王貴輝 宋微

1.吉林省科技開發(fā)交流中心, 吉林 長春 130000

2.吉林省科學(xué)技術(shù)信息研究所, 吉林 長春 130033

3.吉林省科技資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重點實驗室, 吉林 長春 130033

公益類科研機構(gòu)是指在市場經(jīng)濟環(huán)境中，向整個社會提供與民生和社會可持續(xù)發(fā)展相關(guān)、以服務(wù)社會為主的基礎(chǔ)研究及技術(shù)等公共物品和服務(wù)的非營利性組織，以上級政府下發(fā)的研發(fā)任務(wù)為主要工作，為政府宏觀政策的制定及相關(guān)工作提供有效的資料依據(jù)、政策咨詢及研究成果[1]。我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，需要通過科技創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)升級，公益類科研機構(gòu)改革勢在必行。本文通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻進行梳理，對國外及國內(nèi)省份相關(guān)情況進行總結(jié)，為公益類科研機構(gòu)的深化改革提供參考意見。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 國外研究現(xiàn)狀綜述

國內(nèi)外學(xué)者對公益類科研機構(gòu)的相關(guān)研究多集中在管理機制、組織文化、績效成果以及創(chuàng)新績效評估方面，從管理績效角度，分析在一定投入基礎(chǔ)上的公益類科研機構(gòu)的產(chǎn)出以及其自身發(fā)展和內(nèi)部變化對其科技創(chuàng)新能力的影響。Andrew Wallard認為，英國國家物理實驗室是采用GOCO（政府所有，合同管理）管理模式并收到較好效果的實例，很多中國學(xué)者也對此進行研究。從創(chuàng)新績效評估方面，美國國家自然科學(xué)基金會（NSF）提出以同行評議的方式評估成果；Campbell（2003）指出，評價創(chuàng)新績效的四個要素，分別為研究成果水平、研究成果影響力、科研資源使用效率和可持續(xù)發(fā)展能力；Lyall（2004）認為，在深入考慮科研活動投入經(jīng)費和成果產(chǎn)出績效的基礎(chǔ)上，可以選定評估科研機構(gòu)影響力和社會效益的指標；Jordan和Streit（2003）選擇人才管理績效、機構(gòu)組織管理績效、科學(xué)影響力及可持續(xù)能力、科技成果產(chǎn)出及科技目標完成情況4個指標作為科研機構(gòu)績效評估指標。

國外公益類科研機構(gòu)基本分為政府支持的國立科研組織和非營利科研機構(gòu)，政府在具體的管理方面不能進行硬性干涉，只能適度引導(dǎo)和全力監(jiān)督。國立科研機構(gòu)可以比較自主地進行科研活動的組織與管理，并針對自身實際情況進行創(chuàng)新改革，甚至有些國立科研機構(gòu)會委托高?；蚬鏅C構(gòu)進行日常運營。因此國外公益類科研機構(gòu)的運營模式和管理機制與我國相比有較大差異，需要選擇性借鑒。

1.2 國內(nèi)研究現(xiàn)狀綜述

國內(nèi)學(xué)者對公益類科研機構(gòu)的研究較豐富。第一，從公益類科研機構(gòu)改革的角度，陳林（2004）等認為，國有科研事業(yè)單位應(yīng)向社會非營利組織機構(gòu)發(fā)展；張慶陽（2003）等認為，我國公益類科研機構(gòu)應(yīng)該進行“企業(yè)化轉(zhuǎn)制”以及向服務(wù)中介機構(gòu)轉(zhuǎn)型；王福濤（2011）指出，從人事編制和評估制度方面對公益類科研機構(gòu)進行改革，使其從官僚體制中脫離；李政剛（2017）認為，公益類科研機構(gòu)應(yīng)該“去行政化”，重塑政府職能定位。第二，從政府與公益類科研機構(gòu)的關(guān)系角度，方力維（2005）等認為，政府應(yīng)從領(lǐng)導(dǎo)者、資助者和主要活動者的角色向促進者和輔助者轉(zhuǎn)化；方新（2006）等認為，政府應(yīng)該起到宏觀調(diào)控和引導(dǎo)的作用，制定符合發(fā)展的科技計劃與管理機制，建立公共科技平臺并提供科技資源，通過稅收政策促進科技發(fā)展。第三，從公益類科研機構(gòu)公共服務(wù)體系角度，公益類科研機構(gòu)承接的基礎(chǔ)研究工作主要目的是為國家和社會提供公共服務(wù)，是非營利組織，曹海虹（2012）認為，進一步強化并完善公共服務(wù)體系，建立科研機構(gòu)、高校與企業(yè)聯(lián)合的科技成果轉(zhuǎn)化平臺是改革發(fā)展的方向。

