中國信息通信研究院|徐恩慶 張琳琳

在政府大力支持和各方共同努力下，我國云計算領(lǐng)域發(fā)展迅猛，向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步滲透。政務(wù)云是云計算在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深化應(yīng)用的排頭兵，是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”、打造智慧城市的關(guān)鍵基石，在過去幾年中備受關(guān)注，一度經(jīng)歷過低價競標、跑馬圈地的狂熱期，趨于理性后，如何精細運營，是各方當下應(yīng)考慮的重點。

中國信通院《中國政務(wù)云發(fā)展白皮書（2018）》數(shù)據(jù)顯示，2017年，我國政務(wù)云市場規(guī)模292.6億元，保持持續(xù)增長。政務(wù)云用云量增長迅猛，超過了金融、工業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等其他行業(yè)，預(yù)計未來幾年仍保持穩(wěn)定增長，到2021年市場規(guī)模將達到813.2億元。在我國31個省級行政區(qū)（不包括港澳臺）中，有30個省級行政區(qū)已經(jīng)建有或正在建設(shè)（完成招標）政務(wù)云；在我國334個地級行政區(qū)中，有235個地級行政區(qū)已經(jīng)建有或正在建設(shè)（完成招標）政務(wù)云。

政務(wù)云取得如此亮眼的成績，離不開國家政策的大力引導(dǎo)和支持。近幾年，我國相繼發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》（國發(fā)〔2015〕5號）、《關(guān)于加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2016〕55號）、《關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕39號）等有關(guān)政策文件，其中多次提及加大政府部門應(yīng)用云計算的力度，探索基于云計算的政務(wù)信息化建設(shè)運行新機制，推進政務(wù)信息資源整合共享。搭乘政策東風，政務(wù)云還將繼續(xù)發(fā)力，助力“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)。

低價中標事件屢上頭條無奈和狂熱并進

政務(wù)行業(yè)已經(jīng)成為各大云計算廠商競爭最為激烈的領(lǐng)域之一，各大廠商都在加快政務(wù)云領(lǐng)域的布局，以期獲取未來市場的主動權(quán)。從整體看來，中國政務(wù)云市場大局初定，主要角逐對象包括基礎(chǔ)電信運營商、傳統(tǒng)IT廠商、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)以及系統(tǒng)集成商等。

政務(wù)云市場在競爭激烈的同時也顯現(xiàn)了一些行業(yè)亂象，2017年，我國政務(wù)云領(lǐng)域相繼出現(xiàn)了多起低價中標事件，例如，騰訊以0.01元中標預(yù)算為495萬元的廈門市信息中心政務(wù)外網(wǎng)云服務(wù)項目、中國電信以0.01元的價格中標遼陽市信息中心公共信息資源共享平臺硬件建設(shè)項目和海南政務(wù)云項目、中國電信以0元中標連云港市政務(wù)數(shù)據(jù)云計算平臺項目。并非所有的0元中標都等于免費，其中也衍生出另外一種“先免費，再收費”的邏輯，即政府要向服務(wù)提供商按需付費。

政務(wù)云市場低價中標之風如此狂熱，是各服務(wù)商爭奪地盤策略的直接體現(xiàn)。然而，這種現(xiàn)象也對整個市場環(huán)境帶來了惡劣影響，這種以明顯低于成本價的價格進行投標的行為是否觸犯相關(guān)法律、低價中標的項目后續(xù)服務(wù)質(zhì)量如何保障也引起了廣泛質(zhì)疑。在此背景下，國內(nèi)也出現(xiàn)了以行業(yè)自律為使命的第三方組織—云服務(wù)經(jīng)營自律委員會，通過事后對低價中標項目進行監(jiān)督和檢查核實其履約情況，倡導(dǎo)云服務(wù)企業(yè)積極自律、公平競爭，以期促進行業(yè)健康發(fā)展。

稍安勿躁，精細運營需要算一筆精細的帳

政務(wù)云經(jīng)歷低價競標、跑馬圈地的狂熱期后，逐步趨于理性，其建設(shè)和運營模式也出現(xiàn)了新的變化和需求。從2013年以來，國家層面多次發(fā)文，鼓勵以政府購買服務(wù)方式推進政務(wù)云發(fā)展建設(shè)，此后中標的政務(wù)云項目以購買服務(wù)模式為主流。和政府自建數(shù)據(jù)中心相比，購買服務(wù)的模式可以有效降低政府一次性成本投入、增強資源彈性能力、簡化大量運維工作。

