高萍 鄭植

一、 PPP項(xiàng)目各生命周期稅收影響分析

通常而言，PPP項(xiàng)目的投資金額較大，期限也較長(zhǎng)，從整個(gè)生命周期的角度來(lái)看，不管是在前期的規(guī)劃與施工還是后續(xù)期間二三十年的經(jīng)營(yíng)，以及最后的退出，整個(gè)工作開(kāi)展過(guò)程中，項(xiàng)目的外部環(huán)境、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)等各方面的風(fēng)險(xiǎn)情況也在不斷地變化，其中自然也包含了稅收政策的變化。從項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本簽署合同設(shè)立SPV公司開(kāi)始，整個(gè)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交各個(gè)步驟都會(huì)涉及多項(xiàng)工作，也會(huì)產(chǎn)生不同的納稅情形。為了對(duì)各環(huán)節(jié)的涉稅情形進(jìn)行分析，本文以福建泉州刺桐大橋?yàn)槔宰钚碌恼叻ㄒ?guī)對(duì)案例涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分析。泉州刺桐大橋是福建省政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和泉州市委、市政府重點(diǎn)項(xiàng)目之一，從國(guó)內(nèi)來(lái)說(shuō)，也是路橋項(xiàng)目中最先采用BOT模式建造的項(xiàng)目，具有代表性。該項(xiàng)目總投資為2.5億人民幣。大橋于1995年5月18日全面動(dòng)工，次年12月29日正式投入運(yùn)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)期30年(含建設(shè)期3年)，經(jīng)營(yíng)期滿后全部無(wú)償移交給國(guó)家。[注]案例來(lái)源：《PPP實(shí)操手冊(cè)》[1]。

(一)項(xiàng)目創(chuàng)立期稅收影響分析

PPP項(xiàng)目在設(shè)立的時(shí)候，首先考量的是所屬行業(yè)是否有適用的稅收優(yōu)惠政策，接著在創(chuàng)立期通常需要投資人按一定比例出資，成立SPV公司來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。成立SPV公司的目的往往也是為了規(guī)避原有公司歷史事項(xiàng)的影響，在已有項(xiàng)目載體或者BT項(xiàng)目這類(lèi)無(wú)須融資的項(xiàng)目等簡(jiǎn)單項(xiàng)目的情況下，也可不必設(shè)立SPV公司。在本案例中，成立了相關(guān)的SPV公司，泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司(1999年更名為“泉州市名流路橋投資開(kāi)發(fā)股份有限公司”)。具體項(xiàng)目結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 泉州刺桐大橋項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖

在項(xiàng)目設(shè)立階段，主要的涉稅影響有三個(gè)方面，一是出資方式，二是組織形式，三是融資方式。

1.出資方式。

通常的PPP項(xiàng)目在考慮出資方式的涉稅影響時(shí)，會(huì)考慮兩個(gè)方面的涉稅影響，一個(gè)是政府的出資方式，一個(gè)是社會(huì)資本的出資方式。

對(duì)政府而言，通常的出資方式為非貨幣形式，可能是“汽車(chē)”“建材”等動(dòng)產(chǎn)也可能是“土地”“房屋”等不動(dòng)產(chǎn)，一般都會(huì)涉及增值稅的納稅義務(wù)，以土地房屋的轉(zhuǎn)讓為例,項(xiàng)目公司在接受政府方轉(zhuǎn)讓的土地房屋的時(shí)候,由于設(shè)立項(xiàng)目公司不同于傳統(tǒng)項(xiàng)目,是具有社會(huì)經(jīng)營(yíng)形式的公司,在市場(chǎng)中通常也是需要競(jìng)爭(zhēng)的,因此通常而言是依據(jù)市場(chǎng)價(jià)采用的轉(zhuǎn)讓的模式[2]，會(huì)涉及土地增值稅和契稅的納稅義務(wù)。

在本案例中，政府不存在出資，只是給予了項(xiàng)目公司30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資者都是社會(huì)資本，也就是四方社會(huì)資本方的出資方式為主要考量。這四方分別是泉州市名流實(shí)業(yè)股份有限公司、福建省交通建設(shè)投資有限公司、福建省公路開(kāi)發(fā)總公司和泉州市路橋開(kāi)發(fā)總公司，按照60∶15∶15∶10的出資比例成立SPV公司，即泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司，公司注冊(cè)資本為6 000萬(wàn)元。規(guī)定四方投資者按比例一次性出資6 000萬(wàn)元用于大橋建設(shè)，不足部分由四方投資者分別籌措。四方公司都是以貨幣資金作為出資方式，因而項(xiàng)目公司只需要就合同金額繳納印花稅。與政府方出資類(lèi)似，如果以動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等其他資產(chǎn)出資，也會(huì)涉及相應(yīng)的契稅、土地增值稅、企業(yè)所得稅等納稅義務(wù)。

2.組織形式。

在本案例中，SPV公司泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司為有限責(zé)任公司，而且本案例中沒(méi)有政府方參與，也就是意味著各社會(huì)資本投資方只需要按分紅約定取得各自的分紅即可。通常而言，在合伙企業(yè)做出分配的，政府一方?jīng)]有納稅義務(wù)，社會(huì)資本方按規(guī)定繳納企業(yè)所得稅。值得注意的是，社會(huì)資本方如果是境內(nèi)居民企業(yè)，因符合股息紅利等權(quán)益性投資收益免稅條件，可享受免稅。然而根據(jù)《公司法》第34條規(guī)定，股東可以約定不按照出資比例分取紅利，在這種情況下，政府對(duì)于社會(huì)資本方的股利讓渡怎么定性，是作為股利性質(zhì)收入，還是作為政府補(bǔ)貼收入，甚至是看成投資收回？我國(guó)企業(yè)所得稅法及其實(shí)施條例對(duì)于這類(lèi)免稅條件下的股利，是否得按持股比例分紅，超出部分怎么定性，都沒(méi)有明確規(guī)定。同時(shí)，SPV公司也可以是有限合伙企業(yè)，因而采取“先分后稅”的原則，合伙企業(yè)不作為納稅主體，穿透到合伙人層面繳納相應(yīng)的所得稅。對(duì)于自然人有限合伙人，如果不執(zhí)行合伙事務(wù)，通常按照20%稅率繳納個(gè)人所得稅，執(zhí)行合伙事務(wù)合伙人(GP)按照“個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得”5%～35%稅率繳納個(gè)人所得稅。對(duì)于境外合伙人，需要考慮是否構(gòu)成常設(shè)機(jī)構(gòu)，預(yù)提所得稅稅率，雙邊稅收協(xié)定等產(chǎn)生的影響。[2-3]值得注意的是，對(duì)于有限合伙形式，合伙人的應(yīng)稅所得包含了分配給所有人的所得和未分配的所得。在這一部分，對(duì)于有限合伙基金持有架構(gòu)，對(duì)于LP 投資人是否穿透合伙企業(yè)享受居民企業(yè)之間股息紅利免稅政策法規(guī)并沒(méi)有明確，存在著重復(fù)征稅的風(fēng)險(xiǎn)。在本案例中，SPV公司作為有限責(zé)任公司形式，也自然沒(méi)有有限合伙企業(yè)相關(guān)的稅收考量。

