張平平　魯成樹(shù)

摘要：以安徽省新農(nóng)村建設(shè)土地利用為例，基于全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，針對(duì)土地資源緊缺、供需矛盾突出的土地利用形勢(shì)，分析農(nóng)村不同的土地利用方式，研究總結(jié)安徽省不同區(qū)域土地利用規(guī)劃、土地整治、土地節(jié)約集約利用與新農(nóng)村建設(shè)之間的關(guān)系，通過(guò)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)中土地利用區(qū)域差異性分析及模式進(jìn)行探討，提出區(qū)域土地利用對(duì)策與策略，為安徽省新農(nóng)村建設(shè)合理利用土地提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：安徽??；新農(nóng)村；土地利用

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，全國(guó)已逐漸具備了“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的條件，與此同時(shí)，農(nóng)村還存在著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不穩(wěn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大等問(wèn)題。農(nóng)村人口多、各地土地利用情況各異，農(nóng)村土地利用問(wèn)題的復(fù)雜性決定了新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)的艱巨性和長(zhǎng)期性，為了順利推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，需加強(qiáng)基于土地利用的新農(nóng)村建設(shè)研究。同時(shí)，根據(jù)國(guó)家扶貧政策的相關(guān)要求，新農(nóng)村建設(shè)中土地如何有效利用更是一項(xiàng)亟需研究的課題。

一、安徽省新農(nóng)村建設(shè)土地利用現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）安徽省新農(nóng)村建設(shè)土地利用現(xiàn)狀

隨著城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，安徽省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行合理規(guī)劃與布局，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用，從而完成真正意義上社會(huì)主義新農(nóng)村的蛻變，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然安徽省新農(nóng)村建設(shè)土地利用取得一定的成效，但是目前土地利用仍存在一些問(wèn)題，如耕地面積逐漸減少，農(nóng)村土地利用效率較低；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，建設(shè)用地增速加快；新農(nóng)村新建將繼續(xù)占地，鄰近良田遭殃；居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)不盡合理，縮減遷并困難；農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)劃不健全，缺乏統(tǒng)籌；農(nóng)村土地市場(chǎng)不健全，違法占地現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。

（二）安徽省新農(nóng)村建設(shè)土地利用存在的主要問(wèn)題

1. 土地利用規(guī)劃對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)范與控制作用弱

為了深入了解新農(nóng)村建設(shè)土地利用問(wèn)題產(chǎn)生的原因，通過(guò)實(shí)地調(diào)研了解安徽省新農(nóng)村建設(shè)的土地利用現(xiàn)狀，分析總結(jié)出安徽省新農(nóng)村建設(shè)中土地利用總體規(guī)劃對(duì)新農(nóng)村建設(shè)引導(dǎo)不強(qiáng)，其中村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)與布局控制較弱較，此外新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃對(duì)用地規(guī)模和空間布局規(guī)范程度也不夠。因此，安徽省新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)加強(qiáng)建立規(guī)劃引導(dǎo)與控制新機(jī)制，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，完善規(guī)劃體系，細(xì)化各類(lèi)土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如土地開(kāi)發(fā)整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃等，深入實(shí)際、分析研究，因地制宜的編制相關(guān)規(guī)劃，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、合力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，確保規(guī)劃規(guī)范與控制作用得以實(shí)現(xiàn)。

2. 土地整理與新農(nóng)村建設(shè)的引導(dǎo)與保障機(jī)制不強(qiáng)

安徽省根據(jù)我國(guó)國(guó)情和本省省情，積極開(kāi)展土地綜合整治，其中農(nóng)田整理以地勢(shì)平坦、集中連片、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)為重點(diǎn)，以提高耕地質(zhì)量增加有效耕地面積為目的；農(nóng)村居民點(diǎn)整理以經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、潛力較大、工程量較小的地區(qū)為重點(diǎn)，以空心村整治為主要方式，以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為主要標(biāo)準(zhǔn)；土地復(fù)墾以規(guī)模較大、難度較小、回報(bào)期較短以及對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境影響較大的廢棄地為重點(diǎn)，以改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、增加耕地面積為目的；土地開(kāi)發(fā)以投資小、見(jiàn)效快的未利用土地為重點(diǎn)，以不破壞土地生態(tài)環(huán)境為前提。

