經(jīng)過(guò)近40年波瀾壯闊的改革開(kāi)放，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了異常深刻的變化。作為最重要的社會(huì)保障項(xiàng)目之一，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亦實(shí)現(xiàn)了重大變革，順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的要求，并為社會(huì)發(fā)展進(jìn)步做出了重要貢獻(xiàn)，但還存在著一些問(wèn)題。進(jìn)入新時(shí)代后，需要加快改革步伐，盡快建成更加公平、更可持續(xù)、更有效率的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

一、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史性變革

在中華人民共和國(guó)成立之前，我國(guó)沒(méi)有普遍實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1951年，國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，企業(yè)職工的退休金制度由此建立。1955年，建立了國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員的退休金制度。1958年，把這兩項(xiàng)制度的政策作了統(tǒng)一。1978年，國(guó)家頒布《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，修改了前述兩項(xiàng)制度。這些制度都是針對(duì)工薪勞動(dòng)者的，農(nóng)民和其他社會(huì)成員一直沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)80年代中期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化，原先的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度表現(xiàn)出種種不適應(yīng)，改革勢(shì)所必然。經(jīng)過(guò)近30多年的改革探索，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度轉(zhuǎn)型、權(quán)益擴(kuò)展，順應(yīng)了時(shí)代變遷，并為改革發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)。

(一)制度模式：從福利型到保險(xiǎn)型

從技術(shù)原理分析，改革開(kāi)放以前實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有以下特點(diǎn)：(1)單一層次。按照當(dāng)時(shí)的制度設(shè)計(jì)，工薪勞動(dòng)者退休后的生活主要由國(guó)家負(fù)責(zé)，因而退休金幾乎是職工退休之后唯一的收入來(lái)源，沒(méi)有職業(yè)年金、商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)等項(xiàng)目。(2)國(guó)家保障。職工退休后都可以在原單位領(lǐng)取退休金(又稱“退休工資”)，雖然各單位、尤其是各企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況千差萬(wàn)別。事實(shí)上，無(wú)論是企業(yè)還是國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，都不是嚴(yán)格意義上的獨(dú)立核算單位。(3)非繳費(fèi)型。那時(shí)國(guó)家按照高積累、低消費(fèi)的原則，實(shí)行低工資制，因而職工不繳納包括養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的任何社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。當(dāng)然，從本質(zhì)上講，無(wú)論是由企業(yè)直接支付，還是通過(guò)財(cái)政劃撥支付，退休金都來(lái)自于在職職工當(dāng)期的勞動(dòng)成果。(4)現(xiàn)收現(xiàn)付。按照當(dāng)時(shí)的規(guī)則，退休手續(xù)在工作單位辦理，退休工資在原單位領(lǐng)取，但每個(gè)工作單位都沒(méi)有建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，只是全國(guó)總工會(huì)和各級(jí)工會(huì)按照一定比率提取調(diào)劑金，而且1966年之后此項(xiàng)調(diào)劑金也取消了。由此可見(jiàn)，這樣的制度設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的福利性，并非嚴(yán)格意義上的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

進(jìn)入20世紀(jì)80年代中期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。改革的取向是要使企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。但是，各企業(yè)之間的員工年齡結(jié)構(gòu)不同，有的企業(yè)退休職工人數(shù)很多、比率很高，有的企業(yè)退休職工很少，因而企業(yè)之間的退休金負(fù)擔(dān)畸輕畸重，以至于影響到企業(yè)的盈虧，一些老企業(yè)無(wú)力支付巨額的退休金，因而迫切需要建立一種社會(huì)化的統(tǒng)籌機(jī)制，以均衡各企業(yè)的退休金負(fù)擔(dān)。在這樣的背景下，部分地區(qū)開(kāi)始探索社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。他們對(duì)于各單位的養(yǎng)老費(fèi)用進(jìn)行統(tǒng)籌，一是試圖解決國(guó)有企業(yè)之間退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題，二是旨在為逐漸興起的非公有制企業(yè)中的從業(yè)人員謀劃未來(lái)的養(yǎng)老金，這是十分重要的開(kāi)端。