3.融資方式。

在PPP項(xiàng)目前期，通常需要做好項(xiàng)目的融資，為后面建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期做好資金方面的準(zhǔn)備，這一時(shí)期的融資并不意味著后期不再需要融資，而是這一時(shí)期的融資規(guī)劃可以避免后期資金緊張帶來(lái)的其他不必要的麻煩。以刺桐大橋?yàn)槔?，?xiàng)目公司在這一時(shí)期除了獲得6 000萬(wàn)元的股權(quán)融資外，還從銀行獲得1.8億元的貸款，還款期為5～8年，剛好可以滿足建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期前期的一些資金需求。PPP模式的融資方式有很多，比如股權(quán)融資、銀行貸款、債券融資、保險(xiǎn)融資、資產(chǎn)證券化等等，通常而言，股權(quán)融資和銀行貸款是PPP模式最常用的融資方式，股權(quán)融資包含來(lái)自于社會(huì)資本方的股權(quán)和來(lái)自于政府方的股權(quán)，雙方按照各自的出資比例投入到SPV公司中去，銀行貸款是對(duì)不足資金的補(bǔ)充。在PPP模式下，正如刺桐大橋項(xiàng)目一樣，通常需要政府部門(mén)作為擔(dān)保來(lái)進(jìn)行融資。在項(xiàng)目前期，由于PPP項(xiàng)目未產(chǎn)生盈利，通常來(lái)說(shuō)，采用股權(quán)融資和銀行貸款兩種方式融資差別不大，并沒(méi)有節(jié)稅效應(yīng)，在項(xiàng)目前期，通常都是先采用股權(quán)融資，對(duì)項(xiàng)目資金不足的部分再采用銀行貸款等方式進(jìn)行補(bǔ)充。在股權(quán)投資和債權(quán)投資這一部分內(nèi)容中還需要注意明股實(shí)債問(wèn)題。PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中，大量地方政府不僅僅把PPP作為一種提供社會(huì)公共產(chǎn)品的工具，更將其作為招商引資等等其他作用的途徑，因而常常采用對(duì)社會(huì)資本承諾最低回報(bào)、固定回報(bào)、在一定時(shí)間內(nèi)回購(gòu)社會(huì)資本的股權(quán)等方式來(lái)吸引社會(huì)資本的參與，這類(lèi)明股實(shí)債問(wèn)題在PPP運(yùn)作的過(guò)程中很常見(jiàn)，對(duì)于這類(lèi)PPP項(xiàng)目，是否適用實(shí)質(zhì)課稅原則，是否面臨著稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是一個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題。明股實(shí)債問(wèn)題主要涉及的就是股權(quán)和債權(quán)的稅務(wù)認(rèn)定怎么判斷[4]，在國(guó)家稅務(wù)總局[2013]41號(hào)公告中給出了五個(gè)條件[注]詳見(jiàn)“國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)混合性投資業(yè)務(wù)企業(yè)所得稅處理問(wèn)題的公告”，國(guó)家稅務(wù)總局公告2013年第41號(hào)，2013-02-27。，規(guī)定滿足固定的利息支付、明確的投資期限和本金償還、投資者對(duì)被投資企業(yè)的凈資產(chǎn)不擁有所有權(quán)、不享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)、不參與被投資企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)五個(gè)條件的股東的投資被視為混合型投資業(yè)務(wù)，在這類(lèi)投資中，股東從被投資企業(yè)取得的分紅款項(xiàng)不作為股權(quán)收入，而應(yīng)該作為債權(quán)性投資收益來(lái)看待，按規(guī)定繳納相應(yīng)的企業(yè)所得稅及增值稅，同時(shí)被投資的企業(yè)也必須將這筆分紅作為利息支出處理。對(duì)于被投資企業(yè)贖回的投資，投資雙方應(yīng)于贖回時(shí)將贖價(jià)與投資成本之間的差額確認(rèn)為債務(wù)重組損益，分別計(jì)入當(dāng)期應(yīng)納稅所得額；若相關(guān)投資并未同時(shí)滿足上述五個(gè)條件，則在稅務(wù)處理上仍按權(quán)益性投資進(jìn)行處理。

此外，產(chǎn)業(yè)投資基金也是比較適合PPP項(xiàng)目前期資金籌集的方式，產(chǎn)業(yè)投資基金一般包含銀行理財(cái)基金、保險(xiǎn)基金、企業(yè)年金和產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金等。銀行理財(cái)基金通常是利用銀行理財(cái)資金，可投資的PPP項(xiàng)目范圍較廣，但是其融資成本較高，融資期限通常在3年以下，對(duì)融資主體的要求也較高，一般以固定收益為主。保險(xiǎn)基金和企業(yè)年金則享受?chē)?guó)家政策支持、可投資范圍廣、融資期限長(zhǎng)，但是保險(xiǎn)資管產(chǎn)品在監(jiān)管部門(mén)報(bào)備時(shí)間較長(zhǎng)，如果借用信托的通道則融資成本較大，風(fēng)險(xiǎn)也較大，一般也以固定收益為主。而產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金通常來(lái)源于高凈值人群，期限靈活，投資范圍廣，但是投資者通常需要考量項(xiàng)目的回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)性等，對(duì)項(xiàng)目盈利方式、運(yùn)作方式等方面的要求較高。在考量產(chǎn)業(yè)投資基金時(shí)，需要注意產(chǎn)業(yè)投資基金的利率形式，根據(jù)合同判斷產(chǎn)業(yè)投資基金是保本還是非保本形式，根據(jù)財(cái)稅[2016]140號(hào)文的規(guī)定：財(cái)稅[2016]36號(hào)第一條第(五)項(xiàng)第1點(diǎn)所稱(chēng)“保本收益、報(bào)酬、資金占用費(fèi)、補(bǔ)償金”，是指合同中明確承諾到期本金可全部收回的投資收益。金融商品持有期間(含到期)取得的非保本的上述收益,不屬于利息或利息性質(zhì)的收入，不征收增值稅。而保本的投資收益則應(yīng)該看作利息收入，按規(guī)定繳納增值稅。同時(shí)2018年4月，銀發(fā)[2018]106號(hào)《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)承諾保本做了限制，要求銀行不能承諾保本收益，這也進(jìn)一步使得稅收與經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)之間的矛盾加劇。在考量資產(chǎn)證券化項(xiàng)目時(shí)，若項(xiàng)目在一開(kāi)始采用資產(chǎn)證券化的方式來(lái)進(jìn)行融資，那么在項(xiàng)目后期，如果社會(huì)資本采用資產(chǎn)證券化的方式來(lái)退出，社會(huì)資本方是否應(yīng)該按照權(quán)益轉(zhuǎn)讓來(lái)繳納相應(yīng)的所得稅和增值稅，法律上并沒(méi)有明確規(guī)定，這也給稅務(wù)機(jī)關(guān)、政府部門(mén)和社會(huì)資本三方都帶來(lái)了征管和風(fēng)險(xiǎn)控制上的麻煩。[5]

總的來(lái)看，在項(xiàng)目創(chuàng)立期主要是基于出資方式、組織形式和融資方式上的考量，不同的出資方式涉及的流轉(zhuǎn)稅等稅種的差異較大，組織形式的考量主要是組織形式的決定期是在這一階段，而組織形式影響到了后期的納稅義務(wù)。融資方式的考量主要是基于不同的融資方式其納稅義務(wù)的差異。在這些分析中，也暴露了現(xiàn)行稅法體系中的一些法規(guī)不明確或者考慮不周全的情況，例如LP 投資人是否穿透合伙企業(yè)享受居民企業(yè)之間股息紅利免稅政策法規(guī)并沒(méi)有明確等。