但是安徽省新農(nóng)村建設(shè)土地整治仍存在很多問(wèn)題，如土地整理缺乏綜合性，土地整理項(xiàng)目投資新方向不明晰，部分土地整理項(xiàng)目前期研究不夠深入，資金投入單一化、周轉(zhuǎn)慢，農(nóng)民權(quán)益得不到相應(yīng)的保障，整理中對(duì)生態(tài)景觀環(huán)境的重視不夠等。因此，全省應(yīng)健全土地整理相關(guān)法律法規(guī)體系，健全農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)，加大土地整理實(shí)施管理力度。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)格編制和審批項(xiàng)目，建立土地整理產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作模式，促使項(xiàng)目投資方向與新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)相結(jié)合，明晰產(chǎn)權(quán)、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，豐富農(nóng)村土地整理內(nèi)涵，建立土地整理與新農(nóng)村建設(shè)的引導(dǎo)與保障新機(jī)制。

3. 土地節(jié)約集約利用與新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)變與優(yōu)化體系未形成

以全省各城市新農(nóng)村為評(píng)價(jià)單元，通過(guò)建立農(nóng)村土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)農(nóng)村土地的利用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，以客觀反映和評(píng)價(jià)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的現(xiàn)狀水平；同時(shí)，通過(guò)對(duì)安徽省各地市之間的土地節(jié)約集約利用程度的比較分析，揭示全省農(nóng)村土地節(jié)約集約利用中存在的問(wèn)題與不足，為新農(nóng)村建設(shè)中合理利用土地提供參考依據(jù)。

（1）農(nóng)村土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)

通過(guò)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)背景下的安徽省農(nóng)村土地節(jié)約集約利用水平的現(xiàn)狀評(píng)價(jià)及與安徽省各地市的比較分析可知，安徽省農(nóng)村居民點(diǎn)用地的節(jié)約集約利用處于一個(gè)較低的水平，與全省農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀相符合，但根據(jù)其自然社會(huì)地理環(huán)境和土地利用結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，結(jié)合安徽省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的政策與近期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其集約利用水平仍有進(jìn)一步提高的空間。針對(duì)農(nóng)用地節(jié)約集約利用水平，從單項(xiàng)分值來(lái)看，每個(gè)指標(biāo)的現(xiàn)狀值和標(biāo)準(zhǔn)值之間的差距不一，這表明全省農(nóng)用地利用中，要認(rèn)識(shí)影響區(qū)域農(nóng)用地節(jié)約集約利用水平的關(guān)鍵因素，有差異化、有重點(diǎn)和有突出的制定政策措施，逐步提高農(nóng)用地節(jié)約集約利用水平。從全省農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，其農(nóng)村居民點(diǎn)用地和農(nóng)用地利用水平偏高，相反偏低。區(qū)域之間節(jié)約集約利用水平差距較大，區(qū)域發(fā)展較不平衡，全省需加強(qiáng)農(nóng)村土地的合理利用，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)減少相掛鉤，為新農(nóng)村建設(shè)提供合理的用地需求。

