查琴

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210098）

引言

伴隨著土地財(cái)政模式的不斷推進(jìn)及土地價(jià)格的上漲，我國(guó)國(guó)有土地供不應(yīng)求，大量農(nóng)用地成為政府征收的對(duì)象。在政府征收過(guò)程中，會(huì)因土地權(quán)益的調(diào)整而誘發(fā)征地沖突。伴隨著征地而出現(xiàn)的征地沖突甚至?xí)l(fā)出慘案，從而嚴(yán)重影響我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。人的需要是多方面的，有著多種多樣的利益，其中最明顯的是物質(zhì)經(jīng)濟(jì)利益。此外，還有政治利益和精神生活方面的利益。

我國(guó)農(nóng)村征地過(guò)程中各利益主體的利益關(guān)系涉及到的法律行為主體包括農(nóng)民、政府及用地者，這些主體在征地過(guò)程中是作為“理性經(jīng)濟(jì)人”存在的，都是追求各自利益的最大化[1]。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律制度，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償是土地征收補(bǔ)償、機(jī)會(huì)成本價(jià)值和長(zhǎng)期收益；政府通過(guò)土地征用和把農(nóng)民納入土地市場(chǎng)價(jià)值水平和長(zhǎng)期的利益，成本是土地征用農(nóng)民土地（開(kāi)發(fā)商）的交易成本；土地開(kāi)發(fā)利用和土地收益，也包含在成本中。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地征收是政府的一種強(qiáng)制性行為，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，從法律角度上剝奪了其討價(jià)還價(jià)的權(quán)利[2]。

學(xué)術(shù)界對(duì)政府征地過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行了的研究，并指出存在的某些弊端，同時(shí)界定了因農(nóng)民與政府之間信任度偏低而造成的非經(jīng)濟(jì)性成本。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，基于利益鏈，分析了征地相關(guān)主體之間的空間利益關(guān)系并對(duì)各主體之間的利益博弈進(jìn)行分析。同時(shí)從利益鏈的視角，為保障人民群眾利益提出了征地沖突的解決方案。

一、征地過(guò)程中各主體利益空間分析

（一）政府利益的空間分析

政府把自身作為征用土地的主體角色進(jìn)行土地初級(jí)市場(chǎng)，以獲得增值和額外收益。成本如下：農(nóng)民的土地收購(gòu)成本和與土地使用者（開(kāi)發(fā)商）的交易成本。政府征地成本主要是征地或拆遷補(bǔ)償，政府征收的費(fèi)用應(yīng)介于補(bǔ)償與協(xié)議價(jià)格之間的自由裁量權(quán)，兼顧公平與效率[3]。無(wú)論地方政府是為了獲得土地收益和土地征用，還是為了搶占當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和土地管制，并非全部是為了獲得土地征用帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，其在征地過(guò)程中的目標(biāo)是多樣化的。

政府作為公共服務(wù)組織，必須做出從人民出發(fā)，保障被征地農(nóng)民的決策。但是，如果每個(gè)社會(huì)成員都與政府討價(jià)還價(jià)，以尋求無(wú)限的經(jīng)濟(jì)收益，甚至是情感上的滿(mǎn)足，那么政府主體以農(nóng)民、開(kāi)放商等主體之間將無(wú)法協(xié)調(diào)或者是協(xié)調(diào)的成本劇增，效率與公平將無(wú)法得到最大限度的保證。由于中國(guó)土地交易的難度性極大，使得土地產(chǎn)權(quán)所有者作為一方土地交易在法律能力上低人一等，無(wú)權(quán)參與征地過(guò)程中的談判。目前，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。有關(guān)資料顯示，土地增值收益占51%～93%政府通過(guò)征地的征收與轉(zhuǎn)讓過(guò)程[4]，獲得了大量的出租權(quán)，從而政府的利益為政治租金的創(chuàng)造營(yíng)造了良好的環(huán)境。

