文/吳壽春

吳壽春 湖北省通城縣人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在執(zhí)行法律、管理制度、法制教育、安全防范等方面存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地提出的糾正意見以及消除隱患、堵塞漏洞的建議或意見，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，參與犯罪預(yù)防和社會(huì)治安綜合治理的重要途徑和手段。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式之一，高質(zhì)量的檢察建議能夠引起被建議單位的高度重視，通過(guò)及時(shí)整改，消除可能滋生的安全和違法風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，基層檢察院以檢察建議預(yù)防違法犯罪的方式被廣泛應(yīng)用，檢察建議成為基層檢察院依法履行法律監(jiān)督職能、推進(jìn)基層平安法治建設(shè)的重要載體和平臺(tái)?，F(xiàn)筆者以所在基層檢察院為例，對(duì)當(dāng)前基層檢察院檢察建議工作的現(xiàn)狀、問(wèn)題及改進(jìn)路徑談些粗淺看法。

基層檢察建議工作現(xiàn)狀

2016年1月至2018年9月，筆者所在檢察院共發(fā)出各類檢察建議283份，其中，幫助發(fā)案單位整改建制方面125件，化解刑事民事涉案矛盾糾紛方面48件，規(guī)范司法與行政執(zhí)法方面91件，其他19件；獲反饋197份，獲反饋率為92．4%，獲評(píng)全省優(yōu)秀檢察建議、優(yōu)秀案例分析各1份。工作中該院注重檢察建議的“四性”：

（一）注重檢察建議的針對(duì)性。提出檢察建議前，充分了解發(fā)案單位情況，找出發(fā)案原因，使檢察建議更有針對(duì)性。如該院對(duì)縣環(huán)保局履職不作為案作出終結(jié)審決定后，就該局如何進(jìn)一步做好對(duì)問(wèn)題企業(yè)的監(jiān)管、加強(qiáng)環(huán)保隱患的清查排除等工作提出檢察建議。該局據(jù)此整改，通過(guò)采取確定領(lǐng)導(dǎo)包企、安排專人進(jìn)駐、聘請(qǐng)專家指導(dǎo)等整治措施，完善制度，強(qiáng)化管理，建立并不斷完善檢察與環(huán)保聯(lián)手防治環(huán)境污染的工作機(jī)制。

（二）注重檢察建議的及時(shí)性。一旦發(fā)現(xiàn)隱患，及時(shí)向發(fā)案單位發(fā)出檢察建議。如2018年8月，該院發(fā)現(xiàn)部分基層司法所存在的對(duì)社區(qū)矯正人員脫管漏管問(wèn)題，及時(shí)向相關(guān)單位及其主管部門發(fā)出書面檢察建議。通過(guò)落實(shí)檢察建議，相關(guān)司法所查缺補(bǔ)漏糾正脫管漏管虛管監(jiān)外服刑人員15人。

（三）注重檢察建議的可行性。提檢察建議前，邀請(qǐng)專家或發(fā)案單位領(lǐng)導(dǎo)等商議檢察建議具體內(nèi)容，分析可行性，防止檢察建議難落實(shí)。2018年3月，該院發(fā)現(xiàn)縣人防辦未依法征繳人防工程易地建設(shè)費(fèi)，造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失的情況。在制作檢察建議中先后走訪發(fā)改委、財(cái)政、住建等部門專業(yè)人員、領(lǐng)導(dǎo)，就檢察建議書部分條款的可行性征詢意見。之后，縣人防辦根據(jù)檢察建議，加強(qiáng)對(duì)人防工程易地建設(shè)費(fèi)的征收監(jiān)管，有效預(yù)防了國(guó)家資金被平調(diào)、挪用和截留。

（四）注重檢察建議的實(shí)效性。一是加強(qiáng)溝通。發(fā)出檢察建議前，該院主動(dòng)向被建議單位通報(bào)案情，與發(fā)案單位領(lǐng)導(dǎo)探討解決對(duì)策，增強(qiáng)被建議單位落實(shí)建議的自覺性。二是定期回訪。發(fā)檢察建議時(shí)，明確告知被建議單位要回復(fù)整改情況。收到回復(fù)，該院適時(shí)回訪考察。三是注重督查。若整改不到位，注重協(xié)同被建議單位紀(jì)檢部門加強(qiáng)核查，督促整改。如2017年，該院通過(guò)對(duì)發(fā)出的檢察建議多次督查督辦，先后依法監(jiān)督相關(guān)部門將8名應(yīng)當(dāng)收監(jiān)執(zhí)行的監(jiān)外執(zhí)行罪犯予以收監(jiān)執(zhí)行。

存在問(wèn)題與原因

從近年工作情況看，基層院檢察建議工作總體趨向良好，但實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題與不足。

（一）少數(shù)干警認(rèn)識(shí)不夠。極少數(shù)干警對(duì)檢察建議工作重要作用認(rèn)識(shí)不足，司法實(shí)踐中仍存在重打擊犯罪、輕檢察建議的觀念，沒有把該項(xiàng)工作放在更加突出的位置上去看去做。

（二）檢察建議剛性不足。由于立法上的缺位，檢察建議不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行效力，能否執(zhí)行完全取決于被建議單位的認(rèn)識(shí)程度和是否配合。實(shí)踐中有極個(gè)別被建議單位存在消極應(yīng)付現(xiàn)象，對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)除再發(fā)檢察建議外別無(wú)他法。

