王園君 曹英志 孟云閃

國家海洋信息中心，天津 300171

國務(wù)院推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，在這一決策部署和要求下，如何實(shí)在放權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)管，以此保障我國海域使用論證工作質(zhì)量，筆者淺談自己的見解以供探討。

1 海域使用論證內(nèi)涵

《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，海域?qū)儆趪宜衃1]，單位和個(gè)人申請(qǐng)使用海域需提交“海域使用論證材料”，海洋行政主管部門主持海域使用論證的審核，并將論證材料作為用海審批的主要依據(jù)之一。海域使用論證通過對(duì)申請(qǐng)海域的區(qū)位條件、資源狀況、開發(fā)現(xiàn)狀、功能定位、開發(fā)布局、面積量算、風(fēng)險(xiǎn)防范、生態(tài)用海等因素進(jìn)行調(diào)查、勘測(cè)、預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)、分析，提出項(xiàng)目用海是否可行的結(jié)論并給出相應(yīng)的書面材料，以達(dá)到科學(xué)用海、規(guī)范管海和可持續(xù)用海的目的，為海域使用項(xiàng)目的行政審批和監(jiān)督管理提供重要技術(shù)依據(jù)[2]。

海域使用論證工作有兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，一是海域使用論證報(bào)告的編制，二是論證報(bào)告的評(píng)審，兩者構(gòu)成海域使用論證工作的技術(shù)支撐。參與其中的從業(yè)單位、從業(yè)個(gè)人、評(píng)審專家、審批人員的職責(zé)和素質(zhì)，是保障海域使用論證工作質(zhì)量的重要因素。

2 簡(jiǎn)政放權(quán)背景

黨的十八大以來，對(duì)全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能做出了部署，提出了要求。2013年國務(wù)院取消和下放一批行政審批項(xiàng)目82個(gè)，2014年取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等95個(gè)事項(xiàng)。

國務(wù)院繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)中介服務(wù)事項(xiàng)的管理，2015年出臺(tái)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》提出清理規(guī)范的措施，包括“清理中介服務(wù)事項(xiàng)”“破除中介服務(wù)壟斷”“切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)”“規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)”“實(shí)行中介服務(wù)清單管理”和“加強(qiáng)中介服務(wù)監(jiān)管”[3]，2016年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于第二批清理規(guī)范192項(xiàng)國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)的決定》，對(duì)海域使用論證中介服務(wù)事項(xiàng)的處理決定“申請(qǐng)人可按要求自行編制海域使用論證報(bào)告，也可委托有關(guān)機(jī)構(gòu)編制，審批部門不得以任何形式要求申請(qǐng)人必須委托特定中介機(jī)構(gòu)提供服務(wù)；保留審批部門現(xiàn)有的海域使用論證報(bào)告技術(shù)評(píng)估、評(píng)審”[4]，明確認(rèn)真做好清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事項(xiàng)，加快配套改革和相關(guān)制度建設(shè)，加強(qiáng)中介服務(wù)監(jiān)管，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，保障行政審批質(zhì)量和效率。

3 我國海域使用論證現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 論證工作現(xiàn)狀

我國海域使用論證工作，從1993年《國家海域使用暫行規(guī)定》首次提出海域使用論證的概念，至今已有20年。國家海洋局先后出臺(tái)一系列管理措施，包括2004年實(shí)施的《海域使用論證資質(zhì)管理規(guī)定》和《海域使用論證評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法》、2007年實(shí)施的《關(guān)于建立海域使用論證工作舉報(bào)制度的通知》、2008年實(shí)施的《海域使用論證管理規(guī)定》、2009年下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用論證工作的若干意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方海域使用論證報(bào)告評(píng)審工作的若干意見》、2010年印發(fā)和《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則的通知》《關(guān)于海域使用論證報(bào)告依申請(qǐng)公開有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于全面開展海域使用論證報(bào)告質(zhì)量評(píng)估工作的通知》，以及2011年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)海域使用論證報(bào)告評(píng)審工作的意見》，對(duì)規(guī)范海域使用論證、提高海域使用論證水平起到重要作用。

但是隨著海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，用海需求不斷增長，用海類型和方式不斷增多，同時(shí)近年來國家出臺(tái)一系列加強(qiáng)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以及深入推進(jìn)行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)政策，在新的形勢(shì)下國家海洋局采取決策部署，出臺(tái)相關(guān)政策文件，清理規(guī)范中介服務(wù)，提高論證報(bào)告質(zhì)量，確保海域使用的科學(xué)性、公正性。

