林久光

（福建省武夷山市林業(yè)局，福建 武夷山 354300）

天然林是森林生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、生物多樣性豐富[1-4]，對維護國家生態(tài)安全，促進生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用。黨的十八屆五中全會明確提出，“十三五”期間要“完善天然林保護制度，全面停止天然林商業(yè)性采伐”。為切實貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，嚴格保護天然林資源，進一步完善天然林保護措施，2015年國家林業(yè)局就下達了關(guān)于嚴格保護天然林的通知，從2016年起全面停止全國國有林場天然林商業(yè)性采伐，積極推進集體和個人所有的天然林協(xié)議停止商業(yè)性采伐，逐步實現(xiàn)全國天然林資源保護全覆蓋。加強天然林管護隊伍和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全天然林管護體系，地方各級林業(yè)主管部門要積極協(xié)調(diào)本級財政加大對天然林保護的投入，確保把停止天然林商業(yè)性采伐的要求落實到位。對生態(tài)脆弱和生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)未劃入公益林的天然林，應科學調(diào)整公益林區(qū)劃，劃定為公益林，實行嚴格保護[5-8]。因此，探索天然林資源保護對策已是重要課題。本文將結(jié)合武夷山天然林資源現(xiàn)狀，分析存在的問題，探討天然林保護對策。

1 天然林的基本情況

武夷山市共7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個街道、4個農(nóng)茶場、115個行政村，境內(nèi)有武夷山自然保護區(qū)、武夷山風景名勝區(qū)、市屬國有林場1個、縣國有林場6個和2個農(nóng)場。全市土地總面積2.81×105hm2,林業(yè)用地面積2.38×105hm2，占土地總面積84.73%,有林地面積2.24×105hm2，其中天然林面積 1.62×105hm2，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的林地面積及天然林面積情況具體見下表。

表1 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的林地面積及天然林面積情況Table 1 Woodland area and natural forest area in each township area

由表1可知，天然林占全市林地面積的68.12%，其中大于50%的主要集中在星村、五夫、上梅、吳屯、嵐谷、洋莊等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，興田的天然林占比最低，只有33.6%。因此從天然林面積比例可以看出武夷山市的天然林是武夷山林業(yè)的非常重要組成部分。這也與武夷山市政府的政策息息相關(guān)，市政府始終堅持“生態(tài)立市、旅游興市”的戰(zhàn)略，持續(xù)抓好森林生態(tài)保護，早在2006年就率先停止闊葉樹采伐審批，2008年全面禁止天然針葉林皆伐，2013年全面禁止重點生態(tài)區(qū)位林木和所有天然林采伐。因此，武夷山市的天然林對保護區(qū)域自然環(huán)境具有重要意義，同時保護好現(xiàn)有的天然林不被侵占、破壞也是在間接地保護環(huán)境。

2 天然林存在的問題分析

2.1 天然林儲備高，但個人所有權(quán)屬占有比例高

天然林的林木所有權(quán)和使用權(quán)、林地使用權(quán)涉及到國家、集體和個人所有，武夷山市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)天然林的權(quán)屬也包括國家、集體和個人所有，即除林地所有權(quán)屬國家外，天然林資源資產(chǎn)的其他3權(quán)（林木所有權(quán)、林木使用權(quán)、林地使用權(quán)）既有國家和集體所有，又有個人所有，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)屬面積具體見下圖。

圖1 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域各權(quán)屬面積Figure 1 Ownership area of each township

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的天然林各權(quán)屬所有百分比均未超過50%。由圖1可知，崇安、新豐、武夷、興田、五夫、吳屯、嵐谷等7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域個人所有的天然林面積接近或超過國家所有，即70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域天然林個人所有面積接近或超過國家所有，特別是興田鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個人所有的天然林明顯高于國家和集體所有，因此從國家所有的角度考慮天然林保護，還需要大量的資金成本收贖個人所有的天然林資源資產(chǎn)。

2.2 生態(tài)林與商品林比例不合理

根據(jù)森林發(fā)揮的主導功能不同，將森林劃分為生態(tài)林和商品林2大類，其中生態(tài)林是以發(fā)揮生態(tài)、社會效益為主導功能的森林。因此提高生態(tài)林的面積對維護和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、保持區(qū)域生態(tài)平衡、保護區(qū)域生物多樣性等方面具有重要的作用?，F(xiàn)從森林發(fā)揮的主導功能角度分析武夷山市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域生態(tài)林、商品林情況，具體見下圖。