2 國外公益類科研機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 美國

美國公益類科研機構(gòu)包括具獨立性的非營利研究所、政府撥款的研究發(fā)展中心、行業(yè)科技協(xié)會、科技服務(wù)與咨詢中心、技術(shù)評估與專利服務(wù)機構(gòu)、國家科學(xué)院和地方科技研發(fā)中心等。美國公益類科研機構(gòu)包含的學(xué)科多、工作人員多、相關(guān)單位多、科研周期長，因此對資金的需求較大，其投入資金主要來源于聯(lián)邦政府或州政府給予的財政撥款；企業(yè)和基金會捐贈資金；各單位科研課題和重要項目提供的經(jīng)費資金，三者占比大約是27%、35%、38%。美國公益類科研機構(gòu)的研發(fā)環(huán)境、儀器設(shè)施、管理體制、人才資源都十分優(yōu)越，這得益于各單位獨立經(jīng)營、政府促進的獨特經(jīng)營方式。

2.2 德國

德國公益類科研機構(gòu)的最主要組成部分是公立的非營利科研機構(gòu)，另外還包括私立、政府所屬和高校所屬的科研機構(gòu)，涉及范圍較廣，包括農(nóng)、林、醫(yī)學(xué)、材料、生物、交通、航天等多方面基礎(chǔ)性以及戰(zhàn)略性領(lǐng)域的基礎(chǔ)技術(shù)與研究，對德國的政治經(jīng)濟決策起重要的參考作用。德國的科技處于全球領(lǐng)先水平，除工業(yè)和私人研究外，作為科技主要承載體的科研機構(gòu)多數(shù)是由政府投資經(jīng)營的，其資金來源包括；一是政府的固定撥款，其中聯(lián)邦政府投資占比約為70%~90%，州政府占比約為10%~30%；二是科研課題和項目經(jīng)費，機構(gòu)采用投標以及預(yù)售研究成果使用權(quán)的方式來獲取這部分資金；三是基金會的捐贈資金。

2.3 英國

英國公益類科研機構(gòu)由政府各部門直屬的科研機構(gòu)、研究理事會下屬的科研機構(gòu)和各種形式的慈善機構(gòu)組成。其研究內(nèi)容包括世界前沿的基礎(chǔ)科技研究以及航天、醫(yī)療、環(huán)境等方面的項目研究，關(guān)乎國家安全以及國際合作等重大事項，因此公益類科研機構(gòu)工作者的社會地位和待遇水平較高，人才也紛紛涌入，使得其科研成果處于世界領(lǐng)先水平。在近年的改革中，增加了財政部審核、明確預(yù)算及研究成果目標、提交財務(wù)和績效報表等8個管理步驟，以期提高機構(gòu)科研效率。

2.4 日本

日本公益類科研機構(gòu)的經(jīng)營主體包括政府、大學(xué)以及民間企業(yè)，還有具備特殊法人地位的研發(fā)機構(gòu)和非營利科研機構(gòu)。政府主管的科研機構(gòu)分為國立和公立，其中國立科研機構(gòu)以基礎(chǔ)科技研究為主，為滿足社會需求服務(wù)；公立科研機構(gòu)主要基于經(jīng)濟水平，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，研究為促進地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供具備應(yīng)用性的相關(guān)技術(shù)。以大學(xué)為經(jīng)營主體的科研機構(gòu)的研究多集中于基礎(chǔ)科學(xué)和實驗研發(fā)。民間企業(yè)經(jīng)營的科研機構(gòu)主要根據(jù)其自身生產(chǎn)需求進行生產(chǎn)技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用方面的研究。非營利科研機構(gòu)多從事規(guī)模較大、耗時較長、內(nèi)容較復(fù)雜的先導(dǎo)性研發(fā)。

政府對公益類科研機構(gòu)的資金投入分布情況是國立占45%，大學(xué)占32%，非營利機構(gòu)占19%，企業(yè)占4%。非營利科研機構(gòu)承擔(dān)了大部分基礎(chǔ)研究項目，但其經(jīng)費大多來源于民間，這也是其與企業(yè)聯(lián)系緊密的原因之一。但政府也給予相關(guān)財政政策支持，例如對其部分科技活動減免稅收等。

從美、德、英、日4個科技大國的公益類科研機構(gòu)的組成主體和發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，其公益類科研機構(gòu)的經(jīng)營主體由政府、企業(yè)、大學(xué)等多方面構(gòu)成，其資金來源包括政府撥款、研究經(jīng)費、企業(yè)或基金捐贈等多種渠道。相較于我國來說，這4個科技強國的公益類科研機構(gòu)更加獨立自主，其經(jīng)費來源更加靈活充裕，對人才的吸引力更大，這也是其科技研究較發(fā)達的原因。

