劉偉

摘 要：財政補貼是國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段，能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級、平衡和加速地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但極易對市場公平競爭帶來消極影響，例如破壞市場結(jié)構(gòu)、誤導(dǎo)市場行為、減損市場績效，等等。《公平競爭審查制度實施細(xì)則（暫行）》對此予以重點關(guān)注，但缺乏全面性的制度構(gòu)建。這方面，歐盟國家援助制度值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。欲改進(jìn)我國財政補貼的競爭法審查，必須落實公平競爭審查制度，堅持必要性原則、公平原則和透明度原則，同時要建立補貼評估機制、豁免機制、信息披露機制和異議機制，以規(guī)范財政補貼的實施，平衡財政補貼和競爭政策的沖突，確保市場競爭機制不被財政補貼所扭曲。

關(guān)鍵詞： 國家干預(yù)；財政補貼；公平競爭；競爭法

中圖分類號：D922.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號：1003-7217（2018）05-0148-07

一、問題的提出

黨的十八大以來，黨和政府對市場公平競爭的關(guān)注超過以往任何一個時期。從具體的反壟斷大案要案查處、一系列反壟斷執(zhí)法措施出臺，再到宏觀層面放松管制的政策導(dǎo)向以及公平競爭審查制度的建立，都強烈表明黨和政府希望通過公平合理的競爭機制推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的堅定決心。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制……實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰……清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法……”。這為我國公平競爭審查制度的實施指明了方向。而從另一個角度而言，構(gòu)建公平競爭審查制度也是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的具體措施，也是“深化依法治國實踐”的生動表現(xiàn)。以此為契機，國家發(fā)展改革委、財政部等五部門于2017年10月23日聯(lián)合出臺《公平競爭審查制度實施細(xì)則（暫行）》，對包含財政補貼在內(nèi)的影響特定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本的國家優(yōu)惠措施予以清理和規(guī)范，維護(hù)市場統(tǒng)一和公平競爭。由此可見，我國政府執(zhí)法部門已經(jīng)認(rèn)識到大規(guī)模的財政補貼對市場公平競爭的負(fù)面影響，并逐步采取措施減少這種負(fù)面影響。本文擬以此為關(guān)注點，厘清財政補貼的正負(fù)面影響，并借鑒歐盟經(jīng)驗，提出完善我國財政補貼競爭法審查的新思路。

二、“雙刃劍”效應(yīng)：財政補貼的功能性考察

財政補貼是國家有意識地通過財政資金對特定的行業(yè)、企業(yè)和居民所進(jìn)行的一種補助和救濟(jì)，它是國家為了實現(xiàn)其特定政治經(jīng)濟(jì)目的而對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的重要形式。目前，各國財政補貼規(guī)模的日漸擴(kuò)大已是不爭事實，這也為我們研究財政補貼的功能提供了認(rèn)識基礎(chǔ)。

（一）財政補貼的正面功能

1.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

當(dāng)政府動用財政資金對某個企業(yè)或行業(yè)進(jìn)行補貼時，該企業(yè)或行業(yè)將會獲得巨大的發(fā)展資源。在各國對新興產(chǎn)業(yè)的支持及對落后產(chǎn)業(yè)的調(diào)整中，都可以看到國家財政補貼在其中所發(fā)揮的重要作用。目前，我國很多地區(qū)都在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，需要大量的資金來進(jìn)行運作，這絕非一個企業(yè)或者一個行業(yè)自身實力能夠做到的。因此，通過國家的財政補貼來促進(jìn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級是十分必要的。例如，歐盟專門就關(guān)閉落后煤炭企業(yè)規(guī)定了補貼措施，其目的是彌補煤炭生產(chǎn)單位關(guān)閉所產(chǎn)生的特殊費用。我國政府為關(guān)閉落后小企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，于2010年下發(fā)《中央財政關(guān)閉小企業(yè)補助資金管理辦法》，安排專項資金作為小企業(yè)關(guān)閉補貼。而在日本，財政補貼被視為是落實補充性產(chǎn)業(yè)政策的最重要手段，用以彌補市場失靈，促使經(jīng)濟(jì)效益水平提高[1]。由此可見，各國無不重視通過財政補貼來推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

