文/崔軍 馮偉

為破解工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的“大城市病”問題，英國探索建立了一套完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和管理體制，在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)農(nóng)業(yè)土地和鄉(xiāng)村環(huán)境、傳承鄉(xiāng)土人情與歷史文化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，成為全球城鄉(xiāng)融合發(fā)展的典范。當(dāng)前，中國正在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化的過程，也面臨著英國當(dāng)年相似的問題，特別是鄉(xiāng)村凋敝、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。學(xué)習(xí)借鑒英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及農(nóng)村規(guī)劃管理方面的經(jīng)驗，對于我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要的參考和借鑒意義！

一、英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系始于19世紀(jì)末期，源于“公共衛(wèi)生法”，其目的是為了解決工業(yè)革命之后，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來的嚴(yán)重環(huán)境和社會問題。1932年，英國出臺了首部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act），該法首次將鄉(xiāng)村納入規(guī)劃保護(hù)范疇，將地方政府對土地使用的行政干涉擴大到城鄉(xiāng)空間，促進(jìn)規(guī)劃由單向的城市用地管理轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘薪ㄔO(shè)的調(diào)控。此后，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了不斷修改，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐漸完善。其中，最重要的一個版本是1947年版的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。該版本《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出了英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中四條沿用至今的重要準(zhǔn)則，即：一是規(guī)劃覆蓋面為整個地方政府轄區(qū)，應(yīng)定期修編土地利用規(guī)劃；二是對開發(fā)（發(fā)展，Development）進(jìn)行定義，并將土地（物業(yè)）的所有權(quán)與開發(fā)（發(fā)展）權(quán)分開；三是地方政府具有開發(fā)規(guī)劃的控制權(quán)；四是地方政府具有強制購買土地的權(quán)力。英國是典型的土地私有制國家，大多數(shù)土地為私人所有，土地所有者對土地享有永久業(yè)權(quán)，且土地所有權(quán)包括對地下礦藏的所有權(quán)。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出將土地（物業(yè)）的所有權(quán)與發(fā)展（開發(fā)）權(quán)分離，為政府進(jìn)行必要的規(guī)劃控制和管理提供了可能。此后，英國大多數(shù)的城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)必須事先得到地方規(guī)劃部門的許可。地方規(guī)劃部門必須編制發(fā)展規(guī)劃，并以此作為規(guī)劃管理的依據(jù)[1-3]。20世紀(jì)70年代以來，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系發(fā)生了一系列新的重要變革，其主要特點可以概括為以下三個方面：

（一）從物質(zhì)（土地利用）規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會和空間規(guī)劃

英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系分為“區(qū)域空間戰(zhàn)略”（Regional Spatial Strategies）和“地方發(fā)展框架”（Local Development Framework）兩級規(guī)劃結(jié)構(gòu)。前者主要包括明確區(qū)域或次區(qū)域的發(fā)展政策綱要，解決重點大型開發(fā)建設(shè)的區(qū)位，根據(jù)國家的政策確定本區(qū)域的目標(biāo)和指標(biāo)。后者主要內(nèi)容包括本地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供依據(jù)，重點地段編制行動規(guī)劃等。英國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)性規(guī)劃，規(guī)劃僅提供了政策框架，明確發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略，強調(diào)政策的指導(dǎo)性框架作用，而不是詳細(xì)、具體的土地利用規(guī)劃。英國的兩級城鄉(xiāng)規(guī)劃十分注重從政治、經(jīng)濟、社會等層面研究影響城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的動力和機制，進(jìn)而提出政策設(shè)計并將其應(yīng)用在空間規(guī)劃布局上，使規(guī)劃結(jié)果更加科學(xué)。習(xí)近平主席指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要制定好規(guī)劃，樹立城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計、多規(guī)合一理念，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口布局、公共服務(wù)、土地利用、生態(tài)保護(hù)等[4]。制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)借鑒英國兩級城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的經(jīng)驗。