3.1.1 規(guī)章制度

廢止《海域使用論證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，修訂《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》。嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)決定，取消對(duì)論證報(bào)告編制單位資質(zhì)的要求。但取消不代表不管，2016年12月出臺(tái)的《國家海洋局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海域使用論證管理工作的意見》，明確從規(guī)范論證報(bào)告編制、加強(qiáng)編制單位和報(bào)告質(zhì)量監(jiān)管、規(guī)范評(píng)審程序和標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)評(píng)審專家管理、建設(shè)配套措施及制度上，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范海域使用論證管理工作，提高海域使用論證報(bào)告質(zhì)量[5]。2017年8月出臺(tái)的《國家海洋局海域綜合管理司關(guān)于進(jìn)一步明確局屬單位開展海域使用論證報(bào)告編制工作有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步明確國家海洋局不再受理所屬事業(yè)單位、主管的社會(huì)組織及其創(chuàng)辦企業(yè)在《意見》印發(fā)后編制的論證報(bào)告[6]。

3.1.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

出臺(tái)《建設(shè)項(xiàng)目用海面積控制指標(biāo)（試行）》，規(guī)定主要建設(shè)項(xiàng)目用海集約管控指標(biāo)和要求，提升用海效率和投入、優(yōu)化平面布局；印發(fā)《宗海圖編繪技術(shù)規(guī)范（試行）》，規(guī)范用海項(xiàng)目宗海位置圖和界址圖；起草征求《圍填海工程用海生態(tài)建設(shè)方案編制技術(shù)規(guī)程（試行）》以及《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則》意見，用于指導(dǎo)圍填海工程設(shè)計(jì)和論證報(bào)告生態(tài)建設(shè)方案專章編制工作，促進(jìn)科學(xué)配置海域空間資源，提高生態(tài)管海用海。

3.1.3 對(duì)外平臺(tái)

重新改版升級(jí)“中國海域使用論證網(wǎng)站”，并于2017年8月1日正式上線。網(wǎng)站增加從業(yè)單位、從業(yè)人員、評(píng)審專家和誠信記錄等內(nèi)容的展示板塊，建立國家級(jí)海域使用論證評(píng)審專家隨機(jī)抽取，加大海域使用論證信息公開。網(wǎng)站平臺(tái)實(shí)現(xiàn)海域使用論證管理工作動(dòng)態(tài)、信息對(duì)外公開，供社會(huì)公眾查詢、監(jiān)督。

3.2 存在的問題

3.2.1 海域使用論證管理制度滯后

我國的《海域使用論證資質(zhì)管理規(guī)定》和《海域使用論證評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法》是2004年實(shí)施的，《海域使用論證管理規(guī)定》是2008年實(shí)施的，規(guī)定中涉及海域使用資質(zhì)的申請(qǐng)內(nèi)容與取消對(duì)論證報(bào)告編制單位的要求已不相符合，同時(shí)論證管理評(píng)審內(nèi)容、評(píng)審專家職責(zé)以及審批工作的期限等內(nèi)容與現(xiàn)行國家簡(jiǎn)政放權(quán)、國家海洋局行政審批以及“放管服”的決策要求相滯后。

3.2.2 論證報(bào)告質(zhì)量有所提高但仍存在問題

為加強(qiáng)海域使用論證工組監(jiān)管管理，進(jìn)一步提高論證報(bào)告質(zhì)量，國家海洋局開展論證報(bào)告檢查并通報(bào)。分析歷年論證報(bào)告檢查結(jié)果，海域使用論證報(bào)告總體質(zhì)量有明顯提高，但仍存在一些問題，主要集中在：一是報(bào)告內(nèi)部審查工作流于形式；二是宗海圖繪制不規(guī)范；三是相關(guān)章節(jié)內(nèi)容，如用海必要性、平面布置分析等，分析不深入，不到位；四是論證報(bào)告編制材料堆積照搬，沒有針對(duì)性；五是未按專家意見認(rèn)真修改報(bào)告。

3.2.3 評(píng)審專家缺乏客觀和公正性

3.2.4 從業(yè)單位的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)

海域使用論證資質(zhì)放開后，行業(yè)門檻降低了，任何單位和個(gè)人都可以編制報(bào)告，導(dǎo)致從業(yè)單位之間壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，不在提高自身技術(shù)水平和服務(wù)質(zhì)量上下功夫，而是大打價(jià)格戰(zhàn)，造成出現(xiàn)低投入、低水平的研究，導(dǎo)致編制報(bào)告質(zhì)量良莠不齊。

3.2.5 論證報(bào)告經(jīng)費(fèi)支付方式的不合理性

目前論證報(bào)告編制的費(fèi)用由用海者支付，編制單位與用海企業(yè)簽訂合同，分期支付，完成并通過評(píng)審后支付余款。這種委托與被委托關(guān)系會(huì)導(dǎo)致論證報(bào)告編制單位的立場(chǎng)站在用海者一邊，盡可能編制出項(xiàng)目用海可行的結(jié)論，因而論證結(jié)論難以客觀合理。

