李慧杰 張力偉

摘 要：NGO在傳播價值理念、促進(jìn)文化交流、搭建合作平臺等方面具有不可或缺的作用，而且是政府外交的重要補(bǔ)充和輔助，我國在深化反腐敗國際合作中應(yīng)給予足夠重視。在未來的國際反腐敗合作中，應(yīng)鼓勵NGO多元化發(fā)展，使其找準(zhǔn)自身定位、提升專業(yè)能力、有效整合資源、積極參與國際反腐敗合作。本文試圖對NGO參與國際反腐敗合作的價值與方式進(jìn)行梳理，以提升我國民眾反腐敗能力的必要性與迫切性的認(rèn)識，助力我國社會組織大步“走出去”，積極參與國際反腐敗合作。

關(guān) 鍵 詞：反腐敗；國際反腐敗合作；NGO；社會組織

中圖分類號：D924.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）11-0044-13

收稿時間：2018-10-15

作者簡介：李慧杰（1986—），女，吉林長春人，吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理系講師，德國斯圖加特大學(xué)博士，研究方向?yàn)楦瘮≈卫?；張力偉?992—），男，遼寧營口人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，美國伊利諾伊大學(xué)香檳分校訪問學(xué)者，研究方向?yàn)檎螌W(xué)、公共管理理論與實(shí)踐。

基金項(xiàng)目：本文系吉林大學(xué)廉政研究與教育中心廉政建設(shè)專項(xiàng)研究課題“國際反腐敗合作機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2017LZY016。

引 言

隨著信息化時代的到來以及經(jīng)濟(jì)全球化的加速，腐敗犯罪日益呈現(xiàn)跨地區(qū)、跨國境的趨勢，反腐敗已成為全球治理的重要議題。當(dāng)前，我國反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，下一步要形成國內(nèi)反腐與海外反腐“兩個戰(zhàn)場”齊抓共管的工作格局，通過國際合作，在國際反腐的“第二戰(zhàn)場”織密天網(wǎng)，擊碎貪腐分子外逃夢，有力地配合國內(nèi)“打虎拍蠅”反腐行動，將是“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的制勝利器。[1]

黨的十八大以來，我國不斷加強(qiáng)、深化國際反腐敗合作，在雙邊、區(qū)域性乃至全球合作中都取得了突破性進(jìn)展。從APEC到G20，再到黨的十九大后中國——東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議首次發(fā)表反腐敗聯(lián)合聲明、中拉共同行動計(jì)劃，我國已系統(tǒng)、規(guī)模化地步入國際合作軌道，積極建設(shè)反腐敗合作網(wǎng)絡(luò)，參與構(gòu)建國際反腐新秩序。通過國際協(xié)調(diào)與合作來深化國內(nèi)反腐，不僅有利于推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)向縱深方向發(fā)展，而且是向全世界展示中國反腐決心、貢獻(xiàn)中國智慧方案的重要舉措，更有助于中國贏得國際反腐敗的話語權(quán)。

放眼當(dāng)下，在日漸多元化的全球治理體系中，主權(quán)國家仍是重要行為體。尤其在反腐敗領(lǐng)域，主權(quán)國家可以通過雙邊或多邊國際合作機(jī)制來發(fā)揮作用，政府間國際組織（IGO）由于其成員是具有主權(quán)的國家，因而在促進(jìn)成員步調(diào)一致、維持管理國際合作秩序等方面亦具有較強(qiáng)的權(quán)威性。然而，腐敗問題日益復(fù)雜的跨境、跨界形勢使得主權(quán)國家和政府間國際組織的局限性作用日益凸顯。作為承上啟下、實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際協(xié)調(diào)與合作的重要媒介、具有民間性與靈活性的非政府組織（包括國際性非政府組織INGO）在全球治理有效開展的過程中正扮演著越來越重要的角色。NGO因其在技能、信息、資源等方面的優(yōu)勢不可或缺地推動著國際反腐敗合作，為國際談判提供咨詢建議，監(jiān)督談判進(jìn)程甚至影響、改變國家權(quán)力的行使，幫助或者施壓主權(quán)國家締結(jié)國際條約。[2]據(jù)2013-2014年度《國際組織年鑒》統(tǒng)計(jì)，涉及反腐敗領(lǐng)域的國際組織有50個，其中，政府間國際組織（IGO）有19個，國際性非政府組織（INGO）有31個①。INGO中如知名的透明國際不依附任何政治黨派，著眼于全人類的共同利益，致力于提高國際社會對腐敗及其危害的認(rèn)識，促進(jìn)世界各國反腐敗斗爭的順利開展。隨著NGO在全球范圍內(nèi)的蓬勃發(fā)展，從透明國際定期發(fā)布清廉指數(shù)到各類NGO積極向各國政府就廉政問題進(jìn)言獻(xiàn)策，提升民眾反腐意識、營造社會反腐氛圍，NGO在反腐敗斗爭中的潛在能量不可估量，但在反腐敗合作中卻未受到足夠重視，相關(guān)研究也較少。NGO的非政治性、非營利性和志愿性使其活動范圍能夠跨越國界、跨越國家間關(guān)系，是公共外交的重要力量。[3]構(gòu)建多樣的NGO關(guān)系網(wǎng)絡(luò)既有利于提升我國軟實(shí)力，拓展海外反腐渠道，也有利于對政府間外交進(jìn)行有效補(bǔ)充。為此，本文試圖對NGO參與國際反腐敗合作的諸多途徑進(jìn)行梳理，以期強(qiáng)化對NGO在國際反腐敗合作中的地位與作用的認(rèn)識，推進(jìn)我國社會組織②大步“走出去”，讓中國聲音在國際舞臺上更加有力。

