摘 要：公眾參與基層社會治理主要分為情感支持、利益性參與和機制性參與。當(dāng)前公眾參與基層社會治理的主要問題是參與主體代表性和自發(fā)性不強，參與層次和價值較低、隨意性較大，由于機制不健全、經(jīng)費保障不足、社會資本欠缺、社會組織發(fā)育不良、參與能力不夠、基層自治組織精力有限，為此，要采取多種措施提高公眾參與效能。

關(guān)鍵詞：社會治理；公眾參與

一、相關(guān)文獻回顧

上世紀九十年代，伴隨著國外民主政治的發(fā)展，一些比較政治學(xué)的西方學(xué)者最早提出了“公民參與”的概念?！霸诮鐣缙冢S著民主制度的確立，政治參與活動開始出現(xiàn)，而公眾參與則是這些年來才在社會公共管理和社會公共事務(wù)中頻發(fā)出現(xiàn)的一種社會行為模式。”。全球治理委員會1995年提出“治理是或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多總和”被認為是社會治理較為代表性和權(quán)威性的定義。無論是哪種治理理論，從管理到治理的變革其最終的核心就是現(xiàn)存權(quán)力關(guān)系的變化，直接表現(xiàn)為政府授權(quán)予社會，公眾依法參與公共事務(wù)，實現(xiàn)政府與社會的積極互動。

從已有研究來看，各學(xué)者都認可社會治理中公眾參與的積極作用，托克維爾認為公民的參與性作為民主制度的核心，由于公民的積極參與，會使得這個群體充滿活力，有利于社會的發(fā)展。我國學(xué)者主要對基層社會治理中如何發(fā)揮公眾參與作用進行了研究，比較一致的認為是需要發(fā)揮社會組織的作用。陳郁（2012）從構(gòu)建政府管理與社會自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的社會管理、公共服務(wù)體制等方面詳細闡述杜會組織在社會管理中起到的積極作用。張紅梅（2007）認為，解決公共危機事件絕不能僅僅依靠政府，一個優(yōu)秀的公共危機管理機制需要全杜會共同參與，缺乏社會力量參與，任何公共管理和公共服務(wù)都不能良好實現(xiàn)。

總體上看，國內(nèi)外的基層社治理中公眾參與的研究一般以城市社區(qū)和農(nóng)村作為研究的載體和平臺，并認可在基層社會治理中公眾參與的價值和功能，認為公眾參與基層社會治理有利于增強政策的合法性、有利于政策的執(zhí)行、有利于對政府進行監(jiān)督，但對公眾參與的類型和模式研究尚顯不足，文章對重慶市公眾參與基層社會治理現(xiàn)狀的描述，區(qū)分了基層社會治理中公眾參與的類型及模式，通過對公眾參與問題的分析，提出對策建議。

二、重慶市公眾參與基層社會治理的主要模式

公眾參與基層社會治理有著不同的動機與原因，參與的方式也有所不同，在實踐中形成了參與的不同模式。

（一）情感支持

社區(qū)作為社會生活的共同體，天然有關(guān)系密切、有人情味等特質(zhì)，中國作為一個人情社會，社區(qū)里的很多事情，相比于公事公辦走正規(guī)程序，利用人情、鄰里之情、友情等私人關(guān)系進行非正式的處理也許是基層治理中時常出現(xiàn)且更為有效的方法，作為居委會干部一般也更容易選擇她熟悉的、關(guān)系好的居民來參與聽證、議事會、各種活動等，情感支持是居民參與基層社會治理的重要方式。

案例1，S社區(qū)組織部成員說：從工作形式上來看，我們開展很多工作是依照規(guī)章制度來的，但是真正操作下來，完全講規(guī)矩、依章程基本上這事辦不成。所以我們在具體的工作中會靈活變動策略。拿社區(qū)文藝表演來說，我們會考慮誰和歌舞隊的人交情好，我們就去找他們，這件事呀就在他們聊天的過程中敲定下來了。人心都是肉長的，誰沒事也不會故意為難誰，找一個好的切入點讓他們知道你工作有難處，大多數(shù)情況他們都會理解的，能幫忙的也會幫忙的。