4 措施與建議

在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，降低行業(yè)準(zhǔn)入門檻，不是不管，反而意味監(jiān)管力度的加大。如何才能保障海域使用論證工作質(zhì)量，完善海域使用論證管理體系，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，采取措施與建議如下。

4.1 目前采取措施

4.1.1 嚴(yán)格執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)決定

嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國務(wù)院有關(guān)決定，清理規(guī)范文件，制定與實(shí)施相關(guān)制度規(guī)章，強(qiáng)化海域使用論證中介服務(wù)的放與管。《國家海洋局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范海域使用論證管理工作的意見》和《國家海洋局海域綜合管理司關(guān)于進(jìn)一步明確局屬單位開展海域使用論證報(bào)告編制工作有關(guān)問題的通知》等政策文件是現(xiàn)階段海域使用論證工作的指導(dǎo)性文件，明確清理紅頂中介，取消資質(zhì)要求，解除資質(zhì)等級(jí)限制。

4.1.2 改進(jìn)報(bào)國務(wù)院審批項(xiàng)目審批流程

國務(wù)院審批項(xiàng)目，審批流程序?yàn)閷俚厥芾?、逐?jí)審查上報(bào)，以及直接受理兩種。目前國批直接受理項(xiàng)目增加論證監(jiān)管復(fù)審，撇開一切主觀因素，從技術(shù)角度，審核論證報(bào)告（報(bào)批稿），給出最客觀的審核結(jié)論。建議進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國管項(xiàng)目的審查力度，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目用海的事中監(jiān)管。

本文主要從漢語作為第二語言習(xí)得的角度，觀察泰國中高級(jí)留學(xué)生漢語“請(qǐng)求”言語行為使用，從中發(fā)現(xiàn)學(xué)生對(duì)該行為的掌握及運(yùn)用情況。

4.1.3 加強(qiáng)評(píng)審專家管理

國家已建立海域使用論證評(píng)審專家?guī)?，?guī)范海域使用論證報(bào)告評(píng)審工作。海洋行政主管部門從專家?guī)爝x擇專業(yè)配備合理的專家組成評(píng)審組，對(duì)論證報(bào)告進(jìn)行評(píng)審。近期采取一系列措施加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家管理，一是建立專家隨機(jī)抽取機(jī)制，2017年在中國海域使用論證網(wǎng)開發(fā)了評(píng)審專家隨機(jī)抽取模塊，建立隨機(jī)抽取機(jī)制，先期開展國家級(jí)評(píng)審專家抽取工作，模塊功能完善后推行至地方，確保海域使用論證評(píng)審工作的客觀公正；二是建立完善專家?guī)祗w系，2017年8月16日下文開展國家級(jí)論證評(píng)審專家?guī)鞊Q屆工作，通過換屆，重新遴選一批具備熟悉和掌握國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求的能力，能堅(jiān)持客觀、公正、實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，全面考慮項(xiàng)目所在海域的海洋資源綜合利用和可持續(xù)發(fā)展問題，對(duì)于項(xiàng)目中的關(guān)鍵問題、敏感問題不回避的專家，可以是從事過論證工作的一線論證專家，從而更科學(xué)、更嚴(yán)謹(jǐn)、更客觀地評(píng)審論證報(bào)告，并對(duì)評(píng)審結(jié)論終身負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對(duì)論證報(bào)告事中監(jiān)管。

4.1.4 強(qiáng)化論證報(bào)告質(zhì)量檢查

目前全國共有105家海域使用論證資質(zhì)單位，2589個(gè)海域使用崗位證書人員，從事海域使用論證工作隊(duì)伍健全，可以加強(qiáng)海域使用論證工作監(jiān)督管理，提高海域使用論證報(bào)告質(zhì)量。國家海洋局自2007年開展對(duì)論證報(bào)告的質(zhì)量檢查工作，將檢查結(jié)果通報(bào)檢查并公示，截至目前已經(jīng)開展8次論證報(bào)告檢查工作。檢查內(nèi)容涵蓋主要分為兩大塊：一是報(bào)告形式方面，包括編制人員簽字、現(xiàn)場(chǎng)勘查記錄、內(nèi)審意見、宗海圖簽字蓋章、專家意見修改等；二是報(bào)告內(nèi)容方面，如宗海圖繪制規(guī)范性、界址點(diǎn)坐標(biāo)正確性、用海必要性、區(qū)劃規(guī)劃符合性、平面布置及用海面積合理性等內(nèi)容的分析深入性、報(bào)告引用資料分析的針對(duì)性等。