圖2 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域生態(tài)林和商品林情況Figure 2 Ecological forests and commercial forests in various towns and villages

由圖2可看出，全市總體的生態(tài)林面積高于商品林，而星村、嵐谷、洋莊等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)林較高，特別是星村的生態(tài)林面積明顯高于商品林，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的生態(tài)林面積低于商品林，特別是崇安、新豐、興田、五夫、上梅、吳屯等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的商品林面積較大。因此從發(fā)揮生態(tài)、社會效益的角度，還有待進一步地合理規(guī)劃好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域生態(tài)林與商品林的面積比例。

雖然一系列限伐保護政策的出臺，對這些原本屬于商品林范疇的天然林被列入生態(tài)保護范疇，使得天然商品林采伐利用與生態(tài)保護之間的矛盾愈發(fā)突出，林農(nóng)收益受到極大影響。因此這類由于商品林轉(zhuǎn)為生態(tài)林而出現(xiàn)的問題對策也需要進行探討。

2.3 天然闊葉林面積占比天然林面積不高

闊葉林在改善林地環(huán)境條件、發(fā)揮林地的生態(tài)效益、抗御災害的能力等方面較顯著的作用，因此分析天然闊葉林的面積所占比例，可以掌握天然林的質(zhì)量問題。從闊葉樹種為優(yōu)勢樹種的天然林面積占天然林總面積情況來進一步分析武夷山各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域天然林質(zhì)量問題，具體見圖3。

圖3 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域天然闊葉林占比天然林的面積情況Figure 3 Area of natural broad leaved forest in natural area of each town area

由圖3可看出，全市整體來看，闊葉樹種是武夷山市天然林較重要樹種，因為其闊葉樹種面積占比不到40%。從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)視角可知，除了五夫、星村、興田等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的闊葉樹種所占其天然林比較均低于40%，特別是吳屯、崇安、新豐等3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的闊葉樹種所占其天然林比較均低于25%。因此，還有待進一步的改善樹種組成結(jié)構(gòu)，增加闊葉樹種的面積比例，提高天然林抵御自然災害和改善立地環(huán)境的能力。

3 天然林保護對策研究

3.1 贖買、租賃、生態(tài)補助等措施維護林農(nóng)利益

政府以“生態(tài)得保護、林農(nóng)利益得維護”為目標，統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，出資購買停止商業(yè)性采伐的天然林納入補助范圍，在林農(nóng)自愿的前提下，根據(jù)林分、林權(quán)的具體情況，政府通過贖買、租賃、生態(tài)補助等3種方式實現(xiàn)對禁伐林木的收益兌付，參照生態(tài)公益林進行保護管理。

（1）贖買措施。對停止商業(yè)性采伐的天然林，以樹種和出材量為依據(jù)，通過公開競價或協(xié)商后，以林權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式將林木所有權(quán)收歸國有，林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓二十年，改善武夷山市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域個人所有所占的比重。

（2）租賃措施。對停止商業(yè)性采伐的天然林，林農(nóng)不愿意轉(zhuǎn)讓林木所有權(quán)的，由林權(quán)所有者參照生態(tài)公益林進行保護管理，政府按面積每年支付租賃費，租賃費以時間的長短分檔。在租賃期間，林權(quán)權(quán)利人可進行林權(quán)抵押貸款、流轉(zhuǎn)和保護性經(jīng)營（如發(fā)展森林旅游、養(yǎng)蜂等）。

（3）生態(tài)補助。不愿意按以上兩種方式收儲的停止商業(yè)性采伐的天然林，可列入生態(tài)補助，參照國家級生態(tài)公益林進行管理和補助。

通過以上措施，生態(tài)保護與林農(nóng)收益矛盾得到顯著緩解，各項政策逐步得到林農(nóng)的認可。

3.2 長效機制管理機制

（1）層層落實管護責任制。林木所有權(quán)收歸國有的，由各林業(yè)站（國有林場）工作人員對轄區(qū)內(nèi)的天然林管護責任進行分片包干，落實管護監(jiān)督責任，并積極開展天然林保護的指導服務(wù)工作。市林業(yè)局成立天然林（生態(tài)公益林）護林隊，專門負責全市天然林（生態(tài)公益林）日常管護情況的檢查與監(jiān)督。