3 國內(nèi)公益類科研機構(gòu)改革現(xiàn)狀分析

我國公益類科研機構(gòu)從1985年至今經(jīng)歷了3個階段的改革，包括院所內(nèi)部運行機制、科技創(chuàng)新體系、企業(yè)化轉(zhuǎn)制等方面的內(nèi)容。下面分析我國科技較發(fā)達的江蘇、福建和廣東3個省的公益類科研機構(gòu)改革情況。

3.1 江蘇省

江蘇省是我國經(jīng)濟發(fā)展較快、市場化較發(fā)達的省份，從經(jīng)營類事業(yè)單位開始著手實行改革，發(fā)現(xiàn)在支付了國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)收益的改革成本后還有很多盈余資金，說明事業(yè)單位改革在一定程度上減少了政府財政支出，能夠提高資金的使用效率。在經(jīng)營類事業(yè)單位改革效果良好的基礎(chǔ)上，江蘇省開始展開對公益類事業(yè)單位的改革試點工作，這種負責(zé)任、穩(wěn)步推進的改革方式值得其他省份公益類事業(yè)單位改革進行參考。

對于公益類科研機構(gòu)的改革，江蘇省進行了以下措施：第一，明確業(yè)務(wù)范圍，找準職能定位。將業(yè)務(wù)分為純公益性和準公益性兩大類，江蘇省科技廳和相關(guān)部門與16個省屬公益類科研機構(gòu)探討并確定了相關(guān)的“十一五”發(fā)展規(guī)劃，針對性的確定對重點任務(wù)和預(yù)期目標。第二，增加財政支持力度。一方面，增加對科技活動經(jīng)費的投入，提高財政撥款供給檔次，根據(jù)實際需要增加科研人員工作經(jīng)費；另一方面，增加投入經(jīng)費以提高并完善基礎(chǔ)設(shè)施條件，比如可以制定設(shè)備建設(shè)規(guī)劃，以實用性、高效性為原則選擇相關(guān)科研設(shè)備儀器。第三，調(diào)整內(nèi)部運行機制。有些公益類科研機構(gòu)依據(jù)其業(yè)務(wù)劃分對內(nèi)部部門進行了重組調(diào)整；有的進行了收入分配機制改革，使專業(yè)技能與職稱評定分離，對所有工作人員采用聘用制，促使人員公平競爭上崗；有的通過研究項目或課題，利用公共科技平臺與大學(xué)或企業(yè)合作進行研究，共享有效資源[2]。

3.2 福建省

同全國科技體制改革步調(diào)一致，福建省在科研機構(gòu)改革方面也有了較大改變和突破，使得科技與經(jīng)濟的聯(lián)系越發(fā)緊密；科技活動也根據(jù)市場需求改變方向；科技資源實現(xiàn)共享和高效利用；科研機構(gòu)的職能定位更加明確；有效調(diào)動工作人員的創(chuàng)新積極性。具體體現(xiàn)如下：第一，管理體制改變，促進科研機構(gòu)從事業(yè)單位向企業(yè)轉(zhuǎn)型。將部分科研機構(gòu)改制成國企、股份合作制公司或有限責(zé)任公司，其管理也從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦鲉挝蛔灾鹘?jīng)營。第二，擴大資金來源渠道。從單純依靠政府撥款向從社會多方吸收投入資金轉(zhuǎn)變，比如開發(fā)類科研機構(gòu)的資金支持主要依靠將研發(fā)成果投入市場，通過銷售其使用權(quán)獲得資金充當(dāng)科技活動經(jīng)費，不僅彌補了政府財政縮減投入的缺口，還能夠獲得額外經(jīng)濟效益。第三，機構(gòu)發(fā)展目標從單純的科技研究向科技與經(jīng)濟建設(shè)共同發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。公益類科研機構(gòu)開展的科技活動方向要向促進國家或地方經(jīng)濟建設(shè)靠攏，根據(jù)時代科技潮流和社會發(fā)展需求進行科研項目，更高效地破解能應(yīng)用于行業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)難關(guān)，有效促進經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展。第四，實現(xiàn)公平的分配制度。對科研機構(gòu)內(nèi)部科研工作者以及后勤工作人員采取責(zé)任制考核管理，考核評議結(jié)果與工資及獎金等經(jīng)濟收入關(guān)聯(lián)，對于能干多干的員工給予充分肯定和實際獎勵，有效提高工作人員的積極性，避免在崗位不盡其職的現(xiàn)象。第五，改變終身任職的用人制度，向聘用制轉(zhuǎn)變。部分公益類科研機構(gòu)對于人員的選用，采取競爭上崗、流動任職的方法，打破終身制，不僅能夠吸引更多優(yōu)秀人才，還能促進內(nèi)部科研人員的創(chuàng)新積極性。