從報(bào)告檢查內(nèi)容可以看出，檢查項(xiàng)目多，審核嚴(yán)格仔細(xì)。今年改版升級(jí)中國海域使用論證網(wǎng)，將歷年檢查結(jié)果有關(guān)信息納入從業(yè)單位（個(gè)人）誠信檔案，建立信用評(píng)價(jià)體系，并在網(wǎng)站首頁“單位誠信/個(gè)人誠信”模塊中展示，對(duì)編制單位（個(gè)人）起到警示作用，提高其工作責(zé)任心，更重要的是對(duì)用海申請(qǐng)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，強(qiáng)化海域使用論證工作的監(jiān)管。

4.2 建議

4.2.1 提高海域使用論證管理制度法律層級(jí)

當(dāng)前涉及海域使用論證管理的規(guī)范性文件有11個(gè)，但是沒有一個(gè)更高法律層級(jí)的部門規(guī)章，建議清理整理已有的規(guī)范性文件，提高法律級(jí)別，出臺(tái)級(jí)別高的部門規(guī)章，規(guī)定編制報(bào)告主體責(zé)任、誠信體系、論證報(bào)告評(píng)審專家以及報(bào)告書公示等內(nèi)容。

4.2.2 強(qiáng)化論證報(bào)告中數(shù)據(jù)質(zhì)量、出處的審核

論證報(bào)告工作要求編制單位要本著擺事實(shí)說“數(shù)”話，對(duì)項(xiàng)目用海的可行性展開真實(shí)可靠的有效性論證。報(bào)告中的“數(shù)”包括項(xiàng)目周邊海洋環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、海域開發(fā)利用現(xiàn)狀、項(xiàng)目平面布置，以及利益相關(guān)者信息。對(duì)于報(bào)告書中項(xiàng)目所在海域環(huán)境質(zhì)量的本底數(shù)據(jù)，建議選擇第三方機(jī)構(gòu)對(duì)論證報(bào)告中海洋環(huán)境數(shù)據(jù)、海域權(quán)屬現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃區(qū)劃等數(shù)據(jù)資料進(jìn)行真實(shí)性和準(zhǔn)確性檢驗(yàn)，用于評(píng)審專家作為評(píng)判項(xiàng)目是否可以在該海域用海的重要依據(jù)。對(duì)報(bào)告中的宗海圖、項(xiàng)目平面布置圖、測(cè)試報(bào)告、利益相關(guān)者協(xié)議等建議加蓋公章，為項(xiàng)目用海事后監(jiān)管保留溯源和追責(zé)依據(jù)。

4.2.3 加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流和技術(shù)培訓(xùn)

國家海洋局先后組織海域使用論證技術(shù)論壇、評(píng)審專家高級(jí)研討班、從業(yè)單位技術(shù)負(fù)責(zé)人和編制人員培訓(xùn)等活動(dòng)。隨著對(duì)海域使用論證資質(zhì)的放開，舉辦論證工作的學(xué)術(shù)交流和技術(shù)培訓(xùn)對(duì)壯大論證隊(duì)伍，提高人員業(yè)務(wù)水平和自身素質(zhì)，進(jìn)一步提升論證水平是十分必要的。

優(yōu)化論證對(duì)外技術(shù)交流平臺(tái)，舉辦論證主題會(huì)議及論壇，提供線上線下從業(yè)單位（個(gè)人）、評(píng)審專家的相互交流和學(xué)習(xí)，交流論證報(bào)告編制和專家評(píng)審工作的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)海域使用論證理論研究和技術(shù)實(shí)踐的結(jié)合，共同提高，促進(jìn)海域使用論證工作的質(zhì)量和水平。

4.2.4 加大宣傳，主動(dòng)公開，督促行業(yè)自律

通過中國海域使用論證網(wǎng)，及時(shí)發(fā)布海洋管理工作動(dòng)態(tài)等信息，加大宣傳海洋主管部門管理用海的理念，讓用海人、從業(yè)單位（個(gè)人）以及公眾了解國家管海用海的政策要求，達(dá)到科學(xué)用海、生態(tài)用海；主動(dòng)公開論證報(bào)告質(zhì)量檢查結(jié)果、對(duì)優(yōu)秀報(bào)告及評(píng)審意見依申請(qǐng)公開，一是體現(xiàn)國家政府公開要求，同時(shí)也給海域使用論證工作者學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，三是供公眾查詢和監(jiān)督，督促行業(yè)自律。

5 結(jié)語

在國家簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，有效保障我國海域使用論證質(zhì)量工作，加大對(duì)海域使用論證中介服務(wù)工作的監(jiān)管力度，強(qiáng)化中間和結(jié)果化管理，建立健全海域使用論證工作環(huán)境，以達(dá)到科學(xué)用海、規(guī)范管理和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。