一、NGO在國際反腐敗合作中的價值

當(dāng)前，國際反腐敗合作已形成一個具有層次性的基本框架，主要包括：聯(lián)合國主導(dǎo)下的政府間多邊合作機(jī)制，區(qū)域間國家參與和主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制，國與國之間在雙邊層面上開展的合作機(jī)制。[4][5]其中，通過國際和地區(qū)性公約實(shí)現(xiàn)的合作機(jī)制愈來愈受到廣泛關(guān)注，國際組織的作用亦十分明顯，聯(lián)合國、二十國集團(tuán)、經(jīng)合組織、國際刑警組織、世界銀行等諸多國際組織就反腐敗問題都在各自框架下建立了合作機(jī)制并積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。全球影響最大的反腐敗INGO透明國際以推動全球反腐運(yùn)動為己任，目前已在100多個國家成立了分會，③它同許多國際組織和各國反貪機(jī)構(gòu)都保持著良好的聯(lián)系，在開展廉政研究和反腐敗信息傳播、倡導(dǎo)政策改革、推動國家廉政體系建設(shè)以及促進(jìn)落實(shí)國際多邊條約等方面都取得了顯著成效，并且積極促成了聯(lián)合國將每年的12月9日確立為“國際反腐敗日”，NGO的重要性越來越受到關(guān)注。《聯(lián)合國反腐敗公約》（以下簡稱《公約》）提出要推動“公共部門以外的個人和團(tuán)體的支持和參與，例如民間社會、非政府組織和社區(qū)組織”，多方共同預(yù)防和揭露腐敗，體制內(nèi)反腐攜手體制外監(jiān)督，充分壓縮權(quán)力腐敗的生存空間。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，NGO在全球反腐敗斗爭中的作用是多方面的（見表1），而其在國際反腐敗合作中的價值則主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）汲取民間訴求、開展輿論宣傳，是政府外交的重要補(bǔ)充

NGO成員來自于民眾，生活在民眾之間，想民眾之所想，急民眾之所急。NGO可以將民間單獨(dú)的、零散的資源與能量匯聚起來，再借助網(wǎng)絡(luò)、媒體的曝光推力，對腐敗分子產(chǎn)生即時的、廣泛的輿論壓力，讓自認(rèn)為隱蔽的腐敗分子無處可藏，以有效遏制權(quán)力尋租空間。如以色列頗有影響的國家廉政運(yùn)動組織致力于傳播每一個人都能為反腐敗出一份力的理念，通過民眾的廣泛參與（舉報熱線、請?jiān)?、起訴等形式）來提高人們的道德和反腐意識、培育廉潔的社會風(fēng)氣，其重要作用已獲得國際認(rèn)可；印度尼西亞的反腐敗婦女組織SPAK以家庭為切入點(diǎn)推廣廉潔價值觀，以解決日常微腐敗問題，尤其對提高鄉(xiāng)村民眾對反腐的認(rèn)識作出了重要貢獻(xiàn)；印度反腐敗平臺IPAB網(wǎng)站集結(jié)民眾力量，發(fā)布人們?nèi)粘Ｉ钪杏龅降母鞣N行賄經(jīng)歷與腐敗故事，同時還向民眾傳授如何應(yīng)對與政府打交道可能涉及的微腐敗問題，激發(fā)了各界力量參與反腐行動的熱情，截至2017年國際反腐敗卓越獎頒獎時，IPAB經(jīng)驗(yàn)已被推廣到30個國家和地區(qū)。

隨著腐敗犯罪的全球化，反腐敗國際合作成為必然選擇，但各國在政治、法律、文化等領(lǐng)域的差異始終存在，境外追逃追贓的成敗在很大程度上依賴著國家之間紛繁復(fù)雜的外交關(guān)系。繞過可能帶來的政治紛爭與敏感的利益糾葛，NGO引領(lǐng)的“民間外交”不僅有利于消弭他國民眾對我國反腐做法的一些誤解，構(gòu)建起追逃追贓的民間輿論聯(lián)盟，對外逃分子進(jìn)行施壓，還可以在司法解釋、語言能力、專業(yè)交流等方面尋求協(xié)助，進(jìn)而促成兩國關(guān)系新的增長點(diǎn)。