3.3 廣東省

廣東作為全國率先開始進行地方科技體制改革的省份，其地方政府為公益類科研機構(gòu)改革創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。改革的主要措施如下：第一，實施稅收減免政策。對于從公益類科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的單位，對其依靠技術(shù)轉(zhuǎn)讓、開發(fā)業(yè)務(wù)以及進行相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)所取得的收入免征營業(yè)稅[3]；2006年6月30日前繼續(xù)享受科研機構(gòu)的有關(guān)優(yōu)惠政策，免征所得稅，免征自用土地的城鎮(zhèn)土地使用稅；對于進口科技活動需要的設(shè)施與裝備，除了《國內(nèi)投資項目不予免稅的進口商品目錄》中提及的商品外，免征關(guān)稅和進口過程中的增值稅；免征進行科技活動用房的基本建設(shè)配套費等有關(guān)規(guī)定費用；免征由非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)的資產(chǎn)占用費。第二，調(diào)整財政撥款制度，將更多的資金應(yīng)用于技術(shù)開發(fā)和成果轉(zhuǎn)化。第三，對公益類科研機構(gòu)重新明確職能與定位，針對不同領(lǐng)域制定相應(yīng)的發(fā)展目標與規(guī)劃；以市場需求為主導(dǎo)方向，在符合客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新管理。第四，完善科研機構(gòu)職工社會保險制度。根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定，采取國家、單位和個人三者合理承擔(dān)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的制度。第五，調(diào)整在編工作人員提前退休。在公益類科研機構(gòu)轉(zhuǎn)制的階段時期內(nèi)，對于滿55周歲的男性、滿50周歲的女性且工齡滿20年的職工，若本人申請、單位批準，可按現(xiàn)行科研事業(yè)單位的待遇辦理單位內(nèi)退休手續(xù),到達退休年齡時按規(guī)定辦理正式退休手續(xù)。第六，調(diào)整管理和運行機制。對于技術(shù)開發(fā)類科研機構(gòu)的工作人員，實行成果績效與個人利益所得掛鉤的分配制度，提高科研人員創(chuàng)新動力；實行競爭上崗、打破終身制任職模式，提高科研工作者技術(shù)水平。對于咨詢服務(wù)類科研機構(gòu)，其在進行咨詢、成果檢測、科技評估服務(wù)的同時會獲得一定的經(jīng)濟效益，一定程度上推進了公益類科研機構(gòu)向企業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)化，開創(chuàng)了公益類科研機構(gòu)科技研發(fā)與市場化并進的新型運營模式。

4 結(jié)語

根據(jù)江蘇、福建和廣東3個經(jīng)濟發(fā)展較快、市場化較成熟的省份的公益類科研機構(gòu)的改革實際情況，可以看出我國公益類科研機構(gòu)改革措施主要集中在政府撥款制度、機構(gòu)管理體制、機構(gòu)運營機制、分配與獎勵機制、機構(gòu)職能定位、人員選聘機制、擴大資金來源渠道等方面，也為我國其他省份公益類科研機構(gòu)改革政策制定提供參考與借鑒。

同時與國外公益類科研機構(gòu)發(fā)展情況相比，可以看出我國公益類科研機構(gòu)還存在分類標準不科學(xué)、科研資金不足、激勵機制不夠完善、高端技術(shù)人才匱乏等問題?；谖覈骖惪蒲袡C構(gòu)現(xiàn)狀可以從以下方面進行完善：

（1）明確公益類科研單位的類別劃分

以“公益性”為標準，根據(jù)各單位具體研究方向和內(nèi)容進行劃分，將行政類和經(jīng)營類科研機構(gòu)與公益類科研機構(gòu)清楚區(qū)分開，政府資金充分利用在社會公共服務(wù)方面。

（2）調(diào)整財政撥款制度

除了擴大投資來源，增強科研機構(gòu)與企業(yè)等合作外，還應(yīng)該在政府財政撥款制度上進行改革，比如加強預(yù)算管理，對公益類科研機構(gòu)需要的科技經(jīng)費進行合理預(yù)估，按照逐次順序高效配置資源。

（3）建立有效的獎勵機制

對科研成果進行分級，針對不同級別給予不同獎勵，充分調(diào)動科技人員研發(fā)創(chuàng)新的積極性。

（4）增加人才培養(yǎng)經(jīng)費

科研單位應(yīng)以同市場價格一致的資金價格吸引高端技術(shù)人才，定期組織對技術(shù)人員的培訓(xùn)和進修，提高其科技創(chuàng)新能力。