1991年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確了建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的目標(biāo)，養(yǎng)老保險(xiǎn)由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。1993年，中共十四屆三中全會(huì)提出：城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合。1995年，國(guó)務(wù)院又發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，進(jìn)一步明確社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，同年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了兩套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方案供各地選擇并組織開(kāi)展試點(diǎn)。1997年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，將兩個(gè)試點(diǎn)辦法歸于統(tǒng)一，明確了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。后來(lái)，這一制度的適用范圍逐步擴(kuò)展到機(jī)關(guān)事業(yè)單位正式在編職工之外的所有工薪勞動(dòng)者。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，明確機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工統(tǒng)一實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

由此，我國(guó)完成了工薪勞動(dòng)者社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌，與原先的制度相比，新制度具有以下特點(diǎn)：(1)繳費(fèi)型。參保職工及其所在工作單位共同繳費(fèi)，形成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，基金不足時(shí)，由財(cái)政兜底。(2)特殊的部分積累制。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，系現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制相結(jié)合的混合模式。(3)社會(huì)化。明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府依法組織實(shí)施，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦，用人單位配合。(4)多層次。明確養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職業(yè)年金[注]官方對(duì)適用企業(yè)的職業(yè)年金稱之為“企業(yè)年金”，對(duì)適用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位正式在編人員的職業(yè)年金稱之為“職業(yè)年金”。本文依照學(xué)理和國(guó)際慣例將二者統(tǒng)稱為“職業(yè)年金”。和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)層次構(gòu)成，其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只承擔(dān)保障退休人員基本生活之責(zé)。

(二)惠及范圍：由工薪勞動(dòng)者擴(kuò)展到全體國(guó)民

在工薪勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革之后，國(guó)家開(kāi)始考慮以農(nóng)民為主體的其他社會(huì)成員的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。20世紀(jì)80年代后期，部分地區(qū)自發(fā)探索農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。后來(lái)，民政部門(mén)予以引導(dǎo)并組織試點(diǎn)，但因政府責(zé)任缺位、制度設(shè)計(jì)缺陷和運(yùn)行環(huán)境變化，這項(xiàng)以完全個(gè)人賬戶管理為主要模式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，只得暫停。2008年，中共十七屆三中全會(huì)指出，按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。據(jù)此，2009年國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，決定在全國(guó)10%的縣(市、區(qū)、旗)開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，明確采用社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式，基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。此后試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大。2011年，國(guó)家又啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2012年，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)所有縣級(jí)行政區(qū)全面開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。這是一項(xiàng)歷史性的決策，標(biāo)志著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由工薪勞動(dòng)者權(quán)益擴(kuò)展成為全體國(guó)民的權(quán)益，意味著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，這為人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》決定將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)整合起來(lái)，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平、提高養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)行效率，具有重要的意義。

近20年來(lái)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大(參見(jiàn)表1)，建立起了全世界規(guī)模最大的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。2016年11月國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”授予中華人民共和國(guó)政府，[1]表明這一成就得到了國(guó)際社會(huì)的高度認(rèn)可。

表1基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)及待遇領(lǐng)取人數(shù) (單位：萬(wàn)人)

注：1. 本表數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)社會(huì)保障30年》(鄭功成著，人民出版社2008年版)。

2.表中“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”一項(xiàng)，在2010年及以前僅指“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”，從2011年到2013年為“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”合并數(shù)據(jù)，2014年開(kāi)始為制度整合后的“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

(三)制度適應(yīng)：從被動(dòng)改革到主動(dòng)建設(shè)

20世紀(jì)50年代初期開(kāi)始逐步建立起來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，在改革初期一度成為改革的障礙。因而，20世紀(jì)八九十年代實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，甚至被認(rèn)為是國(guó)有企業(yè)改革之配套。隨著認(rèn)知的進(jìn)步，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革逐漸由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，國(guó)家開(kāi)始從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的整體出發(fā)，把基本養(yǎng)老金作為國(guó)民的一項(xiàng)基本權(quán)益，設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和制度。在這樣的理念指導(dǎo)之下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順應(yīng)了改革，并成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)力量。