（二）給予自由裁量權(quán)和實施規(guī)劃上訴及規(guī)劃督察制度

英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系主要用于指導(dǎo)開發(fā)意向，具體的管理工作通過開發(fā)控制來進(jìn)行，把具體的決策留給了規(guī)劃官員和政治家。英國實施指導(dǎo)性的規(guī)劃體系，給予了地方政府和規(guī)劃部門很大的自由裁量權(quán)。為制約地方政府和規(guī)劃部門的自由裁量權(quán)，英國制定了規(guī)劃的上訴和規(guī)劃督察制度，以糾正規(guī)劃申請和實施中的錯誤。一項規(guī)劃申請未得到批準(zhǔn)，申請人可以直接上訴主管規(guī)劃的國務(wù)大臣。1992年以來，英國規(guī)劃督察署已逐漸成為一個半獨立的執(zhí)行機構(gòu)，根據(jù)有關(guān)“框架協(xié)議”，規(guī)劃督察署對主管規(guī)劃的國務(wù)大臣和國家議會負(fù)責(zé)。英國經(jīng)過長期的城鄉(xiāng)發(fā)展實踐，建立起一套獨特的規(guī)劃管理體制，它既強調(diào)規(guī)劃宏觀性、指導(dǎo)性，也給予規(guī)劃實踐者以較大的自由空間。但英國目前的規(guī)劃管理體制是經(jīng)過長期演變而形成的，是與英國城鄉(xiāng)發(fā)展相對成熟、一體化程度較高的實際相符合的，也是英國政治體制決定的。當(dāng)前，實施我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須建立一套有效的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制，推動村莊發(fā)展“形神兼?zhèn)洹?，有效遏制“一些村莊建設(shè)沒規(guī)劃、沒秩序、沒特色，宅基地違規(guī)亂占、農(nóng)房亂建，有新房沒新村，有新村沒新貌”的現(xiàn)象。

（三）規(guī)劃明確要求社會公眾參與，給予第三方以很大的知情權(quán)和參與權(quán)

英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程是公開的、透明的。其顯著特點是明確要求社會公眾參與。例如英國規(guī)定，在區(qū)域規(guī)劃部門將“區(qū)域空間戰(zhàn)略”提交國務(wù)大臣之前，需要進(jìn)行“公眾審查”。同時英國還規(guī)定，編制“地方發(fā)展框架”過程中地方規(guī)劃機構(gòu)需要咨詢當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的意見，并通過“地方戰(zhàn)略合作伙伴”機制（Local Strategic Partnership，LSP）編制“可持續(xù)社區(qū)戰(zhàn)略”（Sustainable Community Strategy，SCS）。該戰(zhàn)略確定了與區(qū)域空間戰(zhàn)略相符合的當(dāng)?shù)匕l(fā)展目標(biāo)。由于鄰避效應(yīng)的存在，公眾參與規(guī)劃編制往往耗時過長，一定程度上犧牲了規(guī)劃的效率。但公眾參與對于廣泛聽取各方意見，保證規(guī)劃實施的可持續(xù)性具有十分重要的意義。長期以來，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制往往忽略群眾主體的意見，實施鄉(xiāng)村振興“要多聽農(nóng)民呼聲，多從農(nóng)民角度思考”。

二、英國鄉(xiāng)村規(guī)劃管理與保護(hù)