（二）開(kāi)發(fā)商的利益空間分析

傳統(tǒng)的市場(chǎng)理論認(rèn)為企業(yè)本質(zhì)上是“使自我滿(mǎn)足最大化的理性群體”，是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。以企業(yè)為主的開(kāi)發(fā)商，憑借著其充足的資金實(shí)力，借助農(nóng)村土地征用中用地所產(chǎn)生的巨大收益把企業(yè)和土地緊密地聯(lián)系在一起。開(kāi)發(fā)商在征地過(guò)程中獲得的是對(duì)土地開(kāi)發(fā)使用的收益，成本是土地開(kāi)發(fā)使用成本，包括人工費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等。在城市征地拆遷中，存在著灰色地帶，就像壟斷土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)一樣，是開(kāi)發(fā)商創(chuàng)造利潤(rùn)的重要來(lái)源。開(kāi)發(fā)商作為商業(yè)家，其目的是追求企業(yè)利潤(rùn)最大化的同時(shí)，在城市建設(shè)中承擔(dān)很少企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。因此，對(duì)于因失地而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，開(kāi)發(fā)商并沒(méi)有顧忌其利益需求，甚至對(duì)其進(jìn)行剝削以尋求更多的經(jīng)濟(jì)利益。

（三）農(nóng)民的利益空間分析

農(nóng)民作為被征地的前擁有者，其利益來(lái)源是政府基于的征地補(bǔ)償款，其成本是喪失土地在未來(lái)時(shí)期的增值價(jià)值和長(zhǎng)期的收益價(jià)值，同時(shí)成本包括其因土地喪失而面臨的就業(yè)問(wèn)題。征地拆遷對(duì)農(nóng)民的影響是兩個(gè)方面，農(nóng)民在一定程度上也是“經(jīng)濟(jì)人”，他們也會(huì)考慮進(jìn)程務(wù)工的成本和收入，沖突是因?yàn)樗麄兩瞽h(huán)境以及經(jīng)濟(jì)收入的巨大反差，使他們?cè)斐尚睦砗蜕钌系牟黄胶鈁5]。首先，從進(jìn)城收益的角度，農(nóng)民可以通過(guò)城市建設(shè)征地和拆遷，獲得相應(yīng)的利益補(bǔ)償，改變現(xiàn)有的生產(chǎn)和生活方式，離開(kāi)公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不完善的鄉(xiāng)村。其次，從農(nóng)民進(jìn)城成本的角度來(lái)看，農(nóng)民在城市建設(shè)和拆遷中失去了賴(lài)以生存的土地，并喪生了依附于土地的相關(guān)權(quán)益，并且初入城市的農(nóng)民工的社會(huì)關(guān)系將受到影響，原有的生活狀態(tài)被打破，生活成本增加。目前，我國(guó)城市建設(shè)用地在征地中的沖突原因往往不在于征地自身，而是由于政府、被征地農(nóng)民以及開(kāi)發(fā)商各利益主體之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，又以追求自身利益最大化而造成的矛盾與沖突。

二、征地過(guò)程中各主體之間的利益沖突和利益博弈分析

博弈論是研究利益主體的行為，以及人們?nèi)绾卧谥苯踊?dòng)的過(guò)程中做出決策和權(quán)衡這些決策的過(guò)程。對(duì)土地征收過(guò)程進(jìn)行博弈析中，我們將政府、開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民作為經(jīng)濟(jì)人。他們與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的其他主體一樣理性和自利，他們有需求和能力使自己的利益最大化。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，自私的性能最大化是追求地方利益和管轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益；對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，利己主義是付出盡可能少的資金，獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)于被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，征地補(bǔ)償最大化追求的是收益最大化[6]。在每一個(gè)追求自身利益最大化的主要過(guò)程，對(duì)主要的利益沖突會(huì)不可避免地出現(xiàn)。

（一）政府與農(nóng)民的博弈分析

在土地征用過(guò)程中，政府處于主導(dǎo)地位，失地農(nóng)民希望政府能為他們提供長(zhǎng)期的高于或至少不低于目前土地帶給他們收入，并希望補(bǔ)償包括未來(lái)的土地增值收入，希望能得到其期望的補(bǔ)償，甚至更多的補(bǔ)償[7]。但是由于處于劣勢(shì)地位的農(nóng)民，一方面不能和政府進(jìn)行有效的談判，而且被排除在外征地政策以及相關(guān)措施的制定組織外。雖然有時(shí)農(nóng)民可以分享土地增值帶來(lái)的收益，但是不能抵制自己的利益受到侵害。

