黃云飛

(1.廣西大學(xué)土木建筑工程學(xué)院，廣西 南寧 530004；2.廣東省基礎(chǔ)工程集團(tuán)有限公司，廣東 廣州 510620)

0 引言

2014年，我國(guó)確定在25個(gè)主要城市開展城市地下綜合管廊建設(shè)，隨后在全國(guó)范圍內(nèi)開始大規(guī)模地建設(shè)城市綜合管廊，國(guó)家及地方的財(cái)政壓力陡增。城市綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)施配套的一部分，僅靠政府單方面的資金投入往往難以維持。為解決城市綜合管廊建設(shè)所需的資金問題，各級(jí)政府積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)。在政府的鼓勵(lì)下，社會(huì)資本的進(jìn)參與力度不斷加大，許多項(xiàng)目承包企業(yè)通過PPP模式逐漸轉(zhuǎn)變角色，成為城市綜合管廊建設(shè)的投資者和建設(shè)者。在PPP模式下，作為投融資參與主體的城市綜合管廊項(xiàng)目承包企業(yè)，要實(shí)現(xiàn)“小投入做大項(xiàng)目”，從資金上保障工程項(xiàng)目順利推進(jìn)，離不開科學(xué)合理地開展項(xiàng)目融資[1]。然而，PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域特別是綜合管廊方面起步比較晚，現(xiàn)在仍然處于研究與應(yīng)用摸索階段。本文通過開展文獻(xiàn)分析與實(shí)踐研究，對(duì)PPP模式綜合管廊項(xiàng)目的融資特征進(jìn)行分析，以提高管廊項(xiàng)目融資的成功率。

1 對(duì)PPP融資的理解

1.1 PPP項(xiàng)目融資概念

在我國(guó)，項(xiàng)目融資一般可分為狹義項(xiàng)目融資與廣義項(xiàng)目融資。狹義項(xiàng)目融資可理解為以具體的建設(shè)項(xiàng)目作為依托，在項(xiàng)目建成后利用項(xiàng)目可以產(chǎn)生的預(yù)期收益、項(xiàng)目所形成的資產(chǎn)以及取得的合同權(quán)益關(guān)系等去開展的融資活動(dòng)；而廣義的項(xiàng)目融資一般可以理解為：為了特定項(xiàng)目的投資建設(shè)、項(xiàng)目收購(gòu)或不良項(xiàng)目的債務(wù)重組等而展開的融資活動(dòng)。在我國(guó)，PPP、BOT等絕大多數(shù)都屬于狹義的項(xiàng)目融資范疇。

PPP模式，通?？梢岳斫鉃楣胶蠣I(yíng)或者公私伙伴關(guān)系。使用PPP模式的項(xiàng)目由于規(guī)模及投資額相對(duì)較大，因此其參與主體大多是具有獨(dú)立法人資格的大型國(guó)有企業(yè)，所以也可將其理解為政企合作或者政企伙伴關(guān)系[2]。然而，不同國(guó)家、地區(qū)或國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式的理解是存在一定差異的，對(duì)PPP的具體模式和分類也有不同的看法。簡(jiǎn)單列舉如下：

(1)歐盟對(duì)PPP模式的理解為：私營(yíng)部門與政府或公共部門，為了向社會(huì)提供公共項(xiàng)目或服務(wù)，彼此形成的一種合作關(guān)系，各方應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)共擔(dān)項(xiàng)目的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。

(2)亞洲開發(fā)銀行對(duì)PPP模式的理解為：為了向社會(huì)提供基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，私營(yíng)部門和公共部門形成的一系列合作關(guān)系。即：在政府方的監(jiān)管和特許授權(quán)下，由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)出資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)而形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的公私長(zhǎng)期合作關(guān)系。

(3)世界銀行對(duì)PPP模式的理解為：政府部門與私營(yíng)部門通過一定機(jī)制而形成的一種長(zhǎng)期合同契約關(guān)系，利用這種關(guān)系提供社會(huì)公共設(shè)施或服務(wù)。在這種長(zhǎng)期合同契約關(guān)系中，私營(yíng)部門應(yīng)該承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目或服務(wù)的管理職責(zé)。