其一，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型順應(yīng)了國(guó)有企業(yè)改革，維護(hù)了退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成。改革初期，部分國(guó)有企業(yè)虧損，許多老企業(yè)因退休人員劇增而無(wú)力支付養(yǎng)老金。建立社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之后，既保障了退休人員的養(yǎng)老金權(quán)益，直接減輕了那些困難企業(yè)的退休金支付負(fù)擔(dān)，從而增強(qiáng)了這些企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力。同時(shí)，新制度下的企業(yè)勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本相對(duì)均衡，為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)奠定了基礎(chǔ)，也為同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)新、老企業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了環(huán)境。

其二，社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有益于勞動(dòng)力自由流動(dòng)，有益于勞動(dòng)力資源優(yōu)化配置，從而促進(jìn)了勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。原先的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與勞動(dòng)力單位所有制緊密聯(lián)系在一起，使得勞動(dòng)者難以自由流動(dòng)。新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移機(jī)制，允許勞動(dòng)者在工作單位變動(dòng)的同時(shí)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移手續(xù)。為克服由于統(tǒng)籌層次較低而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移帶來(lái)的困難，有關(guān)部門(mén)制定了跨地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法。同時(shí)，為適應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的趨勢(shì)，有關(guān)部門(mén)還制定了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間養(yǎng)老保險(xiǎn)互相轉(zhuǎn)移的接續(xù)辦法。

其三，以財(cái)政為主要資金來(lái)源的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施，促進(jìn)了家庭和睦與社會(huì)和諧，并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2009年開(kāi)始，國(guó)家以財(cái)政投入為主，輔之以參保人個(gè)人繳費(fèi)，逐步落實(shí)了以農(nóng)民為主體的非工薪社會(huì)群體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。雖然保障程度不高，但普遍提高了城鄉(xiāng)老年居民的福利，增強(qiáng)了他們對(duì)國(guó)家的信任，同時(shí)直接提升了這一群體當(dāng)期的消費(fèi)能力和對(duì)于未來(lái)的消費(fèi)信心，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。此外，2005年開(kāi)始，退休職工的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)提高(見(jiàn)表2)，直接提高了退休職工這個(gè)群體乃至其相關(guān)家庭成員的消費(fèi)能力和消費(fèi)信心。

表2基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均基金支出情況 單位：人民幣/人,月

注：1. 本表數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的歷年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2.人均基金支出=基金支出/待遇領(lǐng)取人數(shù)。

3.表中城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均基金支出量2016年略低于2015年，這是因?yàn)樾略龅酿B(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)中，待遇水平相對(duì)較低的地區(qū)增加較多，因而全國(guó)總體平均待遇水平有所降低。實(shí)際上，各地區(qū)的待遇水平都沒(méi)有降低，反而有所提高。

二、當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的主要問(wèn)題

在為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成就歡欣鼓舞的同時(shí)，需要清醒地看到存在的問(wèn)題，尤其是要從國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)出發(fā)，審視現(xiàn)行制度本身的缺陷和制度運(yùn)行環(huán)境的變化，從而采取有針對(duì)性的措施。

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度依然處于分割狀態(tài)

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中處于基礎(chǔ)性地位，關(guān)系到國(guó)民基本權(quán)益的公平性和全社會(huì)收入再分配的有效性，需要有統(tǒng)一的制度和統(tǒng)一的政策。但是，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于地區(qū)分割、人群分割的狀態(tài)，既不公平，也損效率。