（二）在推進(jìn)國際反腐敗合作機(jī)制方面具有積極的作用

NGO有著多層次的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系、扎實(shí)的民眾基礎(chǔ)和多方信息來源，通過收集、發(fā)布、傳播信息，主辦國際或地區(qū)性會議，倡導(dǎo)、宣傳政策主張，游說各國政府和有關(guān)國際組織等方式促進(jìn)國際反腐敗機(jī)制的完善和不斷發(fā)展。在全球?qū)用?，NGO通過主辦或參加國際會議、參與國際談判、游說政府代表團(tuán)等各種正式及非正式的方式，倡導(dǎo)政策改革、促進(jìn)落實(shí)國際多邊條約打擊腐??；在國家層面，NGO以非黨派的獨(dú)立立場督促政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)提高透明度、履行反腐承諾。以透明國際為例：通過全球各地的分會，加強(qiáng)與有關(guān)國際組織和各國反貪機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系，開展廉政研究和反腐敗信息傳播，定期發(fā)布全球清廉指數(shù)排行榜，倡導(dǎo)、宣傳廉潔價值觀；開發(fā)反腐敗工具，與各國合作推動其建構(gòu)廉政體系，壯大反腐倡議網(wǎng)絡(luò)，致力于推進(jìn)國際反腐敗統(tǒng)一戰(zhàn)線；針對《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織反賄賂公約》（以下簡稱《經(jīng)合組織反賄賂公約》）提出反腐敗立法與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，透明國際每年發(fā)布報告監(jiān)督各國的落實(shí)情況，通過施加影響以敦促政府履行承諾。在透明國際的重要推動作用方面值得提及的是《公約》的制定離不開透明國際對全球各行各業(yè)預(yù)防腐敗倫理規(guī)范與行為準(zhǔn)則的搜集與整理，在對聯(lián)合國持續(xù)不斷的游說、獲得國際社會對腐敗問題的關(guān)注之后，透明國際推動各國簽署并落實(shí)了此全球性的反腐敗公約。《經(jīng)合組織反賄賂公約》——第一個國際性的反商業(yè)賄賂條約在達(dá)成之前，透明國際亦進(jìn)行了大量的游說活動，并受邀參加經(jīng)合組織工作小組，提供信息咨詢、施加影響和推進(jìn)討論協(xié)商的順利開展。

（三）廣泛參與全球經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)，多層級合作網(wǎng)絡(luò)不乏對反腐敗議題的關(guān)切

NGO數(shù)量增長快速，覆蓋議題廣泛，在全球經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)中的影響力不容小覷。僅就國際NGO（INGO）而言，從19世紀(jì)中期的5個，兩次世界大戰(zhàn)過后幾乎每年新成立的INGO都至少達(dá)100個，[6]到20世紀(jì)90年代繼續(xù)迅猛增長，至2014年全球各類INGO總量已達(dá)60，272個。[7]據(jù)2013-2014年度《國際組織年鑒》列出的數(shù)據(jù)，涉及反腐敗領(lǐng)域的國際組織有50個，可為反腐敗貢獻(xiàn)力量的法律、教育、文化、經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展等相關(guān)主題領(lǐng)域①的國際組織數(shù)量至少各有上千個。而且國際上在各個領(lǐng)域已有相對獨(dú)立的反腐敗組織網(wǎng)絡(luò)，如貿(mào)易聯(lián)盟反腐敗網(wǎng)絡(luò)、全球金融誠信、透明國際等，其又連同全球380個NGO組成《公約》聯(lián)盟（UNCAC Coalition）②，從國際、區(qū)域及國家層面動員民眾參與反腐敗斗爭。

聯(lián)合國、經(jīng)合組織、國際刑警組織、世界銀行等國際組織都在各自框架下建立了反腐敗合作機(jī)制，各自都有對NGO參與的規(guī)定，注意保持與NGO良好的關(guān)系：《公約》締約國會議允許NGO以“觀察員”的身份參會；《經(jīng)合組織反賄賂公約》重視政府、政府間組織、商界和NGO共同努力打擊國際商務(wù)活動中的賄賂行為，其反行賄工作組定期與相關(guān)NGO代表進(jìn)行協(xié)商；NGO經(jīng)常為世界銀行下設(shè)廉政局提供重要調(diào)查線索、舉報世行項(xiàng)目可能存在的腐敗行為，還可依照相關(guān)程序申請世界銀行反腐敗項(xiàng)目的資助；國際刑警組織作為具有代表性的國際執(zhí)法合作組織一直在加強(qiáng)內(nèi)部法制體系建設(shè)，亦離不開NGO的促進(jìn)與支持。

總之，NGO可以通過橫向的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和廣泛的基層民眾來動員社會資源，形成自下而上的組織力量，覆蓋范圍廣、靈活度高，可以多方面對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，及時揭露、譴責(zé)腐敗行為，幫助提高各國政府與政府間國際組織的透明度，督促政府履行承諾，積極影響各主權(quán)國家和政府間國際組織的行動，等等。NGO的這些積極作用有賴于以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：[8]

首先，NGO的立場更為中立，有利于公平公正地開展工作。政府作為權(quán)力運(yùn)行主體，兼具腐敗行為監(jiān)督者與被監(jiān)督者的雙重身份，私人部門牽扯到以利益為導(dǎo)向的市場活動，都不如NGO在國際反腐敗合作中更具有獨(dú)立性、非營利性、自愿性。NGO在政府和私人部門之外有自己相對獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)、資金來源和活動空間，組織成員有著較高的志愿性，且公益目標(biāo)比較明確，監(jiān)督者和被監(jiān)督者分屬兩個不同的系統(tǒng)，使得NGO在反腐工作中可以更加客觀和徹底。

其次，NGO可以整合多元反腐力量，提高反腐敗工作的有序性。以往的社會反腐多以民眾個體的事后參與為主，極易引起輿論發(fā)酵導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。鼓勵NGO參與反腐敗工作，可以突破個體參與的局限性、提高社會力量參與的積極性，多樣化渠道暢通民意表達(dá)、開展反腐教育和培訓(xùn)，讓分散、單薄的聲音及時受到重視，提升社會反腐能力，從而起到反腐前哨和“減壓閥”的作用，有利于反腐敗工作的有序開展。