英國鄉(xiāng)村保存十分完整，景色十分優(yōu)美，具有以下特點：一是牧場鋪底。鄉(xiāng)村松緊有度、密度適宜，住宅與花園、鄉(xiāng)村與農(nóng)場自然融合，鄉(xiāng)村的整個基底很美。二是道路為魂。道路極好地順應(yīng)了丘陵坡地的變化態(tài)勢，兩側(cè)綠籬豐富、樹種多變、樹齡多樣、色彩斑斕，形成了步移景異、豐富多變的道路景觀，是鄉(xiāng)村景觀的紐帶和靈魂。三是取法自然。不論是環(huán)境建設(shè)還是民居建設(shè)，從手法和取材都非常注重營造鄉(xiāng)村的自然氣息、盡量減少工業(yè)化痕跡。四是尺度宜人。建筑大多為兩層坡屋頂，道路約四五米寬，道路與兩旁的民居和綠籬形成的視線夾角大約在20-30°，視野具有良好的圍合感、開闊性，尺度宜人、自然大氣。五是建造精致。民居建筑的房屋比例、門窗材料、雨水收集、衛(wèi)生設(shè)施、消防設(shè)備，鄉(xiāng)村道路的坡度、路緣石的處理、熒光分隔線、綠籬的修剪，庭院的植物、甬路、坐凳都十分精致。六是維護(hù)到位。嚴(yán)格的審批和監(jiān)管制度、城鄉(xiāng)均等化的公共設(shè)施配套和嚴(yán)格保護(hù)私人權(quán)益的產(chǎn)權(quán)交易制度，也是英國鄉(xiāng)村能持續(xù)美麗的重要原因之一。上述特點與英國政府不斷加強農(nóng)業(yè)與農(nóng)村地區(qū)的保護(hù)和規(guī)劃管理密不可分。其規(guī)劃和保護(hù)突出體現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）農(nóng)村土地和自然資源的保護(hù)

目前英國主要采用設(shè)置綠化帶、建立國家公園和劃定“杰出的自然景觀地區(qū)”三種政策機制來實現(xiàn)對農(nóng)村土地和自然資源的保護(hù)。首先，實施綠化帶政策。目的是加強農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地的保護(hù)，控制城市的無限制蔓延對農(nóng)村土地的侵占，綠化帶內(nèi)嚴(yán)格禁止新項目的開發(fā)和建設(shè)。其次，設(shè)置國家公園。其目的是保護(hù)農(nóng)村地區(qū)美麗的土地和自然景色。第三，劃定“杰出的自然景觀地區(qū)”?！敖艹龅淖匀痪坝^地區(qū)”是指具有重要保護(hù)價值，非常杰出的、具有特色的、國家級的自然美麗地區(qū)。

（二）農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理和保護(hù)

第一，明確“嵌入式發(fā)展”的開發(fā)原則。即規(guī)劃政策要求，小城鎮(zhèn)新的開發(fā)建設(shè)需求首先考慮將選址安置在當(dāng)?shù)刂行牡貐^(qū)，在“地方規(guī)劃文件”中明確并得到標(biāo)注?！扒度胧桨l(fā)展”項目面積不宜過大，且對周邊的休憩土地功能和環(huán)境特征不產(chǎn)生破壞性的影響，特別是不能因為嵌入式建設(shè)造成公共空間的喪失。

第二，注重對歷史建筑的保護(hù)。英國的小城鎮(zhèn)有不少具有歷史意義、建筑價值和體現(xiàn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土文化和鄉(xiāng)土特征的建筑。規(guī)劃政策要求，開發(fā)建設(shè)應(yīng)尊重和保護(hù)這些有價值的建筑，盡可能通過修繕，提升它們的質(zhì)量。規(guī)劃控制管理的重點是注重對現(xiàn)有建筑的再利用，不鼓勵對現(xiàn)有建筑的拆除。拆除現(xiàn)有建筑，需要滿足一定條件，且申請并獲得規(guī)劃的許可。

第三，推動小城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保護(hù)具有本地特色的小商店和作坊是英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的一項重要政策，其目的是在保存歷史和傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)展地方經(jīng)濟。這項政策促使小城鎮(zhèn)能夠提供與大城市相同質(zhì)量且具有本地文化特色的各種服務(wù)。