案例2，Q社區(qū)居委會書記說：在選擇樓棟長和議事代表時，很多居民都不愿意，現(xiàn)在熱心的居民很少，我們只有去找一些跟我們居委會關(guān)系比較熟悉的人，比如說社區(qū)黨員、文藝隊骨干等，由我們居委會推薦讓他們來當(dāng)樓棟長、議事代表，這樣就選出來了。

（二）利益性參與

基層社會治理的公眾積極性大小與是否有利益相關(guān)有非常密切的聯(lián)系，牽扯到自身的利益是居民積極參與社區(qū)事務(wù)的重要原因。因此利益誘導(dǎo)也隨之成為基層社會治理的常用手段之一。

案例3，董家溪嘉化村是一個老舊居民區(qū)，外來務(wù)工人員較多，目前這個小區(qū)面臨一個較大的問題就是21號、41號兩棟樓的垃圾費不容易收繳。每次催繳費用都劍拔弩張：一些居民不交清潔費，清潔公司就不收拾垃圾。不堪忍受到處都是垃圾和已經(jīng)交過費用的居民就找清潔公司和社區(qū)居委會討說法。社區(qū)特意召集此處居民及清潔公司召開的院壩會來討論不繳清潔費的問題。由于牽扯到自身利益，來的人很多。院壩會上，社區(qū)書記通過宣傳城市管理條例，告知居民環(huán)境保護的重要性，清繳垃圾費是每個居民的義務(wù)，又帶領(lǐng)大家討論垃圾滋生病菌的危害等。清潔公司也告知居民如果不交納清潔費，那么那一部分的垃圾工作將會終止。由于來的人很多，不交清潔費的居民成了少數(shù)，但是在各方利益的支持下，最后達成了繳費協(xié)議。

案例4，D社區(qū)主任：我們每次組織活動需要居民來參加都是要給誤工費的，當(dāng)然也不多，20-30嘛，不然根本居民不愿意參加，你想，居民認為“創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)文”跟他們沒有關(guān)系，他們憑什么花時間花精力來幫你做清潔、站馬路？

（三）機制性參與

基層社會治理中鎮(zhèn)政府或街道辦事處、居民委員會、社區(qū)組織（業(yè)主委員會，社區(qū)營利性機構(gòu)）、非營利性機構(gòu)、居民群體等各種不同性質(zhì)的社會力量的參與往往是在一定的工作機制下開展的，如“大工委”、“大黨委”、協(xié)商議事會、聯(lián)席會等等，機制性參與保證了參與的廣泛性和穩(wěn)定性。

案列5，D社區(qū)建東二村50號居民區(qū)樓下路面凹凸不平為時已久，每當(dāng)下雨天樓下污水堆積，坑坑洼洼導(dǎo)致出行的居民非常不方便，苦不堪言。有時雨水淹到路面，導(dǎo)致極大的出行危險。接到居民反映后，社區(qū)黨委積極發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，第一時間召開社區(qū)議事院壩會，其次組織樓棟長開會，充分收集樓棟居民的訴求，最后運用議事協(xié)商機制。街道環(huán)境綜合整治科接到社區(qū)城管員的報告后迅速組織整修路面。整個過程貫穿著多元主體的協(xié)商，通過樓棟-社區(qū)-街道三級議事中心，開成自下而上的居民自治機制和自上而下的政府引導(dǎo)機制來提升服務(wù)群眾的水平。

案例6，H社區(qū)有企事業(yè)單位180家，其中有一半居民是原××廠職工及家屬，社區(qū)建立了轄區(qū)企業(yè)、物業(yè)、學(xué)校等單位負責(zé)人共同參與的共建聯(lián)席會議制度，黨委書記任召集人，聘請1名法律顧問為會議協(xié)商議事提供咨詢意見，聯(lián)席會議每個月定期召開1次，對重大事項，由街道黨工委邀請相關(guān)區(qū)級職能部門到現(xiàn)場指導(dǎo)，解決了化糞池改造、“四點半”學(xué)生托管服務(wù)等諸多問題。

三、公眾參與基層社會治理存在問題及原因

（一）存在問題

1.參與主體代表性不強。首先，主體較少?？傮w看當(dāng)前的基層社會治理參與主要是政府主導(dǎo)下的群眾參與，轄區(qū)單位和社會組織參與較少，實踐中除少量轄區(qū)單位如派出所、物管外，大多數(shù)轄區(qū)單位都未參與，街道和社區(qū)居委會也難以調(diào)動和整合轄區(qū)單位的資源和力量。其次，居民參與不足。在對社區(qū)的調(diào)查問卷中顯示，34%的居民從來不參加居委會組織的活動，經(jīng)常參加的僅為12%，居民參與率較低。再次，分布不均衡。高文化程度的、高收入的參與人群不多，低收入、低文化程度的弱勢人群，參與率相對較高；從年齡結(jié)構(gòu)來看，參與人群老年人居多，而中青年人較少。