再次，NGO有利于促進(jìn)國際交流與合作，與反腐敗系統(tǒng)工程中的官方反腐互為補(bǔ)充更為有效。腐敗問題是世界各國需要共同面對的難題，各國決策背景的差異以及對利益因素等的考量會導(dǎo)致不同國家間合作的不穩(wěn)定甚至不配合，而NGO的非政府性也是其區(qū)別于行使公共權(quán)力的政府和政府間組織的根本屬性，有益于擺脫主權(quán)國家在全球腐敗治理多國合作中的局限性。

二、NGO參與國際反腐敗合作的方式

（一）《公約》的參會機(jī)制——NGO申請成為觀察員

為了促進(jìn)不同國家間實(shí)現(xiàn)反腐敗的國際合作，2003年召開的第58屆聯(lián)合國大會全體會議審議通過了《公約》，2005年12月14日正式生效。我國政府于2003年12月10日簽署該《公約》，并于2006年2月12日正式生效?！豆s》是全球第一個指導(dǎo)國際反腐敗合作的法律文件，就引渡、司法協(xié)助、犯罪資產(chǎn)追回和執(zhí)法合作等反腐敗國際合作問題進(jìn)行了規(guī)范，為各國國內(nèi)的反腐行動、反腐敗國際合作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和重要指引。截至2018年6月26日，《公約》共有140個簽署國，186個締約方。

《公約》締約國會議是為了增進(jìn)締約國的能力和加強(qiáng)締約國之間的合作并推進(jìn)《公約》的實(shí)施，締約國會議至少兩年舉行一次，秘書處職能由聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）行使，締約國會議主席團(tuán)由主席、副主席和報告員組成，從出席會議的締約國代表中選出。2006年12月10-14日，《公約》第一屆締約國會議在約旦召開，來自55個締約國、29個簽署國及多個聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)約700名代表出席了會議。據(jù)《公約》官網(wǎng)最新數(shù)據(jù)顯示：2017年11月6-10日，在奧地利維也納召開的《公約》第七屆締約國會議有來自締約國、國際組織等近1600名代表出席會議，50多個國家派部級以上代表團(tuán)參會。腐敗問題呈現(xiàn)出的跨國趨勢使得一國之力難以獨(dú)自承擔(dān)起反腐敗的重任，各國越來越重視國際合作，并陸續(xù)加入到在全球影響力較大的《公約》主導(dǎo)下的反腐敗國際合作機(jī)制之中。而且大多數(shù)多邊協(xié)定允許NGO以“觀察員”的身份參加相關(guān)會議（包括年會），只要其符合相應(yīng)領(lǐng)域公約對其專業(yè)性或代表性的規(guī)定和參與程序。根據(jù)《公約》締約國會議議事規(guī)則，具有經(jīng)濟(jì)及社會理事會諮商地位的相關(guān)NGO可向主席團(tuán)申請觀察員身份，其他相關(guān)的NGO也可向主席團(tuán)申請觀察員身份。這些觀察員組織雖不能參與事項(xiàng)表決，但可以出席全體會議，應(yīng)邀在會議上作口頭發(fā)言或提供書面報告，并收到會議文件。此外，NGO發(fā)出的聲音還可以通過參加會議期間的聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)、政府間組織、NGO和UNODC主辦的專題研討（special events）傳播出去。以《公約》第七屆締約國會議為例①：各國政要、聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)、世界銀行、國際貨幣基金組織均出席會議，政府間組織如亞非法律咨詢組織（AALCO）、國際反腐敗學(xué)院（IACA）、國際刑警組織（ICPO）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）均派出代表參會。特別需要注意的是，在參會的46家NGO觀察員中，有26家機(jī)構(gòu)組織專題研討，都有透明國際的身影（但在如此重要的國際舞臺上卻未見我國民間力量出席）?！豆s》的參會機(jī)制既是NGO嘗試參與相關(guān)國際會議、參與國際事務(wù)、發(fā)出聲音甚至影響決策的路徑，也是快速了解各國情況、積攢組織資源甚至找到合作伙伴的有效途徑。

（二）參與反腐敗的激勵機(jī)制——國際反腐敗卓越獎

每年的12月9日被聯(lián)合國確立為“國際反腐敗日”，值國際反腐敗日之際將為反腐敗作出卓越貢獻(xiàn)的個人和組織頒發(fā)“國際反腐敗卓越獎”，以提高國際社會對反腐敗的認(rèn)識，促進(jìn)社會各界積極參與反腐敗行動，聯(lián)合起來促進(jìn)《公約》的執(zhí)行。

國際反腐敗卓越獎（Sheikh Tamim bin Hamad Al Thani Anti-Corruption Excellence Award）②是由卡塔爾政府于2015年11月在俄羅斯圣彼得堡召開的第八屆國際反貪局聯(lián)合會上宣布設(shè)立的，到目前為止已舉辦兩屆頒獎儀式。國際反腐敗卓越獎設(shè)置了四類獎項(xiàng)：一是反腐敗終身成就獎，表彰為國內(nèi)或國際反腐敗議程作出持久且杰出貢獻(xiàn)者；二是反腐敗教育與研究獎，表彰通過研究、出版和教育相關(guān)工作，在反腐敗領(lǐng)域擁有同行認(rèn)可的杰出個人和組織；三是反腐敗青年創(chuàng)造力和參與獎，表彰由青年人設(shè)計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)的適當(dāng)時可由NGO或民間團(tuán)體支持的反腐敗項(xiàng)目；四是反腐敗創(chuàng)新獎，表彰提供創(chuàng)新性和突破性反腐敗工具的個人和組織。