2018年，中央國家機關(guān)政府采購中心發(fā)布中央國家機關(guān)2018年協(xié)議供貨云計算服務(wù)產(chǎn)品（已通過網(wǎng)絡(luò)安全審查）項目成交公告，中國電信、華為、浪潮中標入圍，當政府一次性采購金額不足150萬元時，可以在協(xié)議供貨成交產(chǎn)品最高限價以下直接采購，超過150萬元的應(yīng)委托采購中心另行組織采購，大大降低了政府采購小額云服務(wù)的成本和復(fù)雜度。

對于大型政務(wù)云項目，伴隨精細化運營也催生了對于服務(wù)計量方面的更多關(guān)注。此類政務(wù)云項目通常是由一家服務(wù)商運營，服務(wù)計量方即為服務(wù)提供方，近年也出現(xiàn)了多家服務(wù)商共同中標運營一個政務(wù)云項目的模式，例如北京政務(wù)云由中國電信、中國移動、金山云等8家服務(wù)商提供，這類項目也都是以多方各自運營為主，對于政府來說，難免會出現(xiàn)對于計量計費合理性和準確性的擔憂。因此，引入服務(wù)提供方和服務(wù)計量方分離機制、或服務(wù)計量第三方監(jiān)理機制勢在必行。

打通數(shù)據(jù)資源是必須啃下的硬骨頭

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕39號）中指出，“十二五”以來，通過統(tǒng)籌國家政務(wù)信息化工程建設(shè)，實施信息惠民工程等一系列舉措，政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享在局部取得了積極成效，但未能從全局上和根本上解決長期以來困擾我國政務(wù)信息化建設(shè)的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題。

我國政府發(fā)展信息化過程中“重建設(shè)，輕應(yīng)用”現(xiàn)象明顯，大多數(shù)還只停留在IaaS層面的建設(shè)，更偏重硬件資源的投入。由于“信息孤島”的存在導(dǎo)致群眾辦事需要重復(fù)遞交各種資料、往返多個部門、等待審批周期過長，嚴重影響辦事效率。隨著“放管服”改革、政府職能轉(zhuǎn)變的推動和深化，政府從側(cè)重于內(nèi)部事務(wù)處理、行政管理向支撐政府決策、面向公眾互動服務(wù)的信息化能力轉(zhuǎn)變，政務(wù)服務(wù)范圍也在不斷延伸，跨部門、跨層級的業(yè)務(wù)協(xié)同初具成效，還需進一步推進數(shù)據(jù)打通和共享，建設(shè)服務(wù)型政府。

要想啃下數(shù)據(jù)打通這塊硬骨頭，必須從制度上、源頭上解決“不敢共享”、“不愿共享”、“不會共享”的問題。建議從以下幾個方面重點推進：第一，各政務(wù)部門應(yīng)按照《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》發(fā)改高技〔2017〕1272號要求盡快形成統(tǒng)一的平臺和標準體系，尤其是對數(shù)據(jù)格式、質(zhì)量標準、數(shù)據(jù)可讀性、互操作性等作出明確要求；第二，政府部門要從思維和觀念上進行轉(zhuǎn)變，通過數(shù)據(jù)資源共享加快建設(shè)服務(wù)型政府；第三，通過建立有效的監(jiān)督評價體系，正向引導(dǎo)各部門共享數(shù)據(jù)，建立問責機制，保障工作有序推進。從而真正打破業(yè)務(wù)管轄、空間界限、數(shù)據(jù)壁壘等限制，打破部門審批信息隔離墻，實現(xiàn)讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”。

從“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”需求出發(fā)激活政務(wù)SaaS

SaaS服務(wù)是一種通過互聯(lián)網(wǎng)的方式向客戶提供軟件的服務(wù)，服務(wù)廠商將應(yīng)用軟件統(tǒng)一部署在云平臺服務(wù)端，客戶根據(jù)自己實際需求，向廠商訂購所需的應(yīng)用軟件服務(wù)，按定購的服務(wù)內(nèi)容、時間、用戶量等形式向廠商支付費用，通過瀏覽器、客戶端或者移動客戶端獲得廠商提供的在線服務(wù)。近年來，SaaS逐漸成為軟件發(fā)展的一個趨勢，2017年，中國SaaS市場規(guī)模達到104.5億元，與2016年相比增長39.1%。