在政府和農(nóng)民的博弈過(guò)程中，正由于地位不平等，政府身兼兩職，即以“參與者”和“管理者”雙重身份進(jìn)行交易，決定土地的征與不征，而農(nóng)民只能參加或者阻撓拆遷和施工。強(qiáng)制性使博弈空間限制在對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的博弈上，對(duì)于農(nóng)民而言既無(wú)自由的進(jìn)入權(quán)也無(wú)退出權(quán)。當(dāng)雙方無(wú)法對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議時(shí)，爭(zhēng)議就會(huì)發(fā)生，農(nóng)民則會(huì)通過(guò)各種渠道表達(dá)自己利益訴求，牽制了政府的大量精力。

（二）開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民的博弈分析

在土地征收過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商作為土地使用企業(yè)，雖然不同于政府，其不直接從農(nóng)民手中取得土地，但在土地利益分配中也存在間接博弈。開(kāi)發(fā)商為了降低投資成本，實(shí)現(xiàn)效益最大化，希望與簽訂協(xié)議的對(duì)象盡快交出土地。占有生產(chǎn)資源的企業(yè)，享受各種政策支持，在經(jīng)濟(jì)中處于主導(dǎo)地位；同時(shí)，企業(yè)給政府帶去的稅收側(cè)面地使得政府鼓勵(lì)企業(yè)的發(fā)展，這些優(yōu)勢(shì)都是被征地農(nóng)民不具備的。但缺點(diǎn)是，被征地農(nóng)民為了得到更多的補(bǔ)償，他們也有自己的一套策略。如上所述，農(nóng)民與政府博弈的相似分析，農(nóng)民在土地公布前后，在建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃紅線(xiàn)范圍內(nèi)進(jìn)行違章搭建、栽種植物的幼苗。為了最大限度地提高收入，被征地農(nóng)民會(huì)運(yùn)用劣質(zhì)材料和苗木密度補(bǔ)種等手段，甚至通過(guò)獲取、路阻工、上訪(fǎng)迫使開(kāi)發(fā)商增加補(bǔ)償費(fèi)[8]。失地農(nóng)民采取這種極端手段，很大程度上是由于矛盾綜合反映了在城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中不公平的博弈過(guò)程。農(nóng)民的戰(zhàn)斗行為必將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生不利的影響，也會(huì)增加開(kāi)發(fā)商的延誤成本，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商將采取暴力強(qiáng)拆等危險(xiǎn)的舉動(dòng)。

（三）政府與開(kāi)發(fā)商的博弈分析

在土地需求方面，政府將通過(guò)土地收購(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)利益，企業(yè)將通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)獲得利潤(rùn)。開(kāi)發(fā)商作為理性經(jīng)濟(jì)人、追求利潤(rùn)最大化。由于企業(yè)能帶來(lái)比農(nóng)業(yè)收入更大的利益，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，政府將平衡開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民之間的利益。一些開(kāi)發(fā)商利用政府投資的緊迫性，降低土地成本，在物業(yè)及轉(zhuǎn)讓方面投機(jī)，政府試圖從農(nóng)民土地征收低建設(shè)，成為企業(yè)變相利潤(rùn)的重量[9]。

在土地收益分配中，土地權(quán)益是一個(gè)固定的數(shù)量，政府通過(guò)土地征用獲得較高的土地收益的同時(shí)，提高城市的質(zhì)量，改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。企業(yè)希望既可以利用低價(jià)土地，也可以享受政府鼓勵(lì)生產(chǎn)給予的其他優(yōu)惠政策。農(nóng)民要合理的財(cái)政補(bǔ)償、基本生活有保障、良好的就業(yè)環(huán)節(jié)，使其能夠在失地之后獲得生存與發(fā)展。目前，政府在土地征收博弈過(guò)程中充分利用了制度設(shè)計(jì)者的能動(dòng)性，開(kāi)發(fā)商以資本為籌碼，成為博弈中的贏家。失去了“話(huà)語(yǔ)權(quán)”的農(nóng)民仍然在抵制土地征用的行動(dòng)，這使得土地收購(gòu)工作處于“僵局”狀態(tài)，陷入“零和博弈”周期。