首屆頒獎儀式于2016年12月9日舉行，全球共有3名個人和4個機(jī)構(gòu)獲獎，獲獎機(jī)構(gòu)中除一學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)外其余均為NGO。其中NGO中的TM Music、希臘青年反腐敗網(wǎng)絡(luò)（ACYG）榮獲反腐敗青年創(chuàng)造力和參與獎；阿富汗ArtLords榮獲反腐敗創(chuàng)新獎。TM Music青年團(tuán)體透過音樂呈現(xiàn)社會中萌生的重大問題、傳遞強(qiáng)烈的反腐訊息，在全國開展有效的反腐運(yùn)動；希臘青年反腐敗網(wǎng)絡(luò)（Anti-Corruption Youth Greece）作為獨(dú)立的非政治、公益性組織，號召15-30歲的年輕人一同抵抗腐敗問題，追求廉潔、透明的社會環(huán)境，謀求為希臘、歐洲乃至全世界帶來改變；阿富汗ArtLords通過藝術(shù)的柔性力量傳遞和平建設(shè)理念，旨在促成民間參與、構(gòu)筑社會信任，在國內(nèi)倡導(dǎo)責(zé)任與社會改革，在國際舞臺上為國家進(jìn)行正面宣傳。

在2017年12月8日舉行的第二屆頒獎儀式上，全球共有4名個人和2個機(jī)構(gòu)獲獎，2個獲獎機(jī)構(gòu)SPAK和IPAB均為NGO。印度尼西亞的反腐敗婦女組織SPAK（Saya Perempuan Anti Korupsi）榮獲反腐敗青年創(chuàng)造力和參與獎，該組織通過以家庭為中心的方式、建立良好的家庭價值觀來促進(jìn)反腐敗斗爭，以及解決日?；顒又械馁V賂、酬金和貪污等腐敗問題，加強(qiáng)和提高了印度尼西亞社區(qū)民眾對反腐敗的認(rèn)識。印度的反腐敗平臺I Paid A Bribe （IPAB）榮獲反腐敗創(chuàng)新獎，IPAB為民眾提供了一個便利的空間來發(fā)表有關(guān)反腐敗的案例和經(jīng)歷，是世界上最大的在線眾包反腐敗平臺。IPAB自2010年8月15日推出以來，訪問量已有約1500萬次，記錄了1000多個市鎮(zhèn)超過36000筆賄賂，金額約4.3億美元。IPAB網(wǎng)站由班加羅爾一家NGO Janaagraha（人民的力量）創(chuàng)建，是一項(xiàng)利用民眾的集體力量解決腐敗問題的特殊舉措，現(xiàn)已被推廣到亞洲、非洲、歐洲、南美洲和北美洲的30個國家/地區(qū)，IPAB 已成為一個全球公認(rèn)的反腐敗斗爭創(chuàng)新平臺。

在個人獲獎中，來自中國北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院的王秀梅教授榮獲反腐敗教育與研究獎，是國際反腐卓越獎的唯一中國獲獎人。王秀梅教授是首個獲得國際刑法學(xué)博士學(xué)位的中國人，率先在中國大學(xué)與聯(lián)合國之間建立了以反腐敗為重點(diǎn)的合作關(guān)系①，在制定、指導(dǎo)和促進(jìn)反腐敗實(shí)踐和協(xié)議中發(fā)揮了舉足輕重的作用，并憑借深厚的研究背景和豐富的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)獲得了業(yè)界認(rèn)可。作為北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院的教授暨G20反腐敗追逃追贓研究中心執(zhí)行主任，王秀梅教授與同仁們一道積極推動將G20反腐敗追逃追贓研究中心建設(shè)成國家智庫，為預(yù)防和懲治腐敗犯罪提供智力支持，為二十國集團(tuán)聯(lián)合打擊腐敗犯罪提供政策性參考。此次獲獎不僅是對王秀梅教授個人參與反腐敗教育研究工作的肯定，也是國際社會對中國反腐敗取得巨大成績的肯定和認(rèn)可。國際反腐敗卓越獎對NGO的努力特別予以肯定，一是源于NGO在拓展國際和國內(nèi)民眾支持方面所充當(dāng)?shù)闹匾薪?，二是不同類型的NGO多方嘗試、創(chuàng)新宣傳和斗爭手段在激活自下而上的反腐力量中有著重要作用，亦為其他有識之士提供了示范性參考。因?yàn)檫@一平臺，使各國政府、政府間組織、科研機(jī)構(gòu)、反腐斗士和NGO之間有了彼此加深了解、深入交流的機(jī)會，亦開闊了各方解決問題的視野。

（三）參與國際反腐敗的機(jī)構(gòu)機(jī)制——制度實(shí)踐

《聯(lián)合國憲章》規(guī)定：NGO在聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會理事會（以下簡稱“經(jīng)社理事會”）享有“諮商地位”，NGO能夠在聯(lián)合國系統(tǒng)中不同程度地參與或影響一些重大國際決策，故獲取諮商地位是NGO參與聯(lián)合國事務(wù)與國際事務(wù)的重要途徑。機(jī)構(gòu)機(jī)制獨(dú)立于諮商制度①，即NGO（不管是否有諮商地位）在參與聯(lián)合國事務(wù)的實(shí)踐中，均可同聯(lián)合國體系內(nèi)從事發(fā)展活動的許多機(jī)構(gòu)建立起制度和運(yùn)作上的聯(lián)系。