（2）新農(nóng)村建設(shè)土地利用的要求與方式轉(zhuǎn)變

目前，全省耕地、園地等農(nóng)用地利用效率偏低，單位土地的產(chǎn)出效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的潛在效益，粗放的耕作模式對(duì)生態(tài)環(huán)境也造成了一定程度的破壞，農(nóng)村居民點(diǎn)的分散布局占用了大量的農(nóng)村土地，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。針對(duì)這些情況，土地利用方式的轉(zhuǎn)變迫在眉睫，應(yīng)由亂占濫用和粗放利用土地向節(jié)約集約利用的方式轉(zhuǎn)變，由忽視生態(tài)保護(hù)向土地利用與生態(tài)建設(shè)相協(xié)調(diào)的方式轉(zhuǎn)變，由建設(shè)項(xiàng)目決定土地位置向規(guī)劃引導(dǎo)項(xiàng)目落地的方式轉(zhuǎn)變，由項(xiàng)目用地跟蹤服務(wù)向超前服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變，由農(nóng)村土地市場(chǎng)單一化向土地流轉(zhuǎn)主體多元化的方式轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)土地利用向統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的方式轉(zhuǎn)變，樹(shù)立節(jié)約集約利用理念；完善土地利用規(guī)劃體系，嚴(yán)格規(guī)劃管理；加快農(nóng)村建設(shè)用地整理，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)與保障新機(jī)制；落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，積極挖潛農(nóng)村居民點(diǎn)用地潛力；規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用。

二、新農(nóng)村建設(shè)中土地利用區(qū)域差異性分析及模式探討

通過(guò)對(duì)比、聚類(lèi)分析安徽省新農(nóng)村建設(shè)中土地利用的區(qū)域性差異，在遵循分區(qū)原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合安徽省新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際，最終將其劃為皖南區(qū)、皖中區(qū)、皖北區(qū)。通過(guò)實(shí)地調(diào)研和查閱大量文獻(xiàn)，選取山岔村、橫崗村、趙莊村和肥西縣為例，總結(jié)出山岔村以旅游資源為優(yōu)勢(shì)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，吸引投資，以村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃為主導(dǎo)全面建設(shè)；橫崗村以特色農(nóng)業(yè)為優(yōu)勢(shì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)工業(yè)；肥西縣依托土地綜合整治全面規(guī)劃，整合支農(nóng)資金，做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)；趙莊村依靠民營(yíng)資本，流轉(zhuǎn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，公司化管理經(jīng)營(yíng)，整體統(tǒng)一規(guī)劃。山岔村、橫崗村、肥西縣、趙莊村具有各自的特點(diǎn)，它們客觀的代表著安徽省新農(nóng)村建設(shè)的區(qū)域差異。通過(guò)分析相關(guān)影響因素，概括安徽省新農(nóng)村建設(shè)的模式，包括皖南區(qū)—生態(tài)家園+特色農(nóng)業(yè)模式、皖中區(qū)—統(tǒng)籌城鄉(xiāng)+綜合整治模式、皖北區(qū)—社會(huì)資本+規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。并總結(jié)出土地利用規(guī)劃、土地經(jīng)營(yíng)方式、土地利用方式、土地綜合整治等為影響新農(nóng)村建設(shè)的土地利用因素。

三、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的區(qū)域土地利用對(duì)策與策略

針對(duì)安徽省土地利用問(wèn)題及區(qū)域土地利用模式差異，以不斷完善土地利用制度和土地利用規(guī)劃為支撐，以改革土地經(jīng)營(yíng)方式為目的，以轉(zhuǎn)變土地利用方式為手段，以推進(jìn)土地綜合整治為抓手，以增強(qiáng)土地執(zhí)法力度為保障，不斷加強(qiáng)中心村鎮(zhèn)建設(shè)，提高土地利用執(zhí)法力度，為新農(nóng)村建設(shè)的順利開(kāi)展搭建良好的發(fā)展平臺(tái)。

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*基金項(xiàng)目：2016年度安徽省質(zhì)量工程項(xiàng)目“房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與管理教學(xué)團(tuán)隊(duì)” （2016jxtd046）。2017年安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)院研究項(xiàng)目“蕪湖市商品住宅價(jià)格時(shí)空分布及驅(qū)動(dòng)機(jī)制探究”（2017KYR10）。

（作者單位：張平平，安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院；魯成樹(shù)，安徽師范大學(xué)）