第四，加強垃圾的分類處置和管理。英國農(nóng)村小城鎮(zhèn)干凈、整潔，分類垃圾箱、垃圾桶在有人活動的場所都有設(shè)置，而且干凈整齊地擺放在最醒目的地方，就像一道風(fēng)景。英國的垃圾分類處理是通過立法來完成的，雖然各地方政府制定的條款不盡相同，但總綱一致，都非常嚴(yán)格。如果不按規(guī)定處理垃圾，各地會動用警察來保障垃圾回收法規(guī)的實施。垃圾按照容器的顏色或者容器上標(biāo)識來分類，這些容器政府定期發(fā)放，若不夠用去服務(wù)機構(gòu)領(lǐng)取，但禁止過度投放垃圾，超過規(guī)定的數(shù)量要交罰款。

三、對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的啟示

（一）實施鄉(xiāng)村振興應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用和社會公眾的參與作用

英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系從無到有、從簡單到復(fù)雜經(jīng)歷較長的歷史過程，其基本原則和主要做法對于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制很有借鑒作用：第一，規(guī)劃應(yīng)具有前瞻性，要充分發(fā)揮規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展的引導(dǎo)作用，注重用規(guī)劃的手段解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。第二，規(guī)劃是個研究過程，要加強對城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律的深入研究，并將研究成果應(yīng)用于規(guī)劃編制的整個過程。第三，規(guī)劃平衡了多方利益的訴求，要積極推動社會公眾的參與，特別是涉及到具體鄉(xiāng)村和社區(qū)發(fā)展利益，要認(rèn)真聽取群眾的呼聲。第四，規(guī)劃實施要具有可持續(xù)性，避免重復(fù)建設(shè)和對自然生態(tài)環(huán)境的破壞。第五，在發(fā)揮規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展引導(dǎo)作用的同時，要注重發(fā)揮市場自身的調(diào)節(jié)作用，推動開發(fā)建設(shè)項目的有效實施。當(dāng)前，“要引導(dǎo)規(guī)劃、建筑、園林、景觀、藝術(shù)設(shè)計、文化策劃等方面的設(shè)計大師、優(yōu)秀團隊下鄉(xiāng)，發(fā)揮好鄉(xiāng)村能工巧匠的作用，把鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)水平提升上去”[5]。

（二）實施鄉(xiāng)村振興應(yīng)高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源傳承保護(hù)與多樣化開發(fā)的有機結(jié)合

在二戰(zhàn)至今的半個多世紀(jì)中，英國高度重視對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村用地和開發(fā)建設(shè)的有序規(guī)范管理，注重對農(nóng)村自然景觀與特色建筑的保護(hù)，在完善基礎(chǔ)設(shè)施的同時，為公民保留了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，保護(hù)了美麗的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。正是這些嚴(yán)格、規(guī)范、與時俱進(jìn)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村政策及相應(yīng)的規(guī)劃管理推動了英國農(nóng)村的良性發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的有機融合。這對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的參考和借鑒意義：第一，要通過嚴(yán)格的規(guī)劃管理和開發(fā)控制對農(nóng)業(yè)土地資源和農(nóng)村自然環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，避免開發(fā)建設(shè)對農(nóng)村的耕地、景觀和生態(tài)造成不可挽回的破壞和影響。第二，農(nóng)村建設(shè)在風(fēng)格和色彩上要鼓勵多樣化發(fā)展，不照搬城市發(fā)展模式，允許有自己的個性和特點，避免千篇一律?！鞍倮锊煌L(fēng)，十里不同俗”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“要注重地域特色，尊重文化差異，以多樣性為美，把挖掘原生態(tài)村居風(fēng)貌和引入現(xiàn)代元素結(jié)合起來”[6]。第三，要強調(diào)“嵌入式”開發(fā)，規(guī)模不能太大，人工的痕跡要和自然相統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。第四，要注重對現(xiàn)有建筑的再利用，尊重和保護(hù)有價值的建筑、盡可能通過修繕提升價值。

（三）實施鄉(xiāng)村振興應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒英國鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本經(jīng)驗