現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架雖然全國(guó)統(tǒng)一，但具體政策在地區(qū)之間有不小的差異。現(xiàn)行制度并非全國(guó)統(tǒng)籌，地方政府有權(quán)決定本轄區(qū)內(nèi)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)部分政策，尤其是籌資政策，因而不同地區(qū)之間用人單位繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不均、基金余缺并存。待遇政策方面，雖然養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法基本一致，但待遇調(diào)整政策有差異，某些省份若干年份的養(yǎng)老金增幅明顯高于全國(guó)平均水平；某些地區(qū)通過(guò)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)放撫恤金，較高的省份高達(dá)5萬(wàn)元以上，低的省份卻只有6 000元。繳費(fèi)政策方面，適用參保者個(gè)人的費(fèi)率都是8%，但適用于單位的費(fèi)率各地有較大的差異，低的是12%，高的則有22%。還有繳費(fèi)基數(shù)，多數(shù)地區(qū)的個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)按照上年度當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%～300%確定，但有的省份將其調(diào)低到40%；用人單位繳費(fèi)基數(shù)，有的地區(qū)按照本單位參保職工繳費(fèi)工資之和確定，有的地區(qū)則按照本單位工資總額確定。事實(shí)上，根據(jù)筆者長(zhǎng)期持續(xù)關(guān)注，絕大多數(shù)地區(qū)的繳費(fèi)基數(shù)低于實(shí)際工資水平，有的地區(qū)甚至不足按制度規(guī)定計(jì)算的應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)之50%。這使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度這一國(guó)家統(tǒng)一的法定制度實(shí)際上淪為地方性制度安排，從而加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，也影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公平競(jìng)爭(zhēng)。[2]

另一方面，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有兩個(gè)，即職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，分別適用于工薪勞動(dòng)者和以農(nóng)民為主體的其他社會(huì)成員。但是，二者之間的保障待遇差距很大。例如，2017年，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的月人均給付額為2 875.92元，而同期國(guó)家規(guī)定的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每月70元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的月人均給付額僅有126.73元[注]數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)人力資源與社會(huì)保障部公布的《2017年人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，其差距竟在20倍以上(見(jiàn)表2)。國(guó)家對(duì)于城鄉(xiāng)老年居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月給付最低標(biāo)準(zhǔn)，2009年是55元，2014年提高到70元，2018年提高到88元，雖然有進(jìn)步，但增速十分緩慢。而職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的給付標(biāo)準(zhǔn)增幅大大高于這個(gè)速度，從2005年到2015年，其增幅平均是年10%左右，近三年的增幅有所趨緩，但其增加額仍然不低。雖然，這是有歷史原因的，但應(yīng)該承認(rèn)現(xiàn)階段的努力也不夠。這是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分割的又一典型表現(xiàn)。有人以農(nóng)民有土地、生活成本低、養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)少等理由為此辯護(hù)，前些年有人以“雙軌制”[注]所謂基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”，主要是指企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位采用不同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。原創(chuàng)者沒(méi)有考慮農(nóng)民為主體的其他社會(huì)成員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。令人費(fèi)解的是，此種不恰當(dāng)?shù)谋硎鲈?jīng)廣為流傳。描述我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀，嚴(yán)重忽視了農(nóng)民養(yǎng)老金的權(quán)益，更沒(méi)有考慮到農(nóng)民的歷史貢獻(xiàn)，[3]應(yīng)當(dāng)予以糾正。

(二)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系尚未形成

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)就確立了多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)的基本思路，但進(jìn)展并不順利。這些年來(lái)，政府和社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)還是集中于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，資源也集中于此。在這樣的背景下，補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展一直較慢。截至2017年末，全國(guó)僅有8萬(wàn)戶企業(yè)實(shí)行了職業(yè)年金計(jì)劃，參加這類(lèi)計(jì)劃的職工人數(shù)是2 300多萬(wàn)人，不足參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的在職職工人數(shù)的8%。同時(shí)，職業(yè)年金通常采用基金積累制，但2017年末全國(guó)企業(yè)年金的基金累計(jì)結(jié)存額為1.3萬(wàn)億元，參加者人均56 521.74元，相對(duì)全國(guó)企業(yè)在職職工平均擁有的職業(yè)年金積存額僅4 441.71元[注]以1.3萬(wàn)億元除以2017年底職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在職參保人數(shù)29 268萬(wàn)人得到。，這顯然與人們的預(yù)期相差甚遠(yuǎn)。

至于社會(huì)成員個(gè)人購(gòu)買(mǎi)商業(yè)性養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況，由于險(xiǎn)種設(shè)計(jì)和統(tǒng)計(jì)口徑等問(wèn)題，目前沒(méi)有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。有關(guān)部門(mén)透露，2012年全國(guó)個(gè)人年金保險(xiǎn)的保費(fèi)收入僅為1 319億元，全國(guó)人均約為100元，從而幾乎可以忽略不計(jì)。