1.2 國(guó)內(nèi)PPP模式的特點(diǎn)

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，由于存在著國(guó)有、集體、私營(yíng)以及混合所有等多種經(jīng)濟(jì)形式，在PPP模式下，所謂的公私合營(yíng)，其中的“公”應(yīng)該理解為追求社會(huì)的公益性，而“私”則應(yīng)該理解為追求項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。我國(guó)PPP模式的特點(diǎn)主要體現(xiàn)為：政府或公共部門與社會(huì)資本通過一定的合作方式組成特殊的項(xiàng)目SPV公司，由該特定的項(xiàng)目SPV公司開展項(xiàng)目的投融資，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、建成后項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等，社會(huì)資本通過政府的授權(quán)獲得特定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以此獲得項(xiàng)目收益[3]。

1.3 管廊項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式融資的優(yōu)勢(shì)

作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的綜合管廊項(xiàng)目一般都具有規(guī)模大、資金需求量大等特點(diǎn)，若以政府一己之力出資建設(shè)，勢(shì)必將大大加重財(cái)政負(fù)擔(dān)；通過PPP模式引入一些社會(huì)資本進(jìn)行投資，使社會(huì)資本參與建設(shè)是一種能夠很好地解決財(cái)政資金不足的方法。使用PPP模式進(jìn)行融資時(shí)，可以使政府和社會(huì)資本為了實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，對(duì)雙方的資源進(jìn)行合理有效的配置，利用自身優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮各自長(zhǎng)處，共同推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展。這是當(dāng)前較為適合我國(guó)城市綜合管廊建設(shè)的融資模式，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)有效降低管廊項(xiàng)目建設(shè)對(duì)財(cái)政的依賴程度，減少政府債務(wù)。地下綜合管廊項(xiàng)目是城市的一種基礎(chǔ)設(shè)施，具有一定的社會(huì)公益特點(diǎn)，一般建設(shè)線路長(zhǎng)、規(guī)模大、沿線涉及的相關(guān)單位多、建設(shè)投資規(guī)模往往較大。利用PPP模式有利于引導(dǎo)和盤活民間資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，拓寬企業(yè)發(fā)展空間，還能有效避免因政府財(cái)政資金不足而導(dǎo)致項(xiàng)目難以落地的窘境，有利于降低政府債務(wù)。

(2)有利于實(shí)現(xiàn)政府方與社會(huì)資本方之間的合作共贏。在PPP模式下，政府方與社會(huì)資本方形成了一個(gè)特定意義的合作伙伴關(guān)系。為使項(xiàng)目最大限度地達(dá)到各方既定收益目標(biāo)，政府方和社會(huì)資本方易于達(dá)成利益共享以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共識(shí)，使項(xiàng)目利益與風(fēng)險(xiǎn)配置得到優(yōu)化，降低參與方對(duì)項(xiàng)目部分風(fēng)險(xiǎn)的憂慮，有利于促進(jìn)項(xiàng)目的推進(jìn)，確保雙方利益的實(shí)現(xiàn)。

(3)有利于促進(jìn)政府部門的職能轉(zhuǎn)變，加快政府職能改革。在傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式中，政府部門大多僅以監(jiān)管方或投資人的角色出現(xiàn)。但在PPP模式下，政府在項(xiàng)目中的角色將更為復(fù)雜，既是項(xiàng)目利益獲得者，也是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，還要保障社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，政府在項(xiàng)目實(shí)施過程中在肩負(fù)項(xiàng)目審批與監(jiān)管職能的同時(shí)，作為項(xiàng)目的直接利益方還應(yīng)考慮對(duì)項(xiàng)目的考核和激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效益最大化，保障各方利益。

(4)有利于簡(jiǎn)化項(xiàng)目操作流程，加快項(xiàng)目落成及投資回收。目前，國(guó)內(nèi)大部分地方政府債務(wù)繁重，國(guó)家也對(duì)地方政府進(jìn)行了較為嚴(yán)格的融資管控，而使用PPP模式引入社會(huì)資本，有利于地方消化存量債務(wù)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)主要金融機(jī)構(gòu)對(duì)PPP業(yè)務(wù)均有專項(xiàng)政策，為項(xiàng)目融資提供了便利條件。在PPP模式的運(yùn)作下，綜合管廊項(xiàng)目可以從項(xiàng)目的可研階段一直到項(xiàng)目后期建成和運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段的全生命周期都委托給專業(yè)的項(xiàng)目管理公司進(jìn)行專業(yè)化管理，縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，加快項(xiàng)目投資回收。