2.參與層次和價值較低。當(dāng)前公眾參與多是非深層次的文體活動類和社會參與為主，比如，文化體育團隊、參與環(huán)境的清潔、“創(chuàng)衛(wèi)”、“創(chuàng)文”等活動。唯有少數(shù)的居委會委員、居民代表會采取相對較深層次的對社區(qū)建設(shè)提意見方式，但也只是限于居民座談會、居民代表會議、議事會等場合。參與選舉活動對大多數(shù)居民并無自身利益的直接參與，僅僅是形式上的表面參與。且參與決策少參與執(zhí)行多，居民往往是在基層干部動員、勸誘、說服下被動參與基層管理機構(gòu)業(yè)已決定的事項，或在決策形成后被動去執(zhí)行。

3.公眾參與隨意性較大。目前參與人員、參與方式、參與內(nèi)容、參與時間、決策結(jié)果的應(yīng)用與監(jiān)督等都存在一定隨意性，如基層社會治理中參與人員規(guī)定由居民代表參加，但居民代表一般都不會由居民選舉，而是來自居委會的指派或自我推薦，而像社區(qū)議事會等民主協(xié)商會的會議的協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商時間一般也沒有特別的規(guī)定，往往是有事情就召集會議來討論，公眾參與隨意性大的結(jié)果是有時成為了形式主義，長期以往影響了行政機關(guān)的公信力和公眾參與的積極性。

（二）主要原因

1.公眾參與機制不健全。一是當(dāng)前公眾參與社會治理缺乏相關(guān)法律支持，地方政府部門規(guī)章、規(guī)范性文件及相關(guān)行政管理領(lǐng)域法律法規(guī)對公眾參與基層社會治理有一些零散的規(guī)定，但時至今日國家層面還沒有一部關(guān)于公眾參與的程序立法。部門規(guī)章制度的約束力有限，法律缺失必然導(dǎo)致公眾參與基層社會治理的隨意性、無序性增加。二是公眾參與基層社會治理機制不健全，相關(guān)部門對公眾參與基層社會治理逐步探索了一些工作機制和工作方案，但由于基層工作的復(fù)雜性，在對公眾參與的參與代表產(chǎn)生、參與內(nèi)容、參與方式、參與規(guī)則、監(jiān)督方式等內(nèi)容僅有比較籠統(tǒng)的規(guī)定，致使公眾參與隨意性較大。三是缺乏公開透明的監(jiān)督機制，公眾參與基層社會治理的人員選舉、參與內(nèi)容、參與結(jié)果的運用等都缺乏公開透明的監(jiān)督機制，導(dǎo)致公眾對理性參與的動搖和制度參與的不信任，這也降低了公眾參與的積極性。

2.基層社會資本欠缺。社會資本與公眾參與存在關(guān)聯(lián)性，社會資本的豐富程度能夠影響各主體對基層治理的參與水平，社區(qū)意識的提高有助于公眾積極參與社區(qū)事務(wù)，公眾參與率低背后反映的是基層社會資本不足。單位制解體以來，熟人社會被陌生人社會所取代，居民之間信任缺失、人際關(guān)系淡漠，傳統(tǒng)的基層社會治理精英流失或者形象被扭曲，造成基層社會治理缺乏主心骨，基層凝聚力減弱。同時改革開放后人口的流動性加劇，居民的社區(qū)認同感歸屬感較低，參與的主動性積極性低。

（三）社會組織發(fā)育不良

首先表現(xiàn)為數(shù)量少，規(guī)模小。與發(fā)達城市及周邊城市相比，重慶的社會組織數(shù)量偏少，且很大部分社會組織專職人員不多，志愿者數(shù)量缺乏。其次，社會組織資源缺乏。社區(qū)社會組織政府購買項目偏少，經(jīng)費偏低，同時社工組織內(nèi)專職社工年輕，工作經(jīng)驗缺乏，在基層社會治理中難以發(fā)揮重要作用。