(二) 項(xiàng)目建設(shè)期稅收影響分析

PPP項(xiàng)目在建設(shè)階段主要涉及建筑業(yè)“營(yíng)改增”有關(guān)的增值稅稅收政策，在這一階段，關(guān)鍵的稅收影響也是增值稅。以本案例為例，在這一階段，主要涉及主體為泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司(下稱(chēng)甲)、交通部第二航務(wù)工程局(下稱(chēng)乙)、貸款銀行(下稱(chēng)丙)。由乙向甲提供建筑安裝服務(wù)，丙向甲提供資金支持。此時(shí)假設(shè)乙向甲提供的建安服務(wù)為X萬(wàn)元，丙向甲提供貸款產(chǎn)生的利息收入為Y萬(wàn)元，此時(shí)對(duì)于丙而言，其增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅額為Y/(1+6%)×6%，根據(jù)規(guī)定，貸款服務(wù)為不得抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額，因此甲不能取得這部分貸款服務(wù)進(jìn)項(xiàng)稅額。在實(shí)際中，貸款利息收入通常并不是按期取得的，在建設(shè)期甚至于運(yùn)營(yíng)期都能取得相應(yīng)的貸款利息收入。而對(duì)于乙而言，根據(jù)財(cái)稅[2016]36號(hào)文，乙向甲提供的建安服務(wù)可以采用一般計(jì)稅辦法和簡(jiǎn)易計(jì)稅辦法。適用簡(jiǎn)易計(jì)稅辦法的時(shí)候，主要包含了老項(xiàng)目、甲供工程和清包工三種情形。

首先來(lái)看建筑工程老項(xiàng)目，此時(shí)乙的應(yīng)納稅額為X/(1+3%)×3%，如果不能代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票，此時(shí)甲取得的可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額為0；如果能代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票，則甲取得的可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額為X/(1+3%)×3%。再來(lái)看甲供工程和適用一般計(jì)稅方法的情形，在該種情況下，如果由甲來(lái)采購(gòu)甲供工程的設(shè)備、材料等，此時(shí)乙方可以適用簡(jiǎn)易計(jì)稅辦法，相反，如果由乙來(lái)采購(gòu)甲供工程的設(shè)備、材料等，此時(shí)乙就適用一般計(jì)稅辦法?，F(xiàn)假設(shè)甲供工程的款項(xiàng)價(jià)格為Z萬(wàn)元，此時(shí)如果設(shè)備由甲來(lái)采購(gòu)，那么乙的應(yīng)納稅額為(X-Z)/(1+3%)×3%，此時(shí)假設(shè)甲能取得可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額為Z/(1+16%)×16%+(X-Z)/(1+3%)×3%；若設(shè)備由乙采購(gòu)，此時(shí)適用一般計(jì)稅辦法，乙的應(yīng)納稅額為X/(1+10%)×10%-Z/(1+16%)×16%，甲取得的可抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額為X/(1+10%)×10%。

對(duì)于甲而言，無(wú)論是什么情形，SPV公司基本都可以取得對(duì)應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅額，同時(shí)PPP項(xiàng)目一般在投資期的投資額較大，相對(duì)而言，取得的進(jìn)項(xiàng)稅額發(fā)票數(shù)額也較大，但是在項(xiàng)目建設(shè)期，基本不存在運(yùn)營(yíng)情況，很難有對(duì)應(yīng)的銷(xiāo)項(xiàng)稅額，由此產(chǎn)生進(jìn)項(xiàng)稅額大量留抵的情形。雖然財(cái)稅[2015]78號(hào)文已經(jīng)將之前很多減免稅的情形改為即征即退的模式，緩解了部分進(jìn)項(xiàng)稅額大量留抵的現(xiàn)象，但是由于這一時(shí)期的特殊情形，進(jìn)項(xiàng)稅額大量留抵的情形仍然較為嚴(yán)重。

對(duì)于乙而言，如前文所述，考慮甲供工程時(shí)，如果由甲提供，那么乙增值稅應(yīng)納稅額為(X-Z)/(1+3%)×3%，如果由乙提供，那么乙的應(yīng)納稅額為X/(1+10%)×10%-Z/(1+16%)×16%，此時(shí)讓(X-Z)/(1+3%)×3%=X/(1+10%)×10%-Z/(1+16%)×16%，可以得到甲供工程的平衡點(diǎn)，即當(dāng)Z=56.78%X時(shí)，也就是甲供工程的材料采購(gòu)占了項(xiàng)目建安總金額的56.78%時(shí)，乙采用簡(jiǎn)易計(jì)稅和一般計(jì)稅方式的稅負(fù)相同?？紤]在稅負(fù)平衡點(diǎn)上，此時(shí)對(duì)于甲而言，其取得的進(jìn)項(xiàng)稅額Z/(1+16%)×16%+(X-Z)/(1+3%)×3%=X/(1+10%)×10%，此時(shí)雖然甲取得的進(jìn)項(xiàng)稅額相同，但是采用由乙采購(gòu)這部分設(shè)備、材料，可以節(jié)省資金需求56.78%X萬(wàn)元，使得融資總需求減少，此時(shí)融資總需求為Y-56.78%X萬(wàn)元。對(duì)于丙而言，該情況下，其增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅額為(Y-56.78%X)/(1+6%)×6%?？梢?jiàn)，在不考慮甲乙雙方在市場(chǎng)中的地位等其他情形的影響下，僅僅考慮稅務(wù)影響，通常在PPP項(xiàng)目中，SPV公司更偏向于由建安公司購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的設(shè)備材料。[6]

具體到本案例中，假設(shè)該項(xiàng)目大橋于×××4年1月正式開(kāi)工，于次年12月完工，總共耗時(shí)2年。期初股東股權(quán)投入6 000萬(wàn)元，項(xiàng)目由交通部第二航務(wù)工程局提供建安服務(wù)。假設(shè)總共提供建安服務(wù)收費(fèi)5 000萬(wàn)元，第一年由于項(xiàng)目開(kāi)工前期耗材更多，收費(fèi)3 000萬(wàn)元，第二年收費(fèi)2 000萬(wàn)元，設(shè)備材料采購(gòu)款為3 012萬(wàn)元，與收費(fèi)成比例分配，如果設(shè)備材料由甲采購(gòu)，則資金總需求為18 000萬(wàn)元，分5年平均還款，每年支付利息900萬(wàn)元，如果設(shè)備由乙采購(gòu)，則資金總需求為12 000萬(wàn)元，分4年平均還款，每年支付利息600萬(wàn)元，假設(shè)折現(xiàn)率為8%。由于PPP項(xiàng)目的特殊性，取得的進(jìn)項(xiàng)稅額通常難以抵扣，因而不考慮取得的進(jìn)項(xiàng)稅額，在稅務(wù)平衡點(diǎn)上做如下分析，如果設(shè)備材料由泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司采購(gòu)，情形如表1所示，設(shè)備材料由交通部第二航務(wù)工程局采購(gòu)，則情形如表2所示。