2 影響融資的主要因素

PPP模式便于政府部門將其社會(huì)責(zé)任、未來規(guī)劃、協(xié)調(diào)多方等優(yōu)勢(shì)與一些具有高效管理能力的社會(huì)資本在項(xiàng)目中進(jìn)行融合，有利于發(fā)揮各方長(zhǎng)處，使政府部門和社會(huì)資本在資金以及項(xiàng)目運(yùn)作方面均可實(shí)現(xiàn)效益最大化。城市綜合管廊作為城市的基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)完成后可以適當(dāng)向管線使用單位收取一定的使用費(fèi)用，將得到的收益用于回收建設(shè)資本及支撐后期項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。但是，綜合管廊并不完全是純商業(yè)性的，還具有一定的公共利益屬性，因此不能全部依據(jù)市場(chǎng)收取費(fèi)用，還應(yīng)綜合管廊使用者及公共利益進(jìn)行考慮，政府對(duì)此應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)控[4]。對(duì)城市綜合管廊項(xiàng)目進(jìn)行融資時(shí)，在充分理解其PPP模式及管廊項(xiàng)目建設(shè)的特征的情況下，項(xiàng)目融資能否順利可以從社會(huì)資本因素、融資合同設(shè)計(jì)及政府的相關(guān)影響等方面進(jìn)行分析。

2.1 社會(huì)資本因素

社會(huì)資本方若要參與管廊項(xiàng)目建設(shè)，需要具備相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資與建設(shè)的能力。在我國(guó)工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，PPP模式的應(yīng)用起步相對(duì)較晚，PPP相關(guān)的法律法規(guī)、管理制度等還不健全，社會(huì)資本方對(duì)PPP模式缺乏經(jīng)驗(yàn)，容易造成對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)不準(zhǔn)確、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)影響程度評(píng)估不足而盲目參與，在項(xiàng)目落地實(shí)施后才逐漸發(fā)現(xiàn)問題，極易導(dǎo)致社會(huì)資本投入不足而影響項(xiàng)目的正常實(shí)施。目前，在我國(guó)PPP模式下，項(xiàng)目大多具有規(guī)模大、投資要求高、資金回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，要求社會(huì)資本方需具備較為雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，在我國(guó)，大多數(shù)社會(huì)資本方主要是大型國(guó)有工程承包企業(yè)，而工程承包企業(yè)一般在管廊項(xiàng)目建設(shè)期間有較好的風(fēng)險(xiǎn)把控能力，但在后期的運(yùn)營(yíng)管理方面則能力欠佳。為此，社會(huì)資本作為融資主體進(jìn)入管廊項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，除了需具有一定的項(xiàng)目建設(shè)能力外，還需要具備相應(yīng)的管廊運(yùn)營(yíng)管理能力，這樣才能保證管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)的供給不會(huì)影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行，而只有具備這些能力的社會(huì)資本方才有可能順利參與并從中獲益。

2.2 融資合同設(shè)計(jì)

城市綜合管廊項(xiàng)目融資成功的一個(gè)關(guān)鍵是融資合同設(shè)計(jì)。項(xiàng)目融資合同需要明確政府與社會(huì)資本方如何分配項(xiàng)目收益，如何共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以及政府在項(xiàng)目中的職能作用，社會(huì)資本以何種方式投入、投入比重如何，政府給予的特許經(jīng)營(yíng)以及后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)要求，等等。城市管廊項(xiàng)目建設(shè)資金的投入力度相對(duì)較大，而社會(huì)資本進(jìn)入的最終目的是獲取收益，如果社會(huì)資本僅依靠收取管廊使用單位繳納的入廊使用費(fèi)等用于回收資金，這樣在短期內(nèi)往往是難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的，從而降低了社會(huì)資本作為融資主體進(jìn)入的可能性。因此，在設(shè)計(jì)融資合同時(shí)，政府應(yīng)在相關(guān)政策上以政府付費(fèi)和可能性資金缺口等方式對(duì)社會(huì)資本給予補(bǔ)助和扶持，這樣更容易提高項(xiàng)目融資成功的概率。