英國小城鎮(zhèn)大多根植于鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)之間融合度較高。我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)大力推動鄉(xiāng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，避免人口過度向大城市集中。具體來說，有以下幾點啟示：第一，要通過提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的品質(zhì)，加大小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域，包括醫(yī)療和教育水平，實現(xiàn)教育、社區(qū)配套與基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量都有大幅度的提高，最終達(dá)到與大城市具有同等質(zhì)量的公共服務(wù)，從而充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)承上（連接大城市）啟下（溝通腹地鄉(xiāng)村）的功能；第二，小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)的生產(chǎn)和消費空間作為發(fā)展的目標(biāo)，發(fā)展有本地特色的經(jīng)濟和相關(guān)產(chǎn)業(yè)，將小城鎮(zhèn)發(fā)展成為生產(chǎn)和消費的“樞紐”，小城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能不應(yīng)當(dāng)是相同的，應(yīng)當(dāng)是有特色、多樣化的發(fā)展；第三，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)本地的人文和歷史，重視保護(hù)鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)避免遭受不適宜開發(fā)的破壞，重視對自然環(huán)境，本地特色文化和歷史，以及具有休憩價值地區(qū)的保護(hù)；第四，小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)不是簡單地讓農(nóng)民上樓，更不是對農(nóng)民和農(nóng)村的再次掠奪，要合理考慮農(nóng)民的就業(yè)和生活需求，并對占用農(nóng)民土地進(jìn)行合理補償。

（四）吸納英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系發(fā)展經(jīng)驗應(yīng)注重基于中國國情的再創(chuàng)新

英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和規(guī)劃法規(guī)的建立是與英國城市化進(jìn)程和經(jīng)濟社會變化相適應(yīng)的。英國的城市化經(jīng)歷了先大城市化、集群化，再逆城市化、郊區(qū)化的過程，與之相對的是城鄉(xiāng)管理也經(jīng)歷從自發(fā)蔓延——先放任后治理——規(guī)劃先行、現(xiàn)代法規(guī)治理和城鄉(xiāng)一體化的變化。當(dāng)前，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理也產(chǎn)生了一些突出的問題：一是規(guī)劃的公眾參與程序和時間過長，嚴(yán)重降低了規(guī)劃編制的效率，例如英國希思羅機場的改擴建過程中，由于公眾意見的分散和溝通時間的冗長，項目一直處于擱置狀態(tài)。此外英國的很多工業(yè)發(fā)展項目也由于規(guī)劃階段公眾參與后導(dǎo)致停滯不前。二是英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃某種程度上是以“犧牲城市為代價來保護(hù)鄉(xiāng)村”，這導(dǎo)致一方面城市開發(fā)建設(shè)比較平庸，另一方面農(nóng)村涌入大量人口帶來住房短缺和公共服務(wù)匱乏等問題。我國的土地制度、法律規(guī)則、城市化進(jìn)程和經(jīng)濟社會發(fā)展階段與英國大不相同。特別是我國城市化進(jìn)程時間短、開始晚、規(guī)模大，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與規(guī)劃管理既面臨著發(fā)展中國家大城市化問題，也逐漸面臨發(fā)達(dá)國家的逆城市化問題。因此，學(xué)習(xí)借鑒英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系發(fā)展經(jīng)驗，建立健全中國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制應(yīng)高度重視吸納英國的經(jīng)驗教訓(xùn)和基于自身國情的再創(chuàng)新。具體來說：第一，要加強中英城鄉(xiāng)規(guī)劃體系比較研究，系統(tǒng)總結(jié)和歸納城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和農(nóng)村規(guī)劃管理經(jīng)驗和教訓(xùn)，分析其對中國的借鑒意義；第二，要推動城鄉(xiāng)規(guī)劃管理理論創(chuàng)新，特別是要對英國田園城市發(fā)展理念和發(fā)達(dá)國家逆城市化現(xiàn)象加強研究，用于指導(dǎo)我國實踐，以避免我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展走彎路、走回頭路。