表1 項(xiàng)目現(xiàn)金流量表1 單位：萬(wàn)元

表2 項(xiàng)目現(xiàn)金流量表2 單位：萬(wàn)元

可以看到，在實(shí)際測(cè)算中，考慮資金的時(shí)間價(jià)值，在取得的進(jìn)項(xiàng)稅額一致，建筑安裝方采用一般計(jì)稅方法和簡(jiǎn)易計(jì)稅方法稅負(fù)一致時(shí)，設(shè)備款項(xiàng)由建安方采購(gòu)，也就是不采用甲供工程的方式，更有利于SPV公司。

(三) 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期稅收影響分析

1.付費(fèi)機(jī)制。

PPP模式的運(yùn)營(yíng)期是項(xiàng)目的核心階段，能否實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給，滿足公眾利益的關(guān)鍵點(diǎn)就在于運(yùn)營(yíng)階段。以刺桐大橋?yàn)槔?，?996年12月29日正式投入運(yùn)營(yíng)開(kāi)始，通過(guò)開(kāi)征過(guò)橋費(fèi)，車(chē)輛通行收入從1997年2 371萬(wàn)元到2000年的3 747萬(wàn)元，截至2006年，刺桐大橋評(píng)估現(xiàn)值為11.551 7億元。項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段可以從案例中看出，通常都得有一定的收益來(lái)源，滿足社會(huì)資本的基本需求。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，付費(fèi)機(jī)制成為一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。通常而言，PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種方式。

政府付費(fèi)，即項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中的付費(fèi)者為政府,最終使用者通常免費(fèi)使用該項(xiàng)目或者服務(wù)，在政府付費(fèi)的情況下，政府方通常會(huì)綜合考慮付費(fèi)項(xiàng)目的使用情況、流程模式、完成情況等來(lái)綜合考慮定價(jià)，支付給SPV公司相關(guān)的費(fèi)用。在政府付費(fèi)模式下，一般需要綜合考量政府的償債能力，尤其是地方政府的償債能力，在當(dāng)前地方債務(wù)壓力比較大的情況下，更需要符合當(dāng)下的財(cái)政計(jì)劃，做好相關(guān)的預(yù)算工作。同時(shí)也需考慮產(chǎn)品是否能夠滿足產(chǎn)出的需要，產(chǎn)品的使用量是否合適，是否滿足標(biāo)準(zhǔn)，其中的風(fēng)險(xiǎn)如何，是否能夠?qū)Ξa(chǎn)品進(jìn)行很好的測(cè)量與監(jiān)控等。[7]

使用者付費(fèi)，即項(xiàng)目最終使用者為其使用該項(xiàng)目承擔(dān)自己應(yīng)付的這部分費(fèi)用，在該種情況下，SPV公司和市場(chǎng)中的其他公司差異不大，通常是正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式，意味著最終使用者付費(fèi)能否彌補(bǔ)項(xiàng)目開(kāi)展中的相關(guān)費(fèi)用并獲取一部分收益完全看項(xiàng)目自身的運(yùn)營(yíng)，SVP公司承擔(dān)了項(xiàng)目中的大部分風(fēng)險(xiǎn)。通常而言，供水供熱、高速公路、橋梁等項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)采用這種使用者付費(fèi)的模式，這一類(lèi)的項(xiàng)目收費(fèi)定價(jià)相對(duì)而言比較容易，獲利能力也較高。例如本文中的刺桐大橋項(xiàng)目采用的即為該種模式，在刺桐大橋運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，需要對(duì)橋上的通車(chē)量進(jìn)行預(yù)估測(cè)量，根據(jù)測(cè)量結(jié)果合理定價(jià)，并且在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)控調(diào)整定價(jià)。

當(dāng)前，廣西農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)物流配送還處于起步階段，服務(wù)區(qū)域主要是周邊地區(qū)，而且服務(wù)對(duì)象也主要是對(duì)生活品質(zhì)有較高要求的消費(fèi)者。因?yàn)楫?dāng)前廣西農(nóng)產(chǎn)品物流配送尚處于初級(jí)起步階段，因?yàn)榉?wù)站點(diǎn)數(shù)量有限，葡萄配送的服務(wù)半徑小。

本案例中，政府方僅僅提供了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是像刺桐大橋以外的一些項(xiàng)目，可能政府方是作為直接參與方參與到SPV公司的運(yùn)營(yíng)中去，此時(shí)需要明確SPV公司是否能根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)，如果不能，應(yīng)考慮是否還需要采用使用者付費(fèi)的模式，是否采取可行性缺口補(bǔ)助的模式更佳。同時(shí)政府一方也應(yīng)明確是否在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中會(huì)有其他競(jìng)爭(zhēng)的政府項(xiàng)目的參與等等。[7]

可行性缺口補(bǔ)助，可以理解為政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)的結(jié)合，通常而言，或者因?yàn)檎胁糠窒拗菩詶l款，或者項(xiàng)目本身定價(jià)就比較低，導(dǎo)致項(xiàng)目單靠使用者付費(fèi)無(wú)法滿足項(xiàng)目盈利的時(shí)候，需要政府給予一定的補(bǔ)助作為項(xiàng)目得以正常開(kāi)展的補(bǔ)充條件，該補(bǔ)助即為可行性缺口補(bǔ)助，通常包含投資補(bǔ)助、價(jià)格補(bǔ)貼等。像刺桐大橋項(xiàng)目這樣，政府方作為擔(dān)保，提供優(yōu)惠貸款等也是屬于可行性缺口補(bǔ)助的廣義內(nèi)容，這類(lèi)方式還包括土地劃撥、放棄分紅等。三種模式的區(qū)別具體可見(jiàn)圖2。

圖2 三種付費(fèi)機(jī)制比較

由于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩種模式都會(huì)涉及政府支付，PPP項(xiàng)目中這部分政府支付怎么定性就成了關(guān)鍵的問(wèn)題。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為這部分收入應(yīng)該作為政府補(bǔ)助來(lái)看，享受不征稅收入的稅收優(yōu)惠政策。比如馬蔡琛和袁嬌(2016)[8]等相關(guān)學(xué)者認(rèn)為對(duì)這部分補(bǔ)助征稅會(huì)有循環(huán)課稅現(xiàn)象，同時(shí)也會(huì)侵害地方政府發(fā)展，不利于PPP模式的發(fā)展。武彥民和岳凱(2016)[9]認(rèn)為通常涉及政府支付行為的PPP項(xiàng)目都是比較難以盈利的項(xiàng)目，需要政府付費(fèi)予以支持，更多的時(shí)候，這部分政府支付是作為對(duì)前期投資成本和運(yùn)營(yíng)成本的一種補(bǔ)償，因而應(yīng)該看作政府補(bǔ)助，也就能作為不征稅收入處理。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為這部分收入應(yīng)該作為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入處理。比如呂敏和廖振中(2017)[10]基于京政發(fā)[2015]14 號(hào)認(rèn)為政府支付本質(zhì)上和政府購(gòu)買(mǎi)行為一致，是基于市場(chǎng)行為達(dá)成的交易行為，因而應(yīng)該作為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入處理，按規(guī)定繳納相應(yīng)的流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，例如對(duì)于政府付費(fèi)行為，應(yīng)該按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)處理，而對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助，則按照政府補(bǔ)助處理。這種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)于政府付費(fèi)行為，其本質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的服務(wù)或者公共產(chǎn)品，而可行性缺口補(bǔ)助從本質(zhì)上更類(lèi)似于補(bǔ)助性質(zhì)的收入，因而應(yīng)該區(qū)別看待。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)通常持該觀點(diǎn)，如華稅律師事務(wù)所稅務(wù)籌劃業(yè)務(wù)部等，并且強(qiáng)調(diào)在實(shí)踐中需要及時(shí)地與稅務(wù)部門(mén)溝通。[11]在實(shí)際操作中，唯一的參考文件為京政發(fā)[2015]14 號(hào)，其中規(guī)定新增PPP 項(xiàng)目要將現(xiàn)行的財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助政策轉(zhuǎn)變?yōu)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)，按企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)計(jì)入收入，建立健全建設(shè)和運(yùn)營(yíng)統(tǒng)一核算的財(cái)務(wù)制度。根據(jù)該規(guī)定，北京市相關(guān)企業(yè)可以按照主營(yíng)業(yè)務(wù)收入來(lái)進(jìn)行處理，但是該文件僅僅是北京市地方人民政府的文件，約束力有限，該文件也非稅務(wù)機(jī)關(guān)的相關(guān)文件，在稅務(wù)上是否這樣處理還有待商榷。