之所以出現(xiàn)這樣的局面，原因是多方面的。補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)主要是市場(chǎng)行為，因而可以從供求兩個(gè)方面來(lái)分析。從供給看，從事此類(lèi)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司及其他金融機(jī)構(gòu)的積極性很高，但其經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，缺乏有吸引力的保險(xiǎn)產(chǎn)品，尤其是所籌集的資金，其投資績(jī)效不夠理想。而這既與其經(jīng)營(yíng)能力有關(guān)，又與投資環(huán)境有關(guān)。從需求看，以農(nóng)民為主體的非工薪社會(huì)成員的基本養(yǎng)老金還很低，他們希望有更多的養(yǎng)老金，但自身缺乏繳費(fèi)能力，因而無(wú)法形成有效需求。公職人員已經(jīng)有較高基本養(yǎng)老金，而且還有職業(yè)年金，他們不再需要更多的養(yǎng)老金。余下的是非公共部門(mén)的工薪勞動(dòng)者，這個(gè)群體的基本養(yǎng)老金能夠保障基本生活，但多數(shù)不夠?qū)捲?，他們有補(bǔ)充養(yǎng)老金的需求，但籌資能力不足。事實(shí)上，用人單位普遍反映社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)重，多數(shù)無(wú)力再辦職業(yè)年金等補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)，即便是某些經(jīng)濟(jì)效益較好的單位，也因勞資力量不均衡而無(wú)法實(shí)行。此外，2005年以來(lái)工薪勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老金持續(xù)快速增長(zhǎng)，在公眾中形成了一種預(yù)期，使得工薪勞動(dòng)者及其用人單位辦理補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)力有所下降。由此可見(jiàn)，這一領(lǐng)域存在結(jié)構(gòu)性矛盾：[4]有購(gòu)買(mǎi)能力者少需求，有需求者缺購(gòu)買(mǎi)能力。

(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)治理理念滯后、機(jī)制不到位

作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)需要有正確的理念和有效的機(jī)制。從實(shí)踐出發(fā)，還有許多方面值得改進(jìn)。

1.公平性不足。養(yǎng)老保險(xiǎn)有基本與補(bǔ)充之分。其中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是以國(guó)家強(qiáng)制力組織實(shí)施的項(xiàng)目，必須貫徹社會(huì)公平的原則，確保每一個(gè)社會(huì)成員在年老之后具有購(gòu)買(mǎi)基本生活資料的能力。但現(xiàn)行冠以“基本”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻是人群分等、制度分設(shè)、待遇懸殊，而且又是地區(qū)分治、政策各異，這是不公平的典型表現(xiàn)。因而，現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)于改善收入再分配狀況的貢獻(xiàn)不多，某些政策甚至產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。[5]

2.可持續(xù)性偏弱。任何養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目都具有長(zhǎng)期性，因而可持續(xù)至為重要。尤其是政府組織實(shí)施的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，能否長(zhǎng)期持續(xù)健康運(yùn)行，關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)成員年老之后的基本生活，關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)治久安，也關(guān)系到執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。然而，由于制度設(shè)計(jì)缺陷和運(yùn)行環(huán)境的變化，現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基金能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期收支平衡，令人擔(dān)憂。根據(jù)筆者團(tuán)隊(duì)的研究，從平均意義上講，該制度的參保人員所享受的養(yǎng)老金精算現(xiàn)值大于所籌集的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)精算現(xiàn)值，[6]因而此項(xiàng)基金無(wú)法自求平衡。事實(shí)上，該制度中最低繳費(fèi)年限、養(yǎng)老金領(lǐng)取初始年齡、基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)確定、個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)、個(gè)人賬戶余額繼承規(guī)則等多個(gè)參數(shù)不合理。特別是隨著人口老齡化不斷加劇，承擔(dān)供款職責(zé)的年輕一代的負(fù)擔(dān)日益沉重，代際矛盾將逐漸增加，因而如何建立一種有效的適應(yīng)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)代際均衡，成為一個(gè)重要課題。