2.平衡和加速地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

很多國家的地區(qū)之間因歷史、資源環(huán)境、地理位置等方面原因，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平并非處于同一水平線上。地區(qū)間的發(fā)展不平衡問題不但制約了整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為一系列社會問題埋下了伏筆。因此，各國政府均寄希望通過財政補貼來解決該問題。當(dāng)一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)跟不上其他地區(qū)的發(fā)展水平時，國家通過有意識地補貼，刺激該地區(qū)擴(kuò)大生產(chǎn)，并以此帶動該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這方面最明顯的例子就是兩德合并后，德國政府對原民主德國落后地區(qū)所進(jìn)行的財政支持。根據(jù)《歐盟運行條約》，德國政府的此種補貼可以獲得歐盟委員會國家援助審查的豁免，該條約第107條第2款第3項也因此被稱為“德國條款”。還有一些國家，奉行不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，對一定地區(qū)實施大規(guī)模補貼，以加速其發(fā)展，再通過其先發(fā)優(yōu)勢來帶動其他落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實現(xiàn)整個國民經(jīng)濟(jì)水平的提升，而我國正是奉行這一戰(zhàn)略的典型代表。

（二）財政補貼的負(fù)面影響

應(yīng)該說，世界上本無一種完美無缺的制度，財政補貼制度同樣如此。它是克服市場失靈、穩(wěn)定市場機制的靈丹妙藥，同時也是扭曲市場公平競爭的一劑毒藥?！皣业呢斦a貼可以人為地改變被補貼者的市場地位，例如有助于它們維護(hù)或者擴(kuò)大市場份額，而且這種維護(hù)或者擴(kuò)大市場份額是以其他同類企業(yè)得不到補貼為代價的，所以，國家的財政補貼對維護(hù)公平自由競爭的市場秩序有著非常不利的影響?！盵2]過多過濫的財政補貼會給市場公平競爭帶來不利影響，主要體現(xiàn)在它會造成產(chǎn)品市場扭曲，導(dǎo)致分配效率低下，破壞市場經(jīng)濟(jì)的分配和表現(xiàn)。也許政府補貼并不真正謀求破壞市場競爭，甚至是好意為之，但在客觀上可能會造成競爭機制的扭曲。具體而言，財政補貼對市場公平競爭的負(fù)面影響表現(xiàn)在以下三個方面：

1.財政補貼對市場結(jié)構(gòu)的破壞。

眾所周知，財政補貼能夠改變商品的相對價格，而商品相對價格的變動能夠引起整個社會資源配置的變動。資源配置的變化，從另一個角度來說就是市場結(jié)構(gòu)的變化。比利時Caroline Buts·Marc Jegers教授在對13000個獲得補貼的比利時企業(yè)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，固定資產(chǎn)補貼對企業(yè)市場份額有著重大而積極的關(guān)聯(lián)影響。同時，財政補貼實施和終止的決定，對現(xiàn)有公司的研發(fā)績效有影響，極易改變競爭的強度。即使是受到歐盟國家援助制度嚴(yán)格控制，一些措施的總金額仍然影響公司的市場份額[3]。

但是此種市場結(jié)構(gòu)的變化并非基于正常的市場競爭而導(dǎo)致，而是由于財政補貼不正常地增強了受補貼企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力而引起的連鎖反應(yīng)。例如，我國曾在2003-2005年批準(zhǔn)了六戶金融保險企業(yè)用工效掛鉤辦法核定的職工工資作為企業(yè)所得稅納稅扣除額，致使這些企業(yè)納稅工資扣除額大大高于未實行這種辦法的企業(yè)，從而可以少繳企業(yè)所得稅。據(jù)測算，六戶企業(yè)僅2005年一年就因此少負(fù)擔(dān)所得稅60多億元①。此種計稅方式極大地增強了這六戶企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力，使其有能力在市場上以更低廉的價格開展不公平的競爭。歐盟委員會一向認(rèn)為，補貼有可能在增加或維持產(chǎn)品市場的市場力量方面產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。即使補貼不能直接增強市場力量，它也可以通過阻止現(xiàn)有競爭對手的擴(kuò)張、誘導(dǎo)它們退出或阻止新競爭對手的進(jìn)入來間接增強市場力量②。