2.3 政府及公共部門因素

城市綜合管廊項(xiàng)目作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，具有非營(yíng)利的特性。在我國(guó)PPP模式下，城市綜合管廊項(xiàng)目大多由政府或公共部門發(fā)起；而在項(xiàng)目實(shí)施中，作為項(xiàng)目參與方的政府或公共部門既是項(xiàng)目的參與方，又行使著對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)與管理權(quán)，具備雙重身份。為此，社會(huì)資本方作為融資主體需要充分評(píng)估政府及公共部門對(duì)項(xiàng)目的支持程度，若支持力度不足，必將導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)參與項(xiàng)目的興趣不足，項(xiàng)目融資困難。

3 不同資本主體的融資特征

在PPP模式下，不同的資本主體參與項(xiàng)目體現(xiàn)出不同的融資特點(diǎn)。結(jié)合城市綜合管廊項(xiàng)目特點(diǎn)，本節(jié)將分別對(duì)管線使用單位參與投資、政府和社會(huì)資本聯(lián)合投資、社會(huì)資本投資和政府補(bǔ)貼的融資特征進(jìn)行分析。

3.1 管線單位參與投資

在PPP模式下，管線單位參與項(xiàng)目的投資主要是指：管線入廊使用單位以項(xiàng)目投資人角色參與城市綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)，其組成SPV公司時(shí)可以由多個(gè)管線入廊單位聯(lián)合組建，也可以由管線入廊單位聯(lián)合社會(huì)其他資本共同組建，共同完成管廊項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等各項(xiàng)工作。管線單位參與投資時(shí)，由項(xiàng)目的特性決定了管線入廊單位既是項(xiàng)目的投資者、建設(shè)者，也是項(xiàng)目建成后管廊的最終使用者。為此，政府必須監(jiān)督控制項(xiàng)目定價(jià)，對(duì)參與投資的管線單位給予不同程度的費(fèi)用優(yōu)惠或補(bǔ)貼，以利于項(xiàng)目融資，保證其作為投資參與者的合理利益[5]。管線單位參與項(xiàng)目投資的融資結(jié)構(gòu)特征如圖1所示。

圖1 管線單位參與投資融資結(jié)構(gòu)特征圖

采用這種融資方式投資建設(shè)的管廊項(xiàng)目，各管線入廊單位既是管廊項(xiàng)目的投資者，也是管廊的使用者，應(yīng)提前介入項(xiàng)目。作為項(xiàng)目參與主體的管線單位，在項(xiàng)目實(shí)施過程中還可以有效減少項(xiàng)目建設(shè)與使用相分離所產(chǎn)生的問題，有利于控制管廊建設(shè)質(zhì)量，同時(shí)確保綜合管廊建成后管線單位的入廊率[6]。該模式下的融資工作需注意以下問題：

(1)綜合管廊規(guī)劃時(shí)需進(jìn)行大量調(diào)研和協(xié)商，并確定入廊的管線單位。

(2)城市綜合管廊建設(shè)的投資相較于以往開挖直埋管線建設(shè)形式的一次性資金投入力度要大，而不少管線單位由于只考慮眼前利益，不愿進(jìn)行一次性較大投入而放棄入廊。因此，項(xiàng)目發(fā)起方需積極轉(zhuǎn)變管線單位觀念。

(3)由于存在后期管線入廊使用單位參與，管廊項(xiàng)目的SPV公司的結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，增加了項(xiàng)目主辦方在項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)各單位的協(xié)調(diào)難度。