3.權(quán)責(zé)不清晰。任何制度和政策的成功實(shí)施，都是基于相關(guān)主體清晰的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中存在諸多模糊不清的關(guān)系，例如：基本養(yǎng)老金的職責(zé)是什么？其中是否應(yīng)該包含老年人可能的醫(yī)療費(fèi)用和照護(hù)服務(wù)費(fèi)用？基本養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資責(zé)任在政府、用人單位和參保者個(gè)人之間如何分擔(dān)？基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革過(guò)程中形成的轉(zhuǎn)制成本如何計(jì)算？如何落實(shí)？現(xiàn)在都沒(méi)有清晰的答案和可操作的機(jī)制，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本長(zhǎng)期未能解決，直接導(dǎo)致年輕一代及其用人單位負(fù)擔(dān)沉重。

4.共建共享欠缺。養(yǎng)老保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)方式為社會(huì)成員提供老年收入保障的風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目，互助共濟(jì)是其本質(zhì)特征，共建共享是其基本理念。然而，在我國(guó)的文化傳統(tǒng)中，互助共濟(jì)的因素相對(duì)缺乏，因而在養(yǎng)老保險(xiǎn)及其他社會(huì)保障項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)或政策實(shí)施過(guò)程中，常常走偏。例如，2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》就明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)，但迄今仍無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，前些年推進(jìn)省級(jí)統(tǒng)籌，除了幾個(gè)直轄市之外，許多地方所宣布的“省級(jí)統(tǒng)籌”均非嚴(yán)格意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中設(shè)置了個(gè)人賬戶，參保者個(gè)人繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用只是留在本人的個(gè)人賬戶中，并沒(méi)有進(jìn)入統(tǒng)籌基金。這樣的制度安排，無(wú)法培育社會(huì)成員的保險(xiǎn)意識(shí)和互助共濟(jì)文化，無(wú)法落實(shí)共建共享的理念。

三、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)未來(lái)發(fā)展展望

黨的十九大報(bào)告明確提出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展的矛盾，以“美好生活需要”取代“物質(zhì)文化生活需要”實(shí)質(zhì)上是中國(guó)民生發(fā)展的質(zhì)的升華。[7]在這樣的背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為重大的民生保障制度安排，必然需要加快走向定型，以為社會(huì)成員提供更加公平、可靠、有效的老年收入保障。

(一)定位更加明確

養(yǎng)老保險(xiǎn)之目的是保障社會(huì)成員年老之后有穩(wěn)定的收入來(lái)源，以滿足其養(yǎng)老之需要，因而首先需要在老年保障體系合理定位。從老年人的特點(diǎn)出發(fā)，主要面臨著貧困、疾病、失能和孤獨(dú)等風(fēng)險(xiǎn)，因而老年保障體系通常包括收入保障、健康保障、照護(hù)保障、精神慰藉和無(wú)障礙環(huán)境等項(xiàng)目。養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于老年收入保障，負(fù)責(zé)解決老年人的基本生活來(lái)源；健康保障的目的是保障社會(huì)成員具有購(gòu)買(mǎi)健康服務(wù)的能力；照護(hù)保障和無(wú)障礙環(huán)境是應(yīng)對(duì)失能風(fēng)險(xiǎn)的保障項(xiàng)目；精神慰藉則是應(yīng)對(duì)孤獨(dú)風(fēng)險(xiǎn)的保障項(xiàng)目。因此，老年保障需要一個(gè)完整的制度體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)是其中的重要項(xiàng)目，但不能也不應(yīng)當(dāng)替代其他制度安排。

然而，由于醫(yī)療保險(xiǎn)還不健全，照護(hù)保障并未建制，養(yǎng)老保險(xiǎn)最受重視，養(yǎng)老保險(xiǎn)就承擔(dān)著較多的責(zé)任。養(yǎng)老金不僅要用于購(gòu)買(mǎi)衣食等一般生活資料，而且要為可能的疾病和可能的失能儲(chǔ)備資金，因?yàn)槟承┘膊】赡苄枰箢~的費(fèi)用，重度失能則需要持續(xù)的照護(hù)費(fèi)用。事實(shí)上，重大疾病和重度失能并非人人都會(huì)遇到，即并非人人都需要這樣的費(fèi)用，但似乎所有人都為之儲(chǔ)備著，這顯然是制度結(jié)構(gòu)的不合理。因此，從全社會(huì)資源優(yōu)化配置的目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)重新考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)的功能定位，讓其回歸到承擔(dān)老年生活基本收入來(lái)源的職責(zé)，讓養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步“減負(fù)”，這將是一種合理的發(fā)展趨勢(shì)。