（四）群眾參與能力不夠

在基層社會治理中，真正要做到參與公共事務(wù)并在基層社會治理中發(fā)揮一定作用是需要一定能力的。而城市中更換電梯、下水道化糞池改建等議事活動多發(fā)生在老舊居民小區(qū)，其居民多屬于流動人員或城市夾心層，文化素質(zhì)不高，參與能力不足；而廣大農(nóng)村年輕農(nóng)民外出務(wù)工，留守參與的老人、婦女和孩子又缺乏獨立的參與能力。

（五）基層自治組織精力有限

近年來隨著下沉村（社區(qū)）工作目錄的編制，基層工作事務(wù)得到一定的清理，常規(guī)性工作任務(wù)有所減輕，但臨時性、“運動式”的工作任務(wù)占據(jù)了基層工作人員大量的精力和時間。居委會村委會的行政化的功能和角色并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，基層自治組織的行政化傾向決定了他們對公眾的實際需要考慮較少，也沒有精力和時間動員公眾參與基層社會治理。

四、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

公眾參與基層社會治理主要分為情感支持、利益性參與和機制性參與。當(dāng)前公眾參與基層社會治理的主要問題是參與主體代表性和自發(fā)性不強，參與層次和價值較低、隨意性較大，由于機制不健全、經(jīng)費保障不足、社會資本欠缺、社會組織發(fā)育不良、參與能力不夠、基層自治組織精力有限。

（二）對策建議

首先，健全公眾參與基層社會治理工作機制。應(yīng)全面清理完善基層社會治理工作相關(guān)制度、工作方案、議事流程等規(guī)定，推動基層社會治理工作機制的制度化、規(guī)范化、程序化。公眾參與的人員、參與的內(nèi)容、參與的規(guī)則、參與的監(jiān)督、參與結(jié)果的執(zhí)行都要基于制度本身，并形成完善的制度鏈。

其次，激發(fā)社會組織活力。成立社會組織孵化中心，采取專項資金資助、財政稅收扶持、運營補貼、房屋補貼等形式以三年為期孵化一批有影響力的社會組織；街道成立社會組織孵化站，承接政府購買項目；各社區(qū)建立社區(qū)社會組織服務(wù)中心，發(fā)展一批草根社區(qū)社會組織。在孵化中心引入樞紐型社會組織專門培育發(fā)展社會組織，作為整合資源、發(fā)布項目的中間橋梁。

再次，增強社區(qū)意識、培育基層精英。加大宣傳力度，培養(yǎng)居民社區(qū)意識。通過宣傳表揚社區(qū)內(nèi)的好人好事，發(fā)動居民參與討論社區(qū)問題等形式強化他們的社區(qū)意識，激勵和激發(fā)廣大居民參與社區(qū)活動的自覺性。培養(yǎng)社區(qū)精英，構(gòu)建社區(qū)主心骨。組織社區(qū)黨員、骨干分子等進行培訓(xùn)，增強他們的民主協(xié)商素質(zhì)和能力，成為社區(qū)精英和主心骨。

最后，增強各參與主體的參與能力和積極性。進一步加強基層居委會和村委會建設(shè)，加強對轄區(qū)人口較多、管理和服務(wù)任務(wù)較重的居委會和村委會提供人力、資金的傾斜。充分調(diào)動轄區(qū)單位與社會組織參與基層社會治理的積極性，對那些單位家屬集中的社區(qū)與轄區(qū)單位開展合作共建，如四點半課堂、老年服務(wù)等可以與轄區(qū)單位共同開展活動；充分發(fā)揮社會組織在基層社會治理中的作用，采取政府服務(wù)購買的方式將一些基層社會事務(wù)如意見收集、矛盾調(diào)處、社區(qū)協(xié)商等委托給專業(yè)社會組織，發(fā)揮他們調(diào)動居民積極性的能動作用。

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基金項目：文章為2017重慶社科規(guī)劃青年課題“社會資本視域下重慶近郊小城鎮(zhèn)社區(qū)治理困境與對策研究”的研究成果，項目編號：2017QNSH18。

作者簡介：李佑靜（1981- ），女，漢族，四川納溪人，重慶工商大學(xué)碩士研究生，重慶社會科學(xué)院社會學(xué)所助理研究員，研究方向：應(yīng)用社會學(xué)、社會治理。