2.稅收優(yōu)惠政策。

在項(xiàng)目運(yùn)作期內(nèi)，PPP項(xiàng)目正式投入運(yùn)營(yíng)，應(yīng)該提前分析項(xiàng)目是否有可適用的稅收優(yōu)惠政策，合理利用好各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，及時(shí)辦理好各項(xiàng)備案手續(xù)，使得項(xiàng)目整體稅負(fù)降低。在所得稅方面，合理使用滿足條件的所得稅優(yōu)惠政策來(lái)減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，如公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三免三減半政策等。在增值稅方面，首先按照稅目對(duì)應(yīng)的稅率繳納稅款，然后比照著具體的增值稅優(yōu)惠政策看是否適用增值稅即征即退政策，及時(shí)辦理增值稅的退稅。

可以看到，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期，付費(fèi)機(jī)制是至關(guān)重要的一個(gè)關(guān)鍵涉稅點(diǎn)，在取得來(lái)自于政府方的所得時(shí)，定性問(wèn)題成了關(guān)鍵問(wèn)題。同時(shí)在運(yùn)營(yíng)期，充分實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策的利用也是非常重要的。

(四)項(xiàng)目移交期稅收影響分析

PPP項(xiàng)目，尤其以BOT項(xiàng)目為主，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期屆滿后通常都規(guī)定項(xiàng)目需要無(wú)償移交給政府，正如刺桐大橋的項(xiàng)目約定中規(guī)定，項(xiàng)目期滿30年后，需要將項(xiàng)目無(wú)償移交給泉州市政府。以刺桐大橋?yàn)槔僭O(shè)項(xiàng)目期間屆滿，刺桐大橋需要無(wú)償移交給政府，那么現(xiàn)階段，關(guān)于該項(xiàng)目就有兩種不同的看法：第一種是泉州市政府擁有刺桐大橋的所有權(quán)，項(xiàng)目期內(nèi)泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司僅擁有經(jīng)營(yíng)使用權(quán)；第二種是泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司擁有刺桐大橋的所有權(quán)，而項(xiàng)目期間屆滿后，項(xiàng)目所有權(quán)由泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司轉(zhuǎn)讓給泉州市政府。

關(guān)于該項(xiàng)目的歸屬權(quán)問(wèn)題，目前并沒(méi)有明確的文件規(guī)定，業(yè)內(nèi)學(xué)者也是分歧不斷，但是并非所有地區(qū)所有類(lèi)型的PPP項(xiàng)目都沒(méi)有規(guī)定。以水務(wù)項(xiàng)目公司設(shè)施產(chǎn)權(quán)為例，深圳市在2008年就出臺(tái)過(guò)文件《深圳市污水處理廠BOT 項(xiàng)目管理辦法》，其中第二十五條就明確規(guī)定：污水處理廠的土地附著物、建筑物、污水處理設(shè)施及附屬設(shè)備等產(chǎn)權(quán)屬于市政府，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)交由經(jīng)營(yíng)者無(wú)償使用，土地用途不得隨意更改，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)期滿后由經(jīng)營(yíng)者無(wú)償移交給市政府或市政府指定的機(jī)構(gòu)；項(xiàng)目公司取得行政許可權(quán)并與政府簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后，獲得對(duì)污水處理行業(yè)的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。按照該規(guī)定，項(xiàng)目公司不擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，僅僅只是擁有項(xiàng)目的專(zhuān)營(yíng)權(quán)，因而在項(xiàng)目移交時(shí)，不適用視同銷(xiāo)售的有關(guān)規(guī)定，由于其無(wú)形資產(chǎn)的計(jì)稅基礎(chǔ)已在特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)攤銷(xiāo)完畢，也不作稅收處理。[12]然而在現(xiàn)實(shí)情況下，其他的項(xiàng)目是否按照這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行處理就不明確，如果假設(shè)泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司擁有刺桐大橋的所有權(quán)，那么在項(xiàng)目期間屆滿后，泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司應(yīng)根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議轉(zhuǎn)讓給泉州市政府。在這種情況下，項(xiàng)目在移交時(shí)，轉(zhuǎn)讓的價(jià)值通常是巨大的，需要承擔(dān)巨額的土地增值稅、增值稅等稅負(fù)，這無(wú)疑會(huì)增大泉州刺桐大橋投資開(kāi)發(fā)有限公司的稅收負(fù)擔(dān)。

在TOT模式或者BOT模式這種涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目中，如果被看成為資產(chǎn)轉(zhuǎn)移行為，需要繳納相應(yīng)的流轉(zhuǎn)稅，這里還面臨著一個(gè)問(wèn)題是，政府部門(mén)作為國(guó)家的代理人，通常而言不是稅法規(guī)定的納稅人，涉及增值稅等稅種的時(shí)候，無(wú)法向社會(huì)資本開(kāi)具有效的增值稅專(zhuān)用發(fā)票，從而可能進(jìn)一步加大社會(huì)資本方面臨的稅收壓力。

二、我國(guó)PPP模式現(xiàn)行稅收政策存在的問(wèn)題分析

PPP模式是將社會(huì)資本引入公共產(chǎn)品領(lǐng)域的重要方式，要保障該項(xiàng)目的長(zhǎng)期、高效、穩(wěn)定的發(fā)展，需要各項(xiàng)政策的支持，并且在運(yùn)作的過(guò)程中及時(shí)更新有關(guān)政策，以保障社會(huì)資本方的利益和社會(huì)公眾需要的公共產(chǎn)品的有效供給。稅收政策作為政府發(fā)揮各項(xiàng)職能的重要政策之一，稅率的高低、稅制保持一定的穩(wěn)定性的同時(shí)跟進(jìn)客觀環(huán)境發(fā)展都關(guān)系到PPP模式的投資成本和產(chǎn)品價(jià)格，進(jìn)一步關(guān)系到該模式發(fā)展的穩(wěn)定性與長(zhǎng)期性。

PPP模式發(fā)展至今，稅收法律體系盡管不健全，但是仍然可以從各個(gè)稅種的系列政策中找到PPP項(xiàng)目適用的稅收政策。本文在前述對(duì)PPP模式的稅收政策和全生命周期流程進(jìn)行系統(tǒng)性的分析、對(duì)項(xiàng)目的每一環(huán)節(jié)的各種關(guān)鍵涉稅點(diǎn)逐一剖析的基礎(chǔ)上，現(xiàn)從整體層面和具體實(shí)操層面對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步分析。