在此基礎(chǔ)上，還需要明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)的職責(zé)分工。因?yàn)檫@二者之間有替代關(guān)系，且后者受前者的影響?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是依法強(qiáng)制實(shí)施的項(xiàng)目，而補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)則是民間的自主自愿行為，包括職業(yè)年金(含企業(yè)年金)和商業(yè)性或互助合作性養(yǎng)老保險(xiǎn)等，這些項(xiàng)目分別由用人單位和社會(huì)成員根據(jù)自己的養(yǎng)老金需求和財(cái)務(wù)能力確定。因此，需要從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的政策目標(biāo)出發(fā)，厘清其與補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急是要以此為基礎(chǔ)確定養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，并考慮生活成本提高、適度分享社會(huì)發(fā)展成果，建立新的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。

(二)權(quán)責(zé)更加清晰

現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的諸多問(wèn)題，與權(quán)責(zé)不清有關(guān)。前述制度定位也是一種權(quán)責(zé)關(guān)系，即養(yǎng)老保險(xiǎn)在老年保障體系中扮演什么角色，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擔(dān)當(dāng)什么職責(zé)，都涉及權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其核心是政府在老年收入保障領(lǐng)域的責(zé)任。此項(xiàng)權(quán)責(zé)明晰之后，主要就是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金中各主體的權(quán)責(zé)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制需要明確，因?yàn)樯虡I(yè)保險(xiǎn)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是通過(guò)保險(xiǎn)合同建立并確認(rèn)的，互助合作型保險(xiǎn)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是通過(guò)互助合作機(jī)構(gòu)的章程來(lái)建立并確認(rèn)的。

就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，當(dāng)前的重點(diǎn)：一是用人單位的繳費(fèi)職責(zé)。這是一項(xiàng)勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本，我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率相較國(guó)際水平屬于偏高，因此，要以保障基本養(yǎng)老金給付需要和保持企業(yè)發(fā)展活力為雙重目標(biāo)，降低費(fèi)率，使勞動(dòng)力成本控制在合理的范圍之內(nèi)。二是財(cái)政的責(zé)任?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是政府舉辦的保險(xiǎn)，通常情況下政府財(cái)政承擔(dān)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助、經(jīng)辦服務(wù)費(fèi)用支付、基金兜底等責(zé)任，但較為有利的方式不是負(fù)責(zé)兜底，而是按比例分擔(dān)基金支出責(zé)任，同時(shí)還要改變中央政府負(fù)擔(dān)重、地方政府負(fù)擔(dān)輕的格局。此外，還需要妥善處理養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌過(guò)程中產(chǎn)生的歷史負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

關(guān)于職業(yè)年金中的權(quán)責(zé)關(guān)系，有兩個(gè)層面：一是用人單位內(nèi)部職工與單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要建立有效的機(jī)制，尤其是發(fā)揮工會(huì)組織的作用，明確職業(yè)年金中養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法和單位與個(gè)人的籌資比例關(guān)系。二是用人單位與基金受托人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要通過(guò)規(guī)范的合同來(lái)確認(rèn)。這兩者均需要主管部門(mén)完善規(guī)范并加以引導(dǎo)。

(三)制度更加完備

針對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的諸多缺陷，需要加快深化改革的步伐。

1.加快推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的局面需要盡快改變。最近，中央調(diào)劑金制度已經(jīng)建立，這是推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要一步，但離真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌還有較大差距。為此，一要穩(wěn)步提高中央調(diào)劑金的調(diào)劑力度；二要盡快做實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌，因?yàn)槟壳岸鄶?shù)省份并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支式省級(jí)統(tǒng)籌；三是做好統(tǒng)收統(tǒng)支式全國(guó)統(tǒng)籌的準(zhǔn)備工作，特別是把相應(yīng)的基礎(chǔ)工作做好。