(4)由于管線入廊單位具有投資者和使用者的雙重身份，政府需給予一定的優(yōu)惠政策，以提高管線單位參與投資的積極性，提高項(xiàng)目融資的成功率。

3.2 政府和社會(huì)資本聯(lián)合投資

政府與社會(huì)資本聯(lián)合投資主要是指：社會(huì)資本按一定的出資比例，與政府或其委托的平臺(tái)公司聯(lián)合投資建設(shè)城市綜合管廊項(xiàng)目。為積極吸引社會(huì)資本參與，降低社會(huì)資本的進(jìn)入門檻，可以由政府出資投資管廊主體工程部分，由社會(huì)資本分擔(dān)項(xiàng)目附屬設(shè)施部分。項(xiàng)目建成后，社會(huì)資本方可以從政府方面得到項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過特許權(quán)向管線的使用單位收取一定費(fèi)用，作為項(xiàng)目的收益，用于回收建成投資以及經(jīng)營(yíng)和維護(hù)城市綜合管廊。其融資結(jié)構(gòu)特征如圖2所示。

圖2 政府和社會(huì)資本聯(lián)合融資結(jié)構(gòu)特征圖

在社會(huì)資本與政府聯(lián)合投資建設(shè)模式下，政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目主體的投資建設(shè)，有利于取得項(xiàng)目的主要控制權(quán)，減輕社會(huì)資本的投資壓力，吸引更多的社會(huì)資本方參與[7]。采用該模式時(shí)應(yīng)注意以下問題：

(1)政府作為主要投資方往往對(duì)項(xiàng)目具有主要控制權(quán)，通過給予社會(huì)資本進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)時(shí)，政府需給予社會(huì)資本合理的收益回報(bào)。

(2)為確保管廊建成后管線單位能按計(jì)劃入廊，在項(xiàng)目規(guī)劃期間應(yīng)做好充分調(diào)研，必要時(shí)政府方應(yīng)出臺(tái)一定的法律法規(guī)保證管廊建成后能得到充分利用。

(3)由于項(xiàng)目主體工程、附屬設(shè)施等都由不同參與方負(fù)責(zé)建設(shè)，因此，項(xiàng)目主辦方在項(xiàng)目建設(shè)中需充分考慮各方不同利益，做好統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

3.3 社會(huì)資本投資和政府補(bǔ)貼

社會(huì)資本投資和政府補(bǔ)貼模式主要是指：完全由一方或多方社會(huì)資本聯(lián)合成立項(xiàng)目SPV公司，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)綜合管廊的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等，而政府在政策上給予支持或給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)貼。在這種模式下，通常管廊項(xiàng)目的整體建設(shè)完全由社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè)，而項(xiàng)目后期的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)工作仍然由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)；社會(huì)資本方通過政府的授權(quán)獲得向使用單位收取一定費(fèi)用的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)限，并利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)向入廊的各管線單位收費(fèi)，用于維持管廊項(xiàng)目使用期間的運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，并回收一定的項(xiàng)目投資。由于綜合管廊具有非經(jīng)營(yíng)性的經(jīng)濟(jì)屬性，當(dāng)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)向入廊的管線單位收取使用費(fèi)用的額度無法回收投資成本時(shí)，為保證社會(huì)資本的適當(dāng)利益，政府需給予社會(huì)資本一定的補(bǔ)貼。政府對(duì)社會(huì)資本的補(bǔ)貼形式多樣，一般可以給予社會(huì)資本一定的貸款貼息、設(shè)立一定的專項(xiàng)建設(shè)基金或者提供一定的土地開發(fā)權(quán)作為相應(yīng)的回報(bào)等方式[8]。

4 結(jié)語(yǔ)

城市綜合管廊使市政管網(wǎng)排列更為有序，是城市現(xiàn)代化發(fā)展中的重要組成部分。在我國(guó)加強(qiáng)推動(dòng)建設(shè)綜合管廊建設(shè)的大背景下，僅依靠政府投入方式與大量資金需求不相匹配，只有吸引社會(huì)資本參與才能有效解決建造資金投入大與政府財(cái)政吃緊之間的矛盾，這是我國(guó)綜合管廊建設(shè)規(guī)?；挠行Х绞?。PPP模式的優(yōu)勢(shì)明顯，但其融資操作相對(duì)復(fù)雜、資本回收時(shí)間較長(zhǎng)，極易導(dǎo)致項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足。為避免項(xiàng)目融資失敗，必須明確對(duì)當(dāng)前城市綜合管廊建設(shè)中較常用的PPP模式下的融資特征，才能在項(xiàng)目融資過程中做到有的放矢，提高項(xiàng)目融資的成功率。