(一)政策整體層面存在的問(wèn)題

1.稅收政策覆蓋范圍考慮不到位。

稅收政策作為支持PPP模式發(fā)展的重要手段之一，其整體考量顯得尤為重要，從宏觀上把握稅收政策對(duì)于PPP模式的支持力度，才能更好地發(fā)揮稅收政策的作用。然而，我國(guó)PPP項(xiàng)目涉及的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策較為分散，在增值稅、所得稅及其他一些小稅種的優(yōu)惠政策中零星分布，沒(méi)有統(tǒng)一的文件規(guī)劃整體政策，大多數(shù)文件散布于各類(lèi)總局通知和一些公告中，甚至部分文件僅僅是地方非稅務(wù)機(jī)關(guān)給出的參考性文件，這使得法律約束力極低?？偟膩?lái)看，這樣的分布結(jié)構(gòu)使得PPP項(xiàng)目中的稅收支持一方面有限，另一方面可能產(chǎn)生扭曲，使得社會(huì)資本更偏向于稅收優(yōu)惠力度較為明確的一些領(lǐng)域，影響了公共產(chǎn)品的有效供給。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，不利于滿足公眾對(duì)于對(duì)應(yīng)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的需求，降低了公眾的效益，無(wú)法正常發(fā)揮PPP項(xiàng)目相比于傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品供給手段的優(yōu)勢(shì)。在這樣的稅收政策體系下，常常產(chǎn)生考慮不健全不到位的情形，例如所得稅的很多稅收優(yōu)惠政策僅僅存在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而跟公眾利益息息相關(guān)的很多領(lǐng)域，像醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等尚處于稅收優(yōu)惠政策的盲區(qū)。

2.PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠力度有限。

在當(dāng)下的PPP模式中，可以明顯地看出稅收優(yōu)惠政策力度仍然很有限，對(duì)于社會(huì)資本的調(diào)動(dòng)性不大，往往參與PPP項(xiàng)目的也是一些大型的國(guó)有企業(yè)，難以發(fā)揮PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。一方面體現(xiàn)在稅收優(yōu)惠的范圍上，例如在增值稅稅收優(yōu)惠政策上，主要的政策是資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠政策，對(duì)于不屬于這一領(lǐng)域范圍的其他PPP項(xiàng)目，相比而言，投資者參與的積極性就會(huì)受到一定的打壓。另一方面其實(shí)也體現(xiàn)在了稅收優(yōu)惠的形式上，比如在增值稅稅收優(yōu)惠政策上，主要的政策是資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠政策，資源綜合利用的政策對(duì)于SPV公司而言，首先需要準(zhǔn)備足夠的資金用于繳納稅款，退稅時(shí)，需要有一定的審批流程和時(shí)限才能完成退稅，使項(xiàng)目公司在資金流本來(lái)就比較吃緊的情況下雪上加霜，企業(yè)的資金成本加大，大大抑制了社會(huì)資本參與到公共產(chǎn)品的提供中去，使得PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力降低。[13]

3.和其他政府部門(mén)及有關(guān)政策的協(xié)調(diào)性不足。

PPP模式在中國(guó)發(fā)展的這些年間，財(cái)政部和發(fā)改委兩大部委起著舉足輕重的作用。特別是十八大之后PPP模式進(jìn)入規(guī)范化時(shí)期的這段時(shí)間，隨著國(guó)家對(duì)于PPP項(xiàng)目的大力推崇，兩大部委的相關(guān)規(guī)范性文件也成批量下達(dá)。隨著部委之間協(xié)同工作的開(kāi)展，兩大部委對(duì)于PPP的核心要素、基本理念和原則上也逐漸趨同，但是在出發(fā)點(diǎn)、適用范圍、操作模式、工作機(jī)制等等方面的不一致也給稅收政策的有效支持帶來(lái)了一定的阻力?？梢钥吹?，國(guó)發(fā)2014[60]號(hào)、國(guó)辦發(fā)2015[42]號(hào)等為主的兩大部委的各類(lèi)文件紛紛出臺(tái)，且層出不窮，對(duì)于PPP的界定與認(rèn)識(shí)也區(qū)別很大。[14]同時(shí)，鑒于中國(guó)國(guó)情特點(diǎn)，PPP模式在有些地方實(shí)質(zhì)上還起了招商引資等的額外作用，成為地方政府的一種招商引資的方式，甚至有些地方政府為了達(dá)到吸引社會(huì)資本的目的，在合同中約定，稅法修改產(chǎn)生的影響由政府補(bǔ)償。[15]這些年隨著地方政府的負(fù)債壓力增大，地方政府的償還拖欠也給PPP項(xiàng)目蒙上一層陰影，稅收政策的制定上缺乏這些考量，一定程度上也打擊了社會(huì)資本的參與積極性。

(二) 具體實(shí)操層面存在的問(wèn)題

1.部分法規(guī)空白帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，產(chǎn)生納稅義務(wù)，依法按時(shí)交納稅款，合理稅收籌劃，稅務(wù)部門(mén)也給予認(rèn)可和支持。然而在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中，有很多法律法規(guī)不完善的地方，沒(méi)有跟上實(shí)際經(jīng)營(yíng)狀況的需要，一方面使得納稅人在操作上無(wú)從下手，另一方面也使得基層稅務(wù)局在面臨著有關(guān)問(wèn)題的征管時(shí)無(wú)法可依，無(wú)論是SPV公司還是稅務(wù)機(jī)關(guān)，都產(chǎn)生了工作開(kāi)展中難以應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。這樣的法律空白，在項(xiàng)目運(yùn)作的各個(gè)時(shí)期都有明顯的體現(xiàn)。在項(xiàng)目創(chuàng)立期，社會(huì)資本方和政府方?jīng)]有按照出資比例分取紅利時(shí)，政府對(duì)于社會(huì)資本方的股利讓渡的定性問(wèn)題就是稅法中的空白地區(qū)，是作為股利性質(zhì)收入，還是作為政府補(bǔ)貼收入，甚至是看成投資收回，稅法并沒(méi)有明確規(guī)定；對(duì)于有限合伙基金持有架構(gòu)，對(duì)于LP 投資人是否穿透合伙企業(yè)享受居民企業(yè)之間股息紅利免稅政策法規(guī)也沒(méi)有明確，存在著重復(fù)征稅的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩種模式都會(huì)涉及政府支付，PPP項(xiàng)目中這部分政府支付怎么定性，是作為政府補(bǔ)助來(lái)看，享受不征稅收入的稅收優(yōu)惠政策，還是作為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入處理，按規(guī)定繳納相應(yīng)的流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅，只有北京市政府出臺(tái)的京政發(fā)[2015]14號(hào)文件，但是該文件一來(lái)僅僅是北京市地方人民政府的文件，約束力有限，二來(lái)并非稅務(wù)機(jī)關(guān)的文件，在稅務(wù)上是否這么處理仍有待商榷。在項(xiàng)目移交時(shí)，如果社會(huì)資本采用資產(chǎn)證券化的方式來(lái)退出，此種情況下，社會(huì)資本方是否應(yīng)該按照權(quán)益轉(zhuǎn)讓來(lái)繳納相應(yīng)的所得稅和增值稅，法律上還沒(méi)有明確規(guī)定。可以看到，現(xiàn)階段在PPP項(xiàng)目的生命周期的各個(gè)時(shí)期，或多或少都有不少政策不明確的地方，可以預(yù)見(jiàn)，隨著PPP項(xiàng)目的逐漸鋪展，加入到PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本構(gòu)成越來(lái)越復(fù)雜，相關(guān)的稅收政策有待明確的地方也會(huì)更多，稅收政策的不明確不清晰對(duì)納稅人和基層稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，都會(huì)造成較大的影響，進(jìn)而影響PPP項(xiàng)目開(kāi)展的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