（三）工作管理仍需完善。行文制作有瑕疵，存在檢察建議書校對(duì)不細(xì)致等情況。有的檢察建議內(nèi)容空乏，問(wèn)題剖析不深。制發(fā)檢察建議書的格式、內(nèi)容和發(fā)送對(duì)象等協(xié)調(diào)性不足，在形成工作合力和規(guī)模效應(yīng)方面仍有較大空間。

（四）跟蹤落實(shí)有待深化。存在對(duì)檢察建議后續(xù)工作重視不夠情況，對(duì)被建議單位執(zhí)行建議情況很少做跟蹤訪問(wèn)和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。有的問(wèn)一下情況，沒深入了解、認(rèn)真監(jiān)督其執(zhí)行建議情況；個(gè)別人對(duì)被建議單位是否執(zhí)行建議或是否執(zhí)行建議到位采取聽之任之態(tài)度。

改進(jìn)基層檢察建議工作路徑探析

檢察建議對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)社會(huì)管理、保障民生民利、預(yù)防減少犯罪等發(fā)揮著重要作用，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理的一項(xiàng)重要任務(wù)，加強(qiáng)和改進(jìn)基層檢察建議工作意義重大。筆者認(rèn)為須從以下幾方面加強(qiáng)和改進(jìn)基層檢察建議工作：

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，筑牢司法為民理念。樹立雙贏多贏共贏理念，加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，讓基層檢察人員深刻認(rèn)識(shí)到，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合履行法律監(jiān)督職能和司法辦案活動(dòng)開展檢察建議工作，有利于更好地促進(jìn)有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，有利于宣傳法治、教育群眾，預(yù)防減少違法犯罪，增強(qiáng)司法辦案效果，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保障民生民利，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和平安法治建設(shè)起著不可替代的特殊作用，教育他們從恪守黨的執(zhí)政理念、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高度去認(rèn)識(shí)做好該項(xiàng)工作的重大意義，進(jìn)一步提升他們加強(qiáng)和改進(jìn)檢察建議工作的積極性主動(dòng)性。

（二）完善法律規(guī)定，增強(qiáng)建議強(qiáng)制效力。綜觀司法實(shí)踐，若使檢察建議有效落實(shí)，除檢察機(jī)關(guān)要不斷提升建議質(zhì)量、嚴(yán)防濫發(fā)外，還應(yīng)當(dāng)建議由立法部門出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)檢察建議工作的決定，明確定性檢察建議為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、服務(wù)社會(huì)治安綜合治理的一項(xiàng)非訴訟法律行為，明確規(guī)定被建議單位應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將檢察建議情況予以反饋，存異議可書面回復(fù)，逾期不執(zhí)行或敷衍應(yīng)付的要追究相關(guān)人員違法責(zé)任，以法規(guī)形式賦予檢察建議強(qiáng)制性權(quán)威性，使其更好地發(fā)揮法律監(jiān)督作用，有效提升檢察建議剛性。

（三）強(qiáng)化工作管理，抓實(shí)內(nèi)部協(xié)調(diào)銜接。建立在檢委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，以各業(yè)務(wù)部門為主體、綜合部門協(xié)同的一體化綜合管理機(jī)制。各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)制發(fā)、跟蹤落實(shí)、異議復(fù)查和網(wǎng)上信息錄入，并對(duì)檢察建議文書承擔(dān)司法責(zé)任。案管部門負(fù)責(zé)送達(dá)、接收回復(fù)或異議，以及對(duì)各業(yè)務(wù)部門信息錄入的管理、提醒和催辦。一名分管副檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)專委負(fù)責(zé)工作協(xié)調(diào)、審核簽發(fā)，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。強(qiáng)調(diào)既分工又協(xié)作，突出工作協(xié)調(diào)銜接，堅(jiān)持對(duì)帶普遍性問(wèn)題刑事案件一案一建議。通過(guò)專題培訓(xùn)、科學(xué)考核、適當(dāng)獎(jiǎng)懲和優(yōu)秀建議評(píng)選等不斷提升檢察建議能力水平。

（四）著力跟蹤落實(shí)，務(wù)求建議取得實(shí)效。注重事前溝通，努力提升檢察建議科學(xué)性、可行性。堅(jiān)持事后回訪，對(duì)反應(yīng)迅速、整改有力的，建議綜治部門予以褒獎(jiǎng)，對(duì)反應(yīng)遲緩、整改不力的，應(yīng)及時(shí)采取組織法制座談、協(xié)助健全制度、提供法律服務(wù)等方式促其提高認(rèn)識(shí)、解決問(wèn)題、落實(shí)建議，對(duì)極個(gè)別不予理睬或敷衍應(yīng)付的，可向黨委或人大報(bào)告，借助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的力量督促建議落實(shí)。完善抄報(bào)通報(bào)制度，嚴(yán)格執(zhí)行檢察建議報(bào)上級(jí)檢察院備案審查制度，必要情況下，在向發(fā)案單位發(fā)檢察建議時(shí)可向其上級(jí)主管部門抄報(bào)。對(duì)辦案反映涉及地區(qū)、行業(yè)管理制度上普遍存在問(wèn)題的，在向發(fā)案單位發(fā)檢察建議的同時(shí)可向相關(guān)職能部門通報(bào)。對(duì)涉及同級(jí)政府部門問(wèn)題需發(fā)檢察建議的，可提請(qǐng)上一級(jí)檢察院制發(fā)。