（2）對租賃性質(zhì)已簽訂補助的天然林的管護，實行護林員隊伍“鄉(xiāng)聘、站管、村監(jiān)督”、建立“聯(lián)片、聯(lián)合、聯(lián)動”的天然林管護機制，真正做到天然林“山有人管、林有人護、火有人防、責有人擔”的目標。

針對目前放棄禁伐補助的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)戶，將加大宣傳力度，盡量做通林戶的思想工作，在全市放棄禁伐補助的天然林林農(nóng)中尋求突破，擴大天然林禁伐的補助面積。

（3）簽訂管護合同。通過天然林（生態(tài)公益林）管護機制改革工作，落實管護主體，根據(jù)各村的具體情況指導其對生態(tài)公益林采取聯(lián)戶管護、專業(yè)管護和委托管護等形式進行管護，具體管護方案提交村民代表大會通過后執(zhí)行。同時按照《福建省重點生態(tài)公益林護林員管理辦法》規(guī)定，結(jié)合當?shù)貙嶋H，對護林員進行推薦、篩選，符合規(guī)定條件的予以擇優(yōu)聘用，并在林業(yè)站的指導下由林權(quán)所有者與護林員簽訂天然林（公益林）管護合同，聘用后由市林業(yè)局發(fā)給天然林（生態(tài)公益林）護林員證，依法以合同形式明確了雙方的責、權(quán)、利。

進一步加強天然林的建設(shè)和管護力度，創(chuàng)新工作方法，落實責任，切實把天然林管好，提高天然林質(zhì)量，更好地發(fā)揮天然林的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益，繼續(xù)推進天然林的建設(shè)。

嚴厲打擊各類違法違規(guī)行為，各職能部門要開展專項檢查，依法嚴厲打擊破壞天然林的各類違法違規(guī)行為。采取個案查處和專項檢查相結(jié)合的形式，依法加大查處力度。對因玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法造成天然林破壞的行政機關(guān)工作人員，要依法依紀追究責任，從嚴查處。國家林業(yè)局各派駐森林資源監(jiān)督機構(gòu)要切實加強監(jiān)督檢查，重點巡查國有林區(qū)、國有林場、生態(tài)脆弱和生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的天然林保護管理工作。

3.3 加強森林生態(tài)效益補償資金使用

根據(jù)《武夷山市森林生態(tài)效益補償基金管理暫行規(guī)定》等有關(guān)精神，補償資金使用范圍為天然林（生態(tài)公益林）所有者補償費、管護主體（含護林員）管護費、村集體監(jiān)管費、管護區(qū)內(nèi)的造林補植費等費用，其中生態(tài)公益林所有者補償費不得低于65%。在使用和分配所有者補償費時，嚴格依法履行村民會議或村民代表會議表決程序，充分尊重和體現(xiàn)所有者的意愿。

（1）加強資金使用管理，規(guī)范支出機制。根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于推進生態(tài)公益林管護機制改革的意見》文件精神，森林生態(tài)效益補償資金使用安排、分配比例均通過村民會議或村民代表會議決定。各林權(quán)單位必須確保森林生態(tài)效益補償基金管理制度化、規(guī)范化，對擠占、挪用補償基金或未按有關(guān)規(guī)定保護和管理好生態(tài)公益林的單位，扣減、停撥直至取消下年度補償金，并視情節(jié)輕重，依法依紀追究有關(guān)人員責任。

（2）建立獎罰制度。對違反合同規(guī)定、未認真履行管護職責造成天然林（生態(tài)公益林）被破壞的林權(quán)單位或個人，按經(jīng)濟責任書條款規(guī)定扣發(fā)該林權(quán)單位部分或全部補償費用，扣發(fā)的資金由林業(yè)局統(tǒng)籌安排，用于天然林（生態(tài)公益林）植被恢復和獎勵管護優(yōu)秀單位和個人。

3.4 完善天然林監(jiān)督管理機制

加強領(lǐng)導，在管護責任上，將天然林管護列入各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦領(lǐng)導任期考核目標責任制，作為績效考核的重要組成部分。健全完善天然林管護機制，形成強有力的管護網(wǎng)絡(luò)體系，有效遏制破壞森林資源的勢頭，確保天然林區(qū)良好的治安秩序，促進武夷山天然林保護管理步入規(guī)范化、制度化軌道。