2.項(xiàng)目建設(shè)期進(jìn)項(xiàng)稅額的堆積問(wèn)題。

從我國(guó)目前增值稅優(yōu)惠政策的體系來(lái)看，很多情形下，增值稅優(yōu)惠政策的制定都是針對(duì)特定的行業(yè)或者特定的產(chǎn)品，像PPP項(xiàng)目這類(lèi)涵蓋范圍非常廣的特定類(lèi)別項(xiàng)目，在增值稅政策中沒(méi)有整體的體現(xiàn)，因而在政策的實(shí)施過(guò)程中，很有可能出現(xiàn)考慮不周全的情形。PPP項(xiàng)目通常在創(chuàng)立期到建設(shè)期的階段，需要投入大量成本，但是在這一階段，SPV公司并沒(méi)有開(kāi)始經(jīng)營(yíng)，因而基本沒(méi)有銷(xiāo)項(xiàng)稅額，使得對(duì)應(yīng)的進(jìn)項(xiàng)稅額無(wú)法被抵扣，很多時(shí)候甚至不得不攤銷(xiāo)進(jìn)當(dāng)期的成本費(fèi)用，對(duì)于項(xiàng)目初創(chuàng)期的SPV公司已經(jīng)面臨著現(xiàn)金流吃緊的情況下，使得情況更加糟糕，企業(yè)的投資成本更高。[16]

3.不能充分享受項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期前期稅收優(yōu)惠政策。

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，企業(yè)所得稅法有規(guī)定，從事“符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得”可以免征、減征企業(yè)所得稅，自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。但是在實(shí)際中，很多時(shí)候SPV公司在項(xiàng)目前期取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得的時(shí)候，一方面因?yàn)榍捌谔潛p巨大，另一方面因?yàn)楫?dāng)期也不一定就能完全實(shí)現(xiàn)當(dāng)期的盈利，使得項(xiàng)目公司前幾年的免征企業(yè)所得稅政策甚至是后面三年的減半政策根本享受不到，而到項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)盈利時(shí)，已經(jīng)過(guò)完這一時(shí)段，使得該項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策形同虛設(shè)。

4.政府部門(mén)的開(kāi)票問(wèn)題。

在項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程中，還存在著政府部門(mén)的開(kāi)票問(wèn)題這一關(guān)鍵問(wèn)題，政府部門(mén)作為項(xiàng)目的參與方之一，與社會(huì)資本方發(fā)生合理交易時(shí)，由于政府不是稅法規(guī)定的納稅人，在實(shí)際操作中無(wú)法開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票，使得社會(huì)資本方本該取得的可以抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額的部分無(wú)法取得，也就導(dǎo)致了社會(huì)資本方的成本加大，使得在PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，社會(huì)資本方處于弱勢(shì)地位，打擊了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。

5.項(xiàng)目移交期的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移定性問(wèn)題。

PPP項(xiàng)目中的BOT項(xiàng)目和TOT項(xiàng)目都涉及了資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，尤其以TOT項(xiàng)目最為嚴(yán)重，涉及了兩次轉(zhuǎn)移。在資產(chǎn)移交的過(guò)程中，究竟是政府方擁有所有權(quán)，社會(huì)資本方僅僅擁有經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，還是社會(huì)資本方擁有所有權(quán)，項(xiàng)目期滿后再把資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府，并適用視同銷(xiāo)售的稅收政策？現(xiàn)階段只有深圳市的《深圳市污水處理廠BOT 項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定了污水處理的部分項(xiàng)目是所有權(quán)歸政府方，而社會(huì)資本方僅僅只有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。然而在現(xiàn)實(shí)情況下，一方面其他的項(xiàng)目是否按照這個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行處理就不明確，另一方面該政策也僅僅只是深圳市政府出臺(tái)的文件，并不是稅務(wù)部門(mén)出臺(tái)的文件，在稅務(wù)上怎么認(rèn)定參考性有限。尤其是在TOT模式中，政府將項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到SPV公司進(jìn)行運(yùn)作，在項(xiàng)目到期后又將項(xiàng)目收回，在這種情況下，如果被認(rèn)定為資產(chǎn)轉(zhuǎn)移行為，那么社會(huì)資本可能就得考慮兩次轉(zhuǎn)移中分別涉及的增值稅和土地增值稅等稅種產(chǎn)生的影響，但是從本質(zhì)上說(shuō)，項(xiàng)目的二次轉(zhuǎn)移在TOT項(xiàng)目中更多地表現(xiàn)為社會(huì)資本為政府部門(mén)提供融資，并通過(guò)相應(yīng)的付費(fèi)機(jī)制實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成本回收與盈利，使得實(shí)際與稅務(wù)處理產(chǎn)生偏差，加之政府部門(mén)的開(kāi)票難問(wèn)題，進(jìn)一步加劇了社會(huì)資本方的資金壓力。

三、 完善我國(guó)PPP模式的稅收政策建議

(一)整體層面的稅收政策建議

1.完善稅收政策的覆蓋范圍。

目前我國(guó)PPP模式稅收政策缺乏整體考量，分散于增值稅和所得稅及其他一些小稅種的優(yōu)惠政策中，缺乏整體規(guī)劃，使得稅收政策體系不健全，存在著像醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等稅收優(yōu)惠政策盲區(qū)的領(lǐng)域，為了改善這種情況，需要稅務(wù)政策制定部門(mén)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，系統(tǒng)性地分析PPP模式可能涉及的領(lǐng)域和可能涉及的稅種范圍，從整體上設(shè)計(jì)稅收政策，找到現(xiàn)行PPP稅收政策的盲區(qū)，減少政策差異給社會(huì)資本偏好造成的扭曲。同時(shí)系統(tǒng)性的考量也包含了對(duì)政策文件法律約束力的考量，減少現(xiàn)階段大多數(shù)文件散布于各類(lèi)總局通知和一些公告中，甚至部分文件僅僅是地方非稅務(wù)機(jī)關(guān)給出的參考性文件的情形，提高對(duì)應(yīng)法律約束力。

2.加大PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠力度。

前文分析了現(xiàn)階段PPP模式稅收優(yōu)惠政策比較有限，對(duì)于社會(huì)資本的調(diào)動(dòng)性不大，難以發(fā)揮PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，因此需要在稅收優(yōu)惠范圍和稅收優(yōu)惠形式兩方面改進(jìn)現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策，提高社會(huì)資本參與的積極性。在稅收優(yōu)惠的范圍上，例如在增值稅稅收優(yōu)惠政策中，前文中也有說(shuō)明，資源綜合利用相關(guān)領(lǐng)域的政策相比而言占了很高的比例，可以將領(lǐng)域擴(kuò)充到醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等其他領(lǐng)域，使得相關(guān)項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本的吸引力加大。在稅收優(yōu)惠的形式上，也應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)。如資源綜合利用的增值稅優(yōu)惠政策主要實(shí)行的是增值稅即征即退政策，這一政策會(huì)使得SPV公司的現(xiàn)金流更加緊張，可以將即征即退政策向免稅政策轉(zhuǎn)變，減少稅收政策對(duì)于PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流造成的壓力。