三、從利益鏈的視角提出征地沖突的解決方案

通過(guò)以上利益鏈視角的分析，我們發(fā)現(xiàn)不管在哪種利益博弈中，由于信息不對(duì)稱(chēng)等原因，農(nóng)民一直處于劣勢(shì)地位。所以在嘗試對(duì)征地沖突事件提出解決方案時(shí)，我們先想到的是需要保護(hù)農(nóng)民的利益，并進(jìn)行法律制度方面的保障，然后需要約束開(kāi)發(fā)商的行為，同時(shí)需要進(jìn)行信息的共享以及公示。

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民利益表達(dá)與保護(hù)機(jī)制

農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)與保護(hù)機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)包括利益表達(dá)機(jī)制、利益決策機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、利益監(jiān)督機(jī)制等四個(gè)方面的內(nèi)容。在這四個(gè)機(jī)制[10]中，利益表達(dá)是前提，決策是核心，協(xié)商是手段，監(jiān)督是保證，互為條件，相互影響，也相互制約，共同構(gòu)成一個(gè)完整的利益保障機(jī)制整體。

建立利益表達(dá)機(jī)制的前提是尊重農(nóng)民的利益主體地位，從法律和制度層面上保證被征遷農(nóng)民有平等參與和表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利。因此，有必要進(jìn)一步培育和完善農(nóng)民組織，以反映和維護(hù)農(nóng)民利益。

1.建立失地農(nóng)民利益的決策與協(xié)商機(jī)制。具體做法：一是要強(qiáng)化政府決策前的調(diào)查研究，只有經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究才能出臺(tái)有關(guān)政策，人大應(yīng)當(dāng)負(fù)起監(jiān)督責(zé)任；二是政府在制定和出臺(tái)涉及到失地農(nóng)民利益的各項(xiàng)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)在決策的程序上就聽(tīng)取被征遷農(nóng)民的意見(jiàn)，做出明確和具體的規(guī)定，以保證政策符合絕大多數(shù)的失地農(nóng)民的意見(jiàn)和要求；三是要加強(qiáng)決策后的反饋機(jī)制，一旦發(fā)現(xiàn)決策有不足之處，就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地糾正并積極地完善。在涉及失地農(nóng)民的利益問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民或農(nóng)民選出的代表進(jìn)行平等的協(xié)商。具體做法是：第一，從產(chǎn)權(quán)制度上進(jìn)行改革，使農(nóng)民成為真正的市場(chǎng)主體，從而得以取得與政府和開(kāi)發(fā)商進(jìn)行平等談判的法律權(quán)利；第二，對(duì)具體的征地制度進(jìn)行全方位的改革，將協(xié)商機(jī)制作為一個(gè)必經(jīng)的程序和要件納入到相關(guān)的規(guī)定之中，使之在實(shí)踐中具有法律約束力。

2.強(qiáng)化利益監(jiān)督機(jī)制。具體做法有以下幾點(diǎn)：一是要建立并完善聽(tīng)證制度，擴(kuò)大聽(tīng)證范圍，賦予國(guó)家的立法機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利；二是要建立公示制度，政府必須對(duì)土地征遷中的重大事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)的公示，保證被征遷農(nóng)民基本的信息知情權(quán)等；三是要完善行政訴訟制度，保證失地農(nóng)民能夠通過(guò)法律救濟(jì)手段，維護(hù)自身合法的權(quán)利。

（二）進(jìn)一步完善土地征收制度

土地征收制度的完善能夠緩解和調(diào)整征地拆遷過(guò)程中利益沖突可能發(fā)生的概率、影響和后果。很多時(shí)候，農(nóng)民和開(kāi)發(fā)商、政府等其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體之間發(fā)生沖突，都是由于利益分配無(wú)法達(dá)成一致而造成的，即無(wú)法達(dá)到利益的均衡分配。而科學(xué)合理的土地征收制度不僅包括對(duì)征收過(guò)程中公共利益的確定和規(guī)范，還包括補(bǔ)償制度的規(guī)范、拆遷管理的規(guī)范等等，從根本上減少征地拆遷過(guò)程中農(nóng)戶(hù)利益受損的可能性，從而減少了相關(guān)利益沖突發(fā)生的概率。