2.財政補貼對市場行為的誤導(dǎo)。從微觀上來說，財政補貼對市場主體的行為有著不良影響。過多過濫的財政補貼會大大地增加市場主體的逆向選擇、過度冒險和尋租行為。

不計成本和不問目的的財政補貼會挫傷被補貼者通過改善生產(chǎn)經(jīng)營來降低成本的積極性，放棄其他更為復(fù)雜和更有難度的增加企業(yè)收入的方法（如生產(chǎn)和銷售等），而將自己行為的動機和方式置于最大限度獲得財政補貼的角度，謀求能獲得更多財政補貼的一切可能性機會，使政府等公共機關(guān)的偏好替代私人主體的理性選擇。過多過濫的財政補貼還可能使?jié)撛诘氖芤嬲咦詽M或更傾向于冒險。在這種情況下，對該行業(yè)整體表現(xiàn)的長期影響可能是負(fù)面的③。另外，過多過濫而無明確法律依據(jù)的財政補貼極易產(chǎn)生尋租行為。由于財政補貼的權(quán)限掌握在政府部門手中，企業(yè)千方百計地想獲得或獲得更多的國家補貼，尋租的動機十分強烈，因此，財政補貼實施過程中的尋租行為難以避免，這將直接威脅市場經(jīng)濟(jì)的公平性和透明性。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的研究，與地方政府建立政治聯(lián)系的民營企業(yè)確實能夠獲得更多的財政補貼，更遑論各國有企業(yè)所獲得的巨額財政補貼；而且，在制度環(huán)境越差的地區(qū)，政治聯(lián)系的這種補貼獲取效應(yīng)越強[4]。

3.財政補貼對市場績效的減損。

根據(jù)媒體調(diào)查報道，在2016年，上市公司共計獲得政府補助1260.04億元，比2015年的1194.47億元和2014年的924.04億元又有所增加。其中149家A股上市公司在政府的補助下才避免業(yè)績虧損。更有甚者，其中10家上市公司連續(xù)三年靠政府補助才避免虧損[5]。反之，一些常年在行業(yè)占據(jù)絕對壟斷地位的企業(yè)，仍能從國家獲得大量補貼。例如，據(jù)統(tǒng)計，中國石油和中國石化在2004-2013年共累計獲得政府補貼超過1250億元，其中在2008年分別一次性獲得政府補貼157億元和503.42億元！[6]故而有媒體指出，“很多政府補助資金流向了產(chǎn)能過剩行業(yè)；許多地方政府以各類名目發(fā)放政府補助后，并未對企業(yè)是否按照規(guī)定使用補助進(jìn)行監(jiān)管，也沒有把補助資金使用情況向社會公開。政府的補貼成了一筆糊涂賬?！@些補助對某些上市公司甚至起著決定性作用，直接關(guān)系到它是盈利還是虧損。”[7]

從上述報道可以看出，不受控制的大規(guī)模財政補貼對市場績效有著根本性的破壞。不論是明補還是暗補，均只能實現(xiàn)工業(yè)行業(yè)產(chǎn)出的增長，卻不能促進(jìn)生產(chǎn)效率的提高[8]。有的企業(yè)每年能獲得數(shù)億甚至是數(shù)十億的巨額補貼，但仔細(xì)研究其年度審計報告就不難發(fā)現(xiàn)：若是扣除國家的巨額補貼，其利潤值將是負(fù)數(shù)。可見，補貼可能會阻止市場機制對最有效率的生產(chǎn)者進(jìn)行獎勵，相反卻對效率低下的企業(yè)進(jìn)行獎勵。這可能會導(dǎo)致那些原本能夠留在市場上的競爭對手被迫退出市場，或者永遠(yuǎn)不會進(jìn)入市場。同樣，補貼可以阻礙效率低下的公司離開市場，從效率更高的競爭對手那里獲得市場份額。如果沒有正確的目標(biāo)，補貼可能因此支持低效率的企業(yè)，并導(dǎo)致市場中許多企業(yè)的運作明顯低于有效規(guī)模。從長遠(yuǎn)來看，干預(yù)競爭的進(jìn)入和退出過程可能會扼殺創(chuàng)新，降低全行業(yè)的生產(chǎn)率④。另外，我國的財政補貼重在強調(diào)社會效益，而忽視經(jīng)濟(jì)效益[9]，具有明顯的政策導(dǎo)向性，那么，必然導(dǎo)致作為市場主體的企業(yè)會在實現(xiàn)社會效益的方面采取更多行動，用以獲得補貼。但作為企業(yè)來說，若不把經(jīng)濟(jì)效益置于首要地位，那有違企業(yè)本質(zhì)和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，由此帶來的結(jié)果就是整個市場績效的低下。