2.適時(shí)推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬分離”式改革。建議把統(tǒng)籌基金對(duì)應(yīng)的部分變成全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(或國(guó)民年金制度)，將個(gè)人對(duì)應(yīng)的部分歸入職業(yè)年金(含企業(yè)年金)。統(tǒng)籌基金不再承擔(dān)個(gè)人賬戶基金的“兜底”責(zé)任，基金的產(chǎn)權(quán)變得更加清晰，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)性變得更強(qiáng)。當(dāng)然，這里需要妥善處理轉(zhuǎn)制成本，兌現(xiàn)歷史承諾，使改革能夠平穩(wěn)過(guò)渡。

3.控制和縮小群體間基本養(yǎng)老金待遇差距?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度要堅(jiān)守“?；尽钡脑瓌t，按照“抑峰填谷”的思路，建立合理的待遇確定和調(diào)整協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格控制高保障人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，穩(wěn)步提高農(nóng)民等低保障人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。同時(shí)，鼓勵(lì)中高收入群體參加職業(yè)年金和商業(yè)性或互助合作性養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)水平，保持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革平穩(wěn)過(guò)渡，真正形成結(jié)構(gòu)合理的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

4.完善待遇給付規(guī)則和籌資機(jī)制。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以確保老年人具有購(gòu)買(mǎi)基本生活資料的能力為目標(biāo)，確定合理的基本養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)及目標(biāo)替代率，同時(shí)建立由技術(shù)官員按照清晰規(guī)則決定養(yǎng)老金調(diào)整幅度的機(jī)制，以減輕政治家的工作負(fù)擔(dān)；改變“多繳多得”的思路，降低基本養(yǎng)老金與參保者個(gè)人繳費(fèi)的關(guān)聯(lián)度，適度提高最低繳費(fèi)年限，[8]修改個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方法；[9]統(tǒng)一規(guī)范各地喪葬費(fèi)確定規(guī)則和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，重新審視退休人員撫恤金的功能定位，規(guī)范各地做法；統(tǒng)一規(guī)范基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)確定方法和繳費(fèi)比率，做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)，規(guī)范用人單位和參保者個(gè)人的繳費(fèi)行為；基于清晰的學(xué)理，設(shè)法從國(guó)有資本、土地征用收益等途徑籌措基本養(yǎng)老保險(xiǎn)資金。

(四)運(yùn)行更加有效

深化養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，就是需要?jiǎng)?chuàng)造有效的運(yùn)行機(jī)制和良好的運(yùn)行環(huán)境，以提高整個(gè)制度安排的效率。

1.優(yōu)化養(yǎng)老金體系結(jié)構(gòu)。[10]養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的運(yùn)行效率，在很大程度上決定于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的合理分工。改革前的養(yǎng)老保險(xiǎn)是單一層次，改革之后采用多層次體系，這是為了提高效率，但如果二者的結(jié)構(gòu)不合理，則效率也不會(huì)高。因此，要在維持基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的適度保障水平的條件下，加快發(fā)展職業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)，以增強(qiáng)社會(huì)成員參加補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。

2.提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率。從學(xué)理上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率與制度運(yùn)行成本密切相關(guān)，國(guó)際上也有不少成功的經(jīng)驗(yàn)。但從我國(guó)的情況看，無(wú)論是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，還是補(bǔ)充性養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，投資回報(bào)率都不高。尤其是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，盡管基金量很大，但實(shí)際參與投資的資金量卻不大，且投資回報(bào)率很低。因此，要為基金投資創(chuàng)造良好的環(huán)境，健全投資機(jī)制，要提高基金投資的專(zhuān)業(yè)化水平，培育一支具有高度責(zé)任感和專(zhuān)業(yè)技能的骨干隊(duì)伍，并建立有效的激勵(lì)機(jī)制。

3.建立精算報(bào)告制度。精算是一門(mén)技術(shù)，更是一種機(jī)制。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性的制度安排，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)必須要有精算平衡機(jī)制。因此，要加強(qiáng)定量分析，全面提高制度運(yùn)行的科學(xué)化水平。各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都需要建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并建立相應(yīng)的預(yù)案，確保養(yǎng)老金發(fā)放和基金安全。