第一，與關(guān)注負(fù)責(zé)NGO事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。與聯(lián)合國機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，是NGO提升其國際地位的重要途徑之一。聯(lián)合國體系內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)對NGO給予重視，不僅為NGO的參與提供了機(jī)制性保障（諮商地位），還于2001年4月成立了聯(lián)合國非政府組織（NGO）非正式區(qū)域網(wǎng)絡(luò)，旨在加強(qiáng)NGO間的聯(lián)系②，促進(jìn)NGO能力建設(shè)，推動其與各國政府和企業(yè)界建立合作關(guān)系。但取得聯(lián)合國經(jīng)社理事會諮商地位并不是NGO與聯(lián)合國系統(tǒng)機(jī)構(gòu)合作的先決條件，不管是否有諮商地位，NGO都可同聯(lián)合國體系內(nèi)從事相關(guān)活動或負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。涉及的機(jī)構(gòu)包括聯(lián)合國經(jīng)社理事會下設(shè)的非政府組織委員會③、聯(lián)合國秘書處新聞部下設(shè)的非政府組織科、聯(lián)合國秘書處經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)部下設(shè)的非政府組織科及聯(lián)合國非政府組織聯(lián)絡(luò)服務(wù)處。如聯(lián)合國非政府組織聯(lián)絡(luò)服務(wù)處的主要工作包括“幫助聯(lián)合國及其下屬的組織和機(jī)構(gòu)發(fā)展同非政府組織的聯(lián)系與合作，同非政府組織以及其他聯(lián)合國機(jī)構(gòu)聯(lián)合組織會議和其他活動，同非政府組織圍繞社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題保持經(jīng)常性的信息交流等。”

因此，若NGO想要參與國際反腐敗的相關(guān)活動，首選應(yīng)向《公約》秘書處聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）咨詢相關(guān)信息和了解機(jī)會，可爭取經(jīng)社理事會的諮商地位④，以便能更充分地參與國際重要會議、進(jìn)一步影響國際決策。除此之外，建議NGO適時與關(guān)注負(fù)責(zé)NGO事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，在重要問題上保持經(jīng)常性的信息交流，以便及時獲知重要活動通知、技術(shù)援助與項(xiàng)目資助等信息，所涉及的重要機(jī)構(gòu)及供NGO查找的重要資源鏈接如下（見表2，表3）：

第二，加入合作網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)與其他組織的交流與合作。除聯(lián)合國系統(tǒng)，二十國集團(tuán)、經(jīng)合組織、國際刑警組織、世界銀行等國際組織都在各自框架下建立了反腐敗合作機(jī)制，各自都有對NGO參與的規(guī)定，如世界銀行接受NGO等機(jī)構(gòu)以及公民個人的舉報，NGO亦可依照程序申請世界銀行反腐敗項(xiàng)目的資助，等等。此外，NGO合作網(wǎng)絡(luò)對國際組織主導(dǎo)下的多元參與補(bǔ)充也不容忽視。以《公約》聯(lián)盟（UNCAC Coalition）①為例：聯(lián)盟成立于2006年8月，由遍布全球100多個國家的380個NGO組成，為《公約》在國際、區(qū)域及國家層面開展動員工作。聯(lián)盟的管理機(jī)構(gòu)是一個由12人組成的協(xié)調(diào)委員會，委員會任期2年，秘書處設(shè)在透明國際。聯(lián)盟成員包括歐洲資訊公開、非洲開放管理中心、基督關(guān)愛援助、英聯(lián)邦人權(quán)倡議、全球反對販賣婦女聯(lián)盟、全球金融誠信、全球見證、獨(dú)立勞動公共服務(wù)聯(lián)盟、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利與問責(zé)項(xiàng)目、稅收正義網(wǎng)絡(luò)、淚水基金、透明國際以及貿(mào)易聯(lián)盟反腐敗網(wǎng)絡(luò)等組織。

《公約》內(nèi)容框架是綜合性的，工作權(quán)利、民主管理、經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展、環(huán)境和私營部門的問責(zé)等許多相關(guān)領(lǐng)域的NGO都能參與其中。聯(lián)盟（UNCAC Coalition）通過網(wǎng)站、電子郵件及專門工作組加強(qiáng)成員間的信息交流、支持各國NGO促進(jìn)《公約》履行的各種努力。聯(lián)盟成員可作為觀察員參加《公約》締約國會議，并可通過與政府代表會面，提交報告，舉行新聞發(fā)布會，發(fā)表簡報、博客和新聞稿等形式，正式或非正式地施加影響。

在司法領(lǐng)域，我國檢察機(jī)關(guān)對外交流合作的深度和廣度不斷深化，是反腐敗國際合作的典范，基于此樞紐帶動更多力量參與有著非凡意義，也值得其他機(jī)構(gòu)學(xué)習(xí)并構(gòu)建自己領(lǐng)域的國際交流平臺。2006年，我國發(fā)起成立了國際反貪局聯(lián)合會（國際非政府組織），目前已擁有超過300名團(tuán)體會員和2000名個人會員。[9]國際反貪局聯(lián)合會年會曾先后在北京、澳門特別行政區(qū)、天津舉辦，原中國最高人民檢察院檢察長曹建明曾兩次當(dāng)選國際反貪局聯(lián)合會主席，對于《公約》的有效實(shí)施、各國反貪執(zhí)法機(jī)構(gòu)間的交流與合作，我國檢察機(jī)關(guān)始終發(fā)揮著重要作用。我國檢察機(jī)關(guān)在打造全球檢察事業(yè)共同體上的影響仍在逐步擴(kuò)大：除了國際反貪局聯(lián)合會，還在發(fā)展完善國際檢察官聯(lián)合會、上合組織成員國總檢察長會議、中國—東盟成員國總檢察長會議多邊機(jī)制，發(fā)起成立金磚國家總檢察長會議機(jī)制，建立中越、中哈邊境地區(qū)檢察機(jī)關(guān)直接合作和定期會晤機(jī)制等方面，積極推動構(gòu)建公平公正的“一帶一路”國際法治環(huán)境。

