zhèn)土地使用稅同比僅增2.3%。另一類針對房產(chǎn)而設(shè)計(jì)的稅種，如房地產(chǎn)業(yè)與建筑業(yè)的營業(yè)稅及企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、契稅等。由于房地產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大，稅基可觀，是地方財(cái)政收入的重要財(cái)源。但近年來，受庫存高企、投資下滑、房價(jià)下跌等多重影響，2015年江蘇省房產(chǎn)稅同比增長8.4%，增速連續(xù)四年回落；契稅同比下降7.9%。

3.房地產(chǎn)收費(fèi)。房地產(chǎn)的發(fā)展，需要政府提供大量配套設(shè)施，如交通、自來水等方面的公共設(shè)施。房地產(chǎn)商需要承擔(dān)一部分用于地方公共設(shè)施的費(fèi)用，它也是地方政府進(jìn)行城市建設(shè)的重要收入來源?；跀?shù)據(jù)獲取考慮，本文暫不做分析。

三、地方政府過度依賴房地產(chǎn)業(yè)的后果

1.中央、地方政府調(diào)控目標(biāo)不同，抵消了部分調(diào)控效應(yīng)。中央政府從經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行角度來考慮房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其行為目標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)、社會兩方面：一是為保證房地產(chǎn)市場健康、平穩(wěn)有序發(fā)展；二是滿足國民日益增長的居住需求。而地方政府對房地產(chǎn)發(fā)展寄予厚望，房地產(chǎn)與20多個(gè)產(chǎn)業(yè)直接相關(guān)，涉及上下游50多個(gè)行業(yè)。因此，每當(dāng)政策出臺，各地觀望態(tài)度居多，主要擔(dān)心政策對本地房產(chǎn)市場沖擊太大。近兩年，國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，地方經(jīng)濟(jì)主要依靠投資拉動(dòng)，尤其是房地產(chǎn)投資，但中央調(diào)控對住房需求“堵有余，疏不足”，兩相作用，江蘇省房地產(chǎn)面臨去庫存壓力，房地產(chǎn)投資隨之下降，對財(cái)政收入的拉動(dòng)效應(yīng)削弱。截至2015年11月末，全省商品房存銷比高達(dá)22.5個(gè)月，處于供給“過松”區(qū)間；部分三四線城市庫存壓力較大，宿遷市、連云港市存銷比超30個(gè)月。2015年，江蘇省房地產(chǎn)開發(fā)投資同比下降1.1%，為2008年以來首次負(fù)增長；房地產(chǎn)業(yè)稅收同比增長6.5%，較2012年同期回落12.9個(gè)百分點(diǎn)。

2.過度依賴土地財(cái)政，收入結(jié)構(gòu)失衡，不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。隨著財(cái)政支出逐年增加，地方政府財(cái)政收支倒掛，財(cái)政自給率逐年降低，是地方政府對土地財(cái)政的依賴度越來越高的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年江蘇省土地出讓總價(jià)款5 824.16億元，同比增長49.1%，土地出讓收入在地方政府可支配財(cái)力中占據(jù)重要地位。2015年，江蘇國庫收到的土地出讓收入4 218.16億元，是2006年的21.4倍。這不僅可以增加地方財(cái)政收入，還能帶來土地直接稅收、間接稅收，約占地方公共預(yù)算收入的36.9%。這種對土地資源、收入的依賴使地方政府具有強(qiáng)烈賣地沖動(dòng)，不利于土地資源的節(jié)約集約利用，也阻滯了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)程。

3.房地產(chǎn)投資依賴信貸資金，銀行貸款增速持續(xù)下滑，或帶來資金風(fēng)險(xiǎn)。房地產(chǎn)業(yè)融資渠道單一，主要靠銀行貸款，對銀行依賴程度過大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，房地產(chǎn)開發(fā)資金約80%直接或間接地來自于銀行信貸，銀行需面對開發(fā)商、建筑商與個(gè)人消費(fèi)者三重信貸風(fēng)險(xiǎn)，任何違約或三者之間的交叉違約都會產(chǎn)生還貸風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資單一，房地產(chǎn)與金融企業(yè)間有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)性，一旦房市劇烈波動(dòng)，甚至?xí)l(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政危機(jī)。2014年下半年以來，江蘇省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對房地產(chǎn)業(yè)的信貸投入力度加大，于2014年2月達(dá)到近年峰值，同比增長53.2%；2015年，省內(nèi)房地產(chǎn)庫存高企、交易疲弱，增速沖高回落，連續(xù)13個(gè)負(fù)增長，12月末房地產(chǎn)業(yè)貸款余額同比下降16.5%，多個(gè)房地產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)資金回籠難，或?qū)е嘛L(fēng)險(xiǎn)向金融系統(tǒng)蔓延。

四、政策建議

1.提高中央、地方財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配性，明確規(guī)定中央與地方政府在房地產(chǎn)市場調(diào)控中的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)，鼓勵(lì)地方政府劃清政府與市場界限、明晰責(zé)任，減少不必要支出。

2.加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低地方政府對房地產(chǎn)業(yè)的依賴度，培植房地產(chǎn)業(yè)以外經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，挖掘房地產(chǎn)業(yè)以外更多的新財(cái)源。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，建立適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的業(yè)績考核機(jī)制，改變政府部門的業(yè)績考核指標(biāo)唯GDP的法則，轉(zhuǎn)變地方政府賣地沖動(dòng)和意圖。

[1]孔志峰，高小萍.房地產(chǎn)開發(fā)中地方政府的動(dòng)機(jī)、收益與風(fēng)險(xiǎn)[J].地方財(cái)政研究，2007，(9).

[2]王舉，呂春梅，戴雙興.土地財(cái)政與房地產(chǎn)發(fā)展[J].地方財(cái)政研究，2008，(10).

[3]李郇，洪國志，黃亮雄.中國土地財(cái)政增長之謎——分稅制改革、土地財(cái)政增長的策略性[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2013，(4).

[4]薛翠翠，馮廣京，張冰松.城鎮(zhèn)化建設(shè)資金規(guī)模及土地財(cái)政改革——新型城鎮(zhèn)化背景下土地財(cái)政代償機(jī)制研究評述[J].中國土地科學(xué)，2013，(11).

[5]吳冠岑，牛星，田偉利.我國土地財(cái)政規(guī)模與區(qū)域特性分析[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，(7).