縱觀SaaS在國內(nèi)的應(yīng)用情況，其在企業(yè)信息化和電子商務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用較廣泛，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的推進，SaaS在政府行業(yè)激發(fā)出越來越多的需求。政府行業(yè)引入SaaS可以有效解決以往重復(fù)建設(shè)、業(yè)務(wù)需求變化快、建設(shè)維護成本過高等問題，提高政府辦公和服務(wù)效率，是大勢所趨。另一方面，由于政府行業(yè)相對其他行業(yè)用戶來說，對應(yīng)用系統(tǒng)的可靠性、穩(wěn)定性和安全性有著更嚴格的要求，因此，在政府行業(yè)推廣和使用SaaS也存在一定的挑戰(zhàn)。對于政府而言，使用SaaS軟件和數(shù)據(jù)都在提供商處，和自建數(shù)據(jù)中心模式使用傳統(tǒng)軟件相比、對數(shù)據(jù)的控制和保護能力不足，數(shù)據(jù)在傳輸和存儲過程中容易受到黑客或病毒的攻擊，存在數(shù)據(jù)丟失和泄露的風險；其次，服務(wù)商內(nèi)部人員和流程出現(xiàn)問題，也極易造成操作失誤、人為破壞等風險。

針對上述問題，如何更好的在政府行業(yè)推進SaaS應(yīng)用，可從以下三個方面入手：一是建立安全防護體系，SaaS平臺應(yīng)通過傳輸加密、存儲加密、權(quán)限管理、密碼管理、審計管理等手段保證數(shù)據(jù)安全性；二是采用高可用和備份機制，確保業(yè)務(wù)連續(xù)性和可靠性，SaaS服務(wù)商應(yīng)確保服務(wù)水平協(xié)議涵蓋安全的備份和恢復(fù)服務(wù)；三是健全和推廣評估機制，對服務(wù)商技術(shù)能力、服務(wù)質(zhì)量、管理體系進行評估，嚴格把控服務(wù)質(zhì)量。

政務(wù)云下一階：智慧城市的核心大腦

2016年12月國務(wù)院發(fā)布《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，其中確定了新型智慧城市的建設(shè)行動目標：“到2018年，分級分類建設(shè)100個新型示范性智慧城市；到2020年，新型智慧城市建設(shè)取得顯著成效，形成無處不在的惠民服務(wù)、透明高效的在線政府、融合創(chuàng)新的信息經(jīng)濟、精準精細的城市治理、安全可靠的運行體系?！?/p>

政務(wù)云的快速發(fā)展為智慧城市落地鋪墊了重要一環(huán)，在新型智慧城市如火如荼的建設(shè)趨勢下，政務(wù)云的使命從承載政府信息化建設(shè)轉(zhuǎn)向整個城市信息化運行的總樞紐，從政務(wù)服務(wù)全面輻射醫(yī)療、交通、教育、環(huán)境等各行業(yè)。政務(wù)云的下一階，將扮演智慧城市“核心大腦”的角色，在普惠民生、城市治理、智慧經(jīng)濟三個方面充分發(fā)揮價值，加速城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

可以看到，山東、浙江、廣東等地的數(shù)字城市或智慧城市建設(shè)均以政務(wù)云項目為基礎(chǔ)支撐或一期項目。以嘉興市為例，嘉興市自2015年起以購買服務(wù)的方式，全市統(tǒng)籌建設(shè)嘉興政務(wù)云，為社會提供公平、高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的政務(wù)服務(wù)，在2018年可信云大會上，嘉興市政務(wù)云獲得了“政務(wù)云綜合水平先進級”。同時，嘉興市作為全國三個獲批建設(shè)新型智慧城市標桿市的城市之一，利用政務(wù)云優(yōu)勢基礎(chǔ)，建設(shè)全市統(tǒng)一的城市大數(shù)據(jù)中心和城市綜合運營管理中心，圍繞兩個中心開展智慧城市建設(shè)。

政務(wù)云發(fā)展歷經(jīng)跑馬圈地階段到如今更加關(guān)注精細運營，對促進政府信息化建設(shè)和職能轉(zhuǎn)型具有重要意義。以政務(wù)云為基礎(chǔ)加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，是實現(xiàn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是踐行以人民為中心的發(fā)展理念的重要路徑。隨著政務(wù)數(shù)據(jù)資源打通和政務(wù)SaaS的進一步推進和應(yīng)用，政務(wù)云將更好的服務(wù)政府和群眾，助力智慧城市建設(shè)。