3.加強(qiáng)與其他政府部門(mén)及有關(guān)政策的協(xié)調(diào)性。

PPP模式發(fā)展至今，財(cái)政部和發(fā)改委兩個(gè)部委的各項(xiàng)政策文件的不統(tǒng)一給稅收政策制定上帶來(lái)了一定的麻煩，在這一點(diǎn)上，就更應(yīng)該注重頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)部門(mén)合作，部門(mén)協(xié)商，確定好PPP項(xiàng)目的出發(fā)點(diǎn)、適用范圍、操作模式、工作機(jī)制等方面的基本認(rèn)識(shí)，使PPP發(fā)展的政策大環(huán)境得以穩(wěn)定，從而為合理的稅收政策的制定提供好前提條件，另一方面也應(yīng)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的限制，防止地方政府濫用PPP項(xiàng)目，在地方負(fù)債壓力很大的情形下，給予社會(huì)資本各種承諾，最終打壓了社會(huì)資本的參與熱情，使得公共產(chǎn)品不能實(shí)現(xiàn)有效供給，公眾利益受到損害。

(二) 具體實(shí)操層面的稅收政策建議

1.完善稅法中的空白地帶。

項(xiàng)目的正常運(yùn)作離不開(kāi)確定的法律環(huán)境，稅收政策作為項(xiàng)目宏觀法律環(huán)境中比較重要的環(huán)節(jié)，正如前文所述卻存在著許許多多的法律空白地帶，分散于項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中，使得納稅人和基層稅務(wù)機(jī)關(guān)都無(wú)從下手。針對(duì)在項(xiàng)目創(chuàng)立期，社會(huì)資本方和政府方?jīng)]有按照出資比例分取紅利時(shí)，政府對(duì)于社會(huì)資本方的股利讓渡的定性問(wèn)題，建議稅務(wù)部門(mén)從本質(zhì)出發(fā)，在現(xiàn)階段企業(yè)所得稅法及其實(shí)施條例中都沒(méi)有具體要求說(shuō)明股息紅利和持股比例掛鉤，出臺(tái)有關(guān)文件，將其確定為免稅所得，以減少不必要的爭(zhēng)端。對(duì)于LP 投資人是否穿透合伙企業(yè)享受居民企業(yè)之間股息紅利免稅，建議稅務(wù)部門(mén)也對(duì)這一政策進(jìn)行明確。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩種模式都會(huì)涉及政府支付，PPP項(xiàng)目中這部分政府支付怎么定性，是作為政府補(bǔ)助來(lái)看，享受不征稅收入的稅收優(yōu)惠政策，還是作為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入處理，按規(guī)定繳納相應(yīng)的流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅，稅務(wù)部門(mén)也需要做出相應(yīng)的政策回應(yīng)。對(duì)于該問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該區(qū)分來(lái)看待，對(duì)于政府付費(fèi)行為，應(yīng)該按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)處理，而對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助，則按照政府補(bǔ)助處理，政府付費(fèi)行為，其本質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的服務(wù)或者公共產(chǎn)品，而可行性缺口補(bǔ)助從本質(zhì)上更類(lèi)似于補(bǔ)助性質(zhì)的收入，區(qū)別看待更適宜。在項(xiàng)目移交時(shí)，如果社會(huì)資本采用資產(chǎn)證券化的方式來(lái)退出，此時(shí)社會(huì)資本方是否應(yīng)該按照權(quán)益轉(zhuǎn)讓來(lái)繳納相應(yīng)的所得稅和增值稅，法律上也需要進(jìn)行明確。另外，在PPP實(shí)際工作的開(kāi)展中，會(huì)產(chǎn)生更多普遍會(huì)遇到的稅收政策方面的問(wèn)題，這就需要稅務(wù)部門(mén)跟上現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，盡量緩解法律的滯后性所帶來(lái)的不良影響。

2.試點(diǎn)PPP投資進(jìn)項(xiàng)稅額退稅制度。

PPP模式在建設(shè)期由于前期大量成本投入，而沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致進(jìn)項(xiàng)稅額的大量積壓，部分時(shí)候還會(huì)因?yàn)槌^(guò)抵扣期而不得不攤銷(xiāo)進(jìn)當(dāng)期的成本費(fèi)用，使得初創(chuàng)期本就現(xiàn)金流吃緊的SPV公司雪上加霜。筆者建議實(shí)施PPP投資進(jìn)項(xiàng)稅退稅制度，首先聽(tīng)取業(yè)內(nèi)人士的經(jīng)驗(yàn)，選取一些投資周期相對(duì)比較長(zhǎng)、投資收益相對(duì)比較低的行業(yè)，例如垃圾焚燒發(fā)電、供水等領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP投資進(jìn)項(xiàng)稅退稅制度，以減少相關(guān)企業(yè)面臨的現(xiàn)金流壓力，使得相關(guān)行業(yè)或領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目得以較好的開(kāi)展，根據(jù)試點(diǎn)情況，開(kāi)展下一步的工作。

3.改進(jìn)運(yùn)營(yíng)期前期稅收優(yōu)惠政策。

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，企業(yè)所得稅法有規(guī)定，環(huán)境保護(hù)和節(jié)能節(jié)水等項(xiàng)目可以享受“三免三減半”。如前文所析，在實(shí)際中，很多時(shí)候SPV公司在項(xiàng)目前期取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得的時(shí)候，都是出于虧損狀態(tài)，而到項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)盈利時(shí)，已經(jīng)過(guò)完這一時(shí)段，使得該項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策形同虛設(shè)。建議將取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入這一時(shí)期改成第一年獲得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)時(shí)，以保證SPV公司能夠充分享受到該享受的稅收優(yōu)惠政策。

4.解決政府部門(mén)開(kāi)票問(wèn)題。

在項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程中，政府部門(mén)通常不能開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票，只能開(kāi)具財(cái)政收據(jù)等憑證，建議稅收政策制定部門(mén)從實(shí)際出發(fā)，解決好這一問(wèn)題，或者增加增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣的合法憑據(jù)，或者可以到稅務(wù)部門(mén)代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票，充分滿足SPV公司進(jìn)項(xiàng)稅額該取得而無(wú)法取得的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，使得社會(huì)資本方能夠獲得合理的收益。

5.明確項(xiàng)目移交期稅法認(rèn)定的資產(chǎn)所有權(quán)。

如前文分析，在PPP項(xiàng)目的BOT項(xiàng)目和TOT項(xiàng)目中都涉及資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，資產(chǎn)轉(zhuǎn)移的定性問(wèn)題是個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，是政府方擁有所有權(quán)，社會(huì)資本方僅僅擁有經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，還是社會(huì)資本方擁有所有權(quán)，項(xiàng)目期滿后再把資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府，適用視同銷(xiāo)售的稅收政策，前后的稅負(fù)差異很大，尤其是在PPP項(xiàng)目投資巨大的情況下。建議稅務(wù)部門(mén)從本質(zhì)出發(fā)，例如在TOT項(xiàng)目中項(xiàng)目的二次轉(zhuǎn)移更多地表現(xiàn)為社會(huì)資本為政府部門(mén)提供融資，并通過(guò)相應(yīng)的付費(fèi)機(jī)制實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成本回收與盈利，將項(xiàng)目的移交界定為經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的回收，更符合現(xiàn)實(shí)情況。