三、我國NGO參與國際反腐敗合作存在的問題

在反腐敗問題上加強(qiáng)國際合作已達(dá)成全球共識，并成為國際反腐敗斗爭新的發(fā)展趨勢。NGO可以將地方、區(qū)域甚至全球?qū)用娴恼芜B接起來，因其有動員民眾的潛力，有專家和媒體資源，更能組建不同層次甚至跨越地域跨越機(jī)構(gòu)邊界的行動網(wǎng)絡(luò)來影響國家和國際政策，其影響力不容忽視。如1993年成立的透明國際在《公約》和《經(jīng)合組織反賄賂公約》制定中就起到了一定的作用。我國一系列反腐舉措——國家懲防體系建設(shè)、建筑行業(yè)廉政公約、北京奧運(yùn)反腐、反商業(yè)賄賂法、財(cái)產(chǎn)申報制度等，其背后都有著透明國際力圖影響的身影。[10]

從2014年的APEC《北京反腐敗宣言》到2016年的G20《二十國集團(tuán)反腐敗追逃追贓高級原則》，再到越來越多的中國人在知名國際組織中擔(dān)當(dāng)重要職務(wù)，我國在全球反腐敗斗爭中的影響力正通過多種途徑日益擴(kuò)大。作為官方外交的重要補(bǔ)充，作為國際反腐的新興主體，NGO在我國起步較晚、發(fā)展緩慢，是我國持續(xù)提升國際地位無法回避的短板。若同時通過民間聲音傳播我國的反腐決心與外交理念，利用多種渠道展示真誠、友善的形象，將會大力促進(jìn)國際交流、夯實(shí)民心基礎(chǔ)，既有助于消除西方輿論對我國反腐敗工作的誤解、偏見甚至惡意攻擊，也有助于通過NGO“走出去”戰(zhàn)略讓中國智慧在國際舞臺上得以凸顯，為廉潔“一帶一路”保駕護(hù)航。

雖然我國檢察機(jī)關(guān)構(gòu)建的司法合作網(wǎng)絡(luò)在不斷擴(kuò)大，但其他領(lǐng)域的組織參與反腐敗積極性有待提高，我國尚未有社會組織參加《公約》締約國會議，也未加入《公約》聯(lián)盟（UNCAC Coalition），目前頻頻在國際舞臺現(xiàn)身的我國社會組織也只有全球化時代犯罪與刑法國際論壇①，力量難免單薄且缺乏多樣性，與歐美國家仍有著較大差距。我國在NGO的國際參與上還存在一些問題：

其一，NGO因其獨(dú)立性、非營利性，可以幫助政府承擔(dān)一部分服務(wù)職能，但有些NGO違規(guī)從事營利性活動，業(yè)務(wù)活動超出章程規(guī)定范圍，特別是貪賄等腐敗問題會嚴(yán)重影響其公信力。[11]與西方NGO快速發(fā)展的客觀事實(shí)相比，對其的規(guī)范化引導(dǎo)也急需跟上，在社會組織助力多樣化的反腐敗教育之前，其自身及組織成員應(yīng)始終堅(jiān)守“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的思想防線。

其二，我國NGO數(shù)量總體偏少，社會對NGO普遍認(rèn)知度不高，參與積極性不強(qiáng)，除微博反腐、網(wǎng)絡(luò)輿情溫州703網(wǎng)、學(xué)術(shù)智庫研究之外，幾無NGO專門關(guān)注反腐敗議題。在全球?qū)用嫔?，我國落后于國際社會數(shù)量眾多、種類繁雜、迅猛增長的社會組織網(wǎng)絡(luò)，國際化水平較低，參與全球治理的經(jīng)驗(yàn)不多、活躍度不夠，尚未形成與政府、企業(yè)、學(xué)界、媒體互動的合作網(wǎng)絡(luò)，也欠缺構(gòu)建海外關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的各種資源。

其三，在我國，長久以來是政府主導(dǎo)反腐敗行動，雖然民間反腐形式多樣，但仍主要貢獻(xiàn)于零散的個人舉報，NGO參與的意愿與能力不足，不能為民眾訴求提供渠道亦無法在國際舞臺上連通民意，遠(yuǎn)跟不上我國積極參與全球治理的步伐。我國本土NGO國際化視野與專業(yè)性欠缺，缺乏自己的知識生產(chǎn)體系，缺乏相關(guān)議題的人才儲備與團(tuán)隊(duì)建設(shè)，致使其正式、非正式途徑都尚未獲得人們的關(guān)注，在國際影響方面作用更是有限。我國民眾意識提升型NGO與專業(yè)型NGO的融合目前還是空白，中間仍需知名科研機(jī)構(gòu)或精英人士進(jìn)行牽頭連接，還不能做到各司其職、形成穩(wěn)固的合作伙伴關(guān)系。