三、域外法制的經(jīng)驗：歐盟競爭法控制下的財政補貼

（一）歐盟競爭法下的財政補貼控制概覽

在歐盟，競爭政策的主題除了規(guī)制競爭的私人限制外，還有一個突出特征就是根據(jù)《歐盟運行條約》第107至109條對包含財政補貼在內(nèi)的國家援助進(jìn)行控制。歐盟原則上禁止成員國通過國家資金給予某個企業(yè)或者某個生產(chǎn)部門優(yōu)待與援助，因為這種優(yōu)待與援助可能與歐盟統(tǒng)一大市場不相兼容。因此在歐盟，包含財政補貼在內(nèi)的國家援助是被置于競爭法規(guī)則之中進(jìn)行調(diào)整。

目前，根據(jù)《歐盟運行條約》第107條第1款的規(guī)定，歐盟委員會和歐盟法院確定了四項標(biāo)準(zhǔn)，用以界定成員國給予企業(yè)的優(yōu)惠是否構(gòu)成歐盟法上的國家援助：（1）轉(zhuǎn)移國家資金⑤；（2）賦予經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢⑥；（3）措施具有選擇性⑦；（4）對競爭和貿(mào)易存在影響⑧。符合這四項標(biāo)準(zhǔn)的國家措施將被認(rèn)定為國家援助。根據(jù)《歐盟運行條約》第108條，成員國政府在實施國家援助之前，須通知歐盟委員會，得到批準(zhǔn)后方可實施，否則，歐盟委員會有權(quán)要求受補貼的企業(yè)將已獲得的援助及同期利息一并退還給政府，亦即所謂的“返還義務(wù)”。然而，這并不會導(dǎo)致對國家援助的全面禁止，因為《歐盟運行條約》第107條第2、3款列出了不屬于國家援助一般禁令的例外。此外，《歐盟運行條約》第108條第2款授權(quán)歐盟委員會根據(jù)成員國的要求，確定與《歐盟運行條約》相兼容的國家援助類型。

（二）國家援助審查的“兼容性”評估

2012年5月，歐盟啟動國家援助現(xiàn)代化計劃（SAM），強化對國家援助評估的經(jīng)濟(jì)分析，確定了對成員國國家援助兼容性（Compatibility）評估的共同原則。只有在符合下列各項標(biāo)準(zhǔn)的情況下，委員會才可能對成員國的援助措施予以放行：（1）為共同利益確定的目標(biāo)作出貢獻(xiàn)：擬議的國家援助措施必須符合歐盟共同利益目標(biāo)；（2）國家干預(yù)的必要性：擬議的國家援助必須能夠改善市場無法自我實現(xiàn)的問題，例如糾正市場失靈和解決公平或凝聚力問題；（3）援助措施的適當(dāng)性：擬議的援助措施必須是實現(xiàn)共同利益目標(biāo)的適當(dāng)政策工具，如果有其他對市場競爭損害更小的措施，則不得采取國家援助措施；（4）激勵效應(yīng)：擬議的援助必須改變有關(guān)企業(yè)的行為，使其從事或不從事額外活動；（5）援助的比例：擬議的援助數(shù)額和強度必須限制在引起有關(guān)企業(yè)從事額外投資或活動所需的最低限度；（6）避免對成員國之間的競爭和貿(mào)易產(chǎn)生不應(yīng)有的負(fù)面影響：擬議援助的積極影響必須大于消極影響，從而使該援助措施的總體平衡是積極的；（7）援助的透明度：委員會、成員國、企業(yè)和公眾，必須能夠方便地知悉相關(guān)援助措施的信息⑨。