完善征地制度需要科學(xué)的回答。首先，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以非農(nóng)生產(chǎn)活動(dòng)中的土地生產(chǎn)能力為依據(jù)。補(bǔ)償?shù)闹贫ú粦?yīng)以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入為依據(jù)。特別是對(duì)于目前的非農(nóng)土地，應(yīng)以土地流轉(zhuǎn)后的生產(chǎn)能力為參照。其次，是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)其土地使用價(jià)值。在土地征收過(guò)程中，農(nóng)民在一定時(shí)期內(nèi)放棄土地使用權(quán)，而不是其他的任何經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源。再次，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為唯一的經(jīng)營(yíng)收入，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果提高相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，讓被征地農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。最后，土地征收制度設(shè)計(jì)必須由相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人士來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃，同時(shí)以相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)約束設(shè)計(jì)行為。

（三）完善土地監(jiān)督管理與沖突管理機(jī)制

在土地征收利益的分配過(guò)程中，農(nóng)民被動(dòng)地處于受托人的位置，而政府則處于代理人的位置。要使利益分配更加合理，必須加強(qiáng)對(duì)社會(huì)輿論以及被征地農(nóng)民個(gè)人對(duì)政府的監(jiān)督。

對(duì)于基層政府的監(jiān)督，需要加快進(jìn)行行政決策法制化的步伐，健全監(jiān)督約束機(jī)制，加大懲罰力度[10]。具體措施可包括：建立健全政府的職權(quán)范圍，保證司法公正和獨(dú)立等[11]。同時(shí)，政府也要加強(qiáng)自身建設(shè)和自身督查，真正地為農(nóng)民的利益思考，而不是單純地為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。

對(duì)于征地過(guò)程中發(fā)生的許多農(nóng)戶(hù)利益沖突事件最終演變成大規(guī)模社會(huì)的現(xiàn)象，告訴我們一定要建立一種有效應(yīng)對(duì)沖突的管理體系。建立這樣的沖突管理體系，首先應(yīng)該從最底層做起，要在農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織處設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的沖突預(yù)警部門(mén)，在沖突發(fā)生時(shí)能以最快的速度將有關(guān)情況傳達(dá)給相關(guān)部門(mén)。要在平時(shí)就建立針對(duì)農(nóng)戶(hù)征地拆遷問(wèn)題相關(guān)突發(fā)事件和沖突的應(yīng)急預(yù)案，以做到對(duì)沖突的應(yīng)急反應(yīng)要非常的迅速和靈敏[12]。要建立預(yù)警機(jī)制，在相關(guān)沖突還是處于萌芽階段時(shí)，就要進(jìn)行合理的引導(dǎo)和調(diào)解，采用各種可控制手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，防范于未然。

結(jié)論

根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地征用的成本是高昂的。相反，如果允許直接的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村土地與國(guó)有土地“同地同價(jià)，對(duì)假設(shè)轉(zhuǎn)讓價(jià)格不變的前提下，對(duì)土地征地的直接經(jīng)濟(jì)損失、間接經(jīng)濟(jì)成本、未來(lái)收入不變的情況下，那么相關(guān)主體收益變會(huì)增加。此外，政府可以通過(guò)降低土地購(gòu)置談判的成本，減少土地?fù)碛姓吲c土地使用者的交易成本，以及收取有關(guān)稅費(fèi)。

在我國(guó)農(nóng)村土地征收過(guò)程中，所有利益相關(guān)者包括農(nóng)民、政府和土地使用者。協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者之間的關(guān)系，是達(dá)到一個(gè)平衡狀態(tài)，提高土地的利用效率，減少甚至消除在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的過(guò)程，中國(guó)的農(nóng)村土地征收中的不穩(wěn)定因素的關(guān)鍵主體。

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