在反腐敗領(lǐng)域，我國本土NGO力量還比較弱小，網(wǎng)絡(luò)反腐以“溫州703網(wǎng)站”為代表的民間“信訪辦”日益受到人們的關(guān)注并與體制內(nèi)反腐開始良性互動，但在全球腐敗治理格局中，我國NGO的貢獻(xiàn)較國際NGO相差甚遠(yuǎn)。在我國深化國際反腐敗合作的契機(jī)下，應(yīng)加快發(fā)展并規(guī)范本土NGO，打造國際反腐斗爭中的軟力量、推進(jìn)反腐敗主體多元化，以進(jìn)一步提升我國參與國際反腐敗的影響。

四、NGO參與國際反腐敗合作對我國的啟示

黨的十八大以來，我國反腐敗國際合作已取得長足的進(jìn)步，我國的反腐敗工作在國際上逐步從“幕后”走向“臺前”，我國對于反腐敗的重大成果已經(jīng)得到國際上的認(rèn)同。[12]在今后的全球腐敗治理中，我國地位的提升除了政府對國內(nèi)腐敗趨勢的有效遏制外，還要注意強(qiáng)化我國的社會效能，鼓勵我國社會組織積極參與國際反腐敗議題，通過創(chuàng)造良好條件，形成合力，注重與國際組織攜手打擊腐敗，從而在全球中擴(kuò)大自己的影響力：

其一，逐步完善我國社會組織助力反腐敗相關(guān)規(guī)則。一是應(yīng)逐步完善社會組織助力反腐敗的相關(guān)規(guī)則，鼓勵并規(guī)范不同種類社會組織的參與，在推動命運(yùn)共同體進(jìn)程中聯(lián)手NGO“走出去”，創(chuàng)新我國對外援助機(jī)制，努力在民心相通上各放異彩。二是加強(qiáng)我國社會組織的能力建設(shè)，暢通社會組織在國際事務(wù)上的聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制。三是加強(qiáng)社會組織之間以及社會組織與其他機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)作，增強(qiáng)并共同維護(hù)在全球治理中的地位。

其二，搭建我國社會組織國際交流平臺。我國的社會組織應(yīng)借助國際組織的優(yōu)勢資源，注重與聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)、國外NGO保持聯(lián)系和開展交流活動，在思想、技術(shù)、組織建設(shè)等方面獲得指導(dǎo)，在資金方面獲得支持。在國際議題上，主動聯(lián)系聯(lián)合國關(guān)鍵機(jī)構(gòu)以獲取相關(guān)信息，爭取展現(xiàn)自己、提升能力的機(jī)會。此外，我國的社會組織還應(yīng)與行業(yè)協(xié)會組織、平臺聯(lián)盟（如《公約》聯(lián)盟）等加強(qiáng)溝通和交流，這將有利于拓寬交流合作渠道、擴(kuò)大國際影響力。

其三，我國的社會組織要進(jìn)一步提升獨(dú)立性、專業(yè)性與創(chuàng)新性。國際反腐敗獎項(xiàng)多頒給在國際反腐敗工作中有重要建樹的機(jī)構(gòu)，評獎機(jī)制是成績的認(rèn)可、是標(biāo)桿的樹立、是典型經(jīng)驗(yàn)的推廣，因此，國際參與經(jīng)驗(yàn)較少的社會組織可以多關(guān)注相關(guān)信息，找準(zhǔn)自己定位，學(xué)習(xí)獲獎NGO的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，主動與其聯(lián)系爭取合作開展活動的機(jī)會。

其四，重視反腐敗國際合作途徑的多元化。充分利用社會力量（尤其是學(xué)術(shù)團(tuán)體）的橋梁作用，重視專家資源與NGO資源的對接，加強(qiáng)社會組織和行業(yè)協(xié)會在反腐敗領(lǐng)域的監(jiān)督作用（特別是工商類），鼓勵“走出去”，積極拓展我國在國際社會各個層面的溝通與交流，通過民間外交推進(jìn)我國社會組織同其他政府及NGO的互助、互信，為我國國際反腐敗合作在深度和廣度上擴(kuò)展空間。

我國傳統(tǒng)的社會組織往往缺乏國際化視野，因此，在全球化、網(wǎng)絡(luò)化時代，我國的社會組織可以借助已有平臺，注重資源鏈接，不斷提升自身能力，發(fā)出自己的聲音、提高國際知名度，繼而積極參與國際反腐敗合作。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）

On NGO's Participation in International Anti-Corruption Cooperation： Its Value，Mode and Enlightenment to China

Li Huijie，Zhang Liwei

Abstract：It has been widely agreed that international cooperation should be strengthened in fighting against corruption，but little research has been done from the perspective of NGO participation.NGO advocates and disseminates information，promotes cross-cultural communication，and can build networks for cooperation，which makes it necessity and important assistance to the government's official diplomacy.Therefore，the role of NGO should be emphasized in China's international anti-corruption cooperation.With a review of the NGO function and participation in the international cooperation when fighting corruption，this article indicates the necessity and urgency of involving the civil society into the corruption fight； meanwhile，Chinese NGOs could grasp this opportunity and facilitate 'Going Out'.In future，for the sake of China having more appetency on the international stage of fighting corruption，the problems need to be solved that how to motivate Chinese NGOs to develop in a diverse way，the position and expertise of NGOs，NGO resourcing，etc.

Key words：anti corruption；international cooperation of anti corruption；NGO；social organizations