陳麗 程思

黨的十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！度珖嗣翊泶髸P(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》對發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用也作了明確規(guī)定，修改后的《中華人民共和國立法法》第一條增加規(guī)定“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”。近年來，各地立法機構(gòu)按照修改后的新要求，充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用，著力推動立法工作上新臺階，積極探索以立法促進改革和服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，努力開創(chuàng)地方立法工作的新局面。

一、準(zhǔn)確領(lǐng)會立法引領(lǐng)和推動作用的深刻內(nèi)涵

王兆國副委員長于2012年9月3日在第十八次全國地方立法研討會上第一次提出要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。張德江委員長在多次重要講話中強調(diào)，要發(fā)揮立法對改革發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用，緊緊圍繞黨和國家工作重心，努力做到立法決策與改革決策同步。

首先，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，既是建設(shè)社會主義法治國家的重要內(nèi)容，又是堅持依法治國、依法執(zhí)政的必然要求，更是全面深化改革的重要保障。其次，從推進社會主義法治國家建設(shè)的基本要求看，立法是法治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，而通過立法確立改革路徑、規(guī)范改革措施、推動改革進程、肯定改革成果，是全面深化改革的新形勢賦予立法的新任務(wù)、新要求。再次，從黨的政策與國家法律的關(guān)系看，黨的政策和主張是立法的先導(dǎo)和指引，而通過立法調(diào)整社會利益關(guān)系，將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，成為全社會一體遵循的行為規(guī)范和準(zhǔn)則，則可以更好地發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。最后，從經(jīng)濟社會發(fā)展的階段看，在改革進入攻堅期和深水區(qū)的新階段，迫切需要從體制機制上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，迫切需要發(fā)揮立法在做好改革頂層設(shè)計方面的重要作用。

結(jié)合廣州市多年地方立法工作實踐，地方立法對于引領(lǐng)和推動改革和經(jīng)濟社會發(fā)展具有特別重大的現(xiàn)實意義。通過地方立法，立法機構(gòu)可以做出有針對性、具有地方特色、符合地方發(fā)展實際的制度設(shè)計，將黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)精神、要求更好地融入地方改革和經(jīng)濟社會發(fā)展建設(shè)中去。

在實踐中，廣州市人大常委會可從以下幾個方面把握立法的引領(lǐng)和推動作用：一是緊緊圍繞全市中心工作，堅持立法服務(wù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和促進經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展。例如，為促進中新廣州知識城、南沙新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，打造我市經(jīng)濟社會發(fā)展的新戰(zhàn)略平臺，近年先后制定了《廣州市中新廣州知識城條例》和《廣州市南沙新區(qū)條例》，為我市全面深化改革，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、保持快速健康全面發(fā)展提供了制度保障。二是設(shè)計法律規(guī)范特別注重前瞻性、針對性、實效性和剛性，確保法規(guī)的內(nèi)容不過度超前或滯后于社會現(xiàn)實，在實踐中切實可行。三是綜合運用制定、修訂、修正、廢止、解釋、清理、備案審查等多種手段，維護法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，形成引領(lǐng)和推動的合力。

二、加強人大及其常委會對立法工作的主導(dǎo)作用

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，強調(diào)通過立法引領(lǐng)改革方向、推動改革進程，這就要求發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，保證改革舉措廣泛凝聚共識，得到全面實施。

一是加強立項環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，嚴(yán)把地方性法規(guī)立項關(guān)。市人大常委會于 2012年7月出臺了《廣州市地方性法規(guī)立項辦法》，力求從“入口”把好立法質(zhì)量關(guān)，為發(fā)揮立法在改革和經(jīng)濟社會發(fā)展中的引領(lǐng)作用開好頭、選準(zhǔn)題。該辦法明確提出，保障本市中心工作的項目、社會領(lǐng)域方面的重要項目、本市特別急需的項目可以優(yōu)先立項，以適應(yīng)改革發(fā)展的現(xiàn)實需要。明確規(guī)定了可以立項的5項標(biāo)準(zhǔn)、可以優(yōu)先立項的7項標(biāo)準(zhǔn)和不予立項的10項標(biāo)準(zhǔn)，有效提高了立法的針對性和及時性；明確規(guī)定了廢止法規(guī)的8項標(biāo)準(zhǔn)，確保了立法的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。

二是加強起草環(huán)節(jié)的組織協(xié)調(diào)，嚴(yán)把地方性法規(guī)草案起草關(guān)。市人大常委會每年將從立法建議項目中，篩選部分作為研究起草項目，雖然立法時機暫不成熟，但該類立法項目符合改革發(fā)展的趨勢和潮流，有必要及早謀劃，周密部署，在法規(guī)草案起草階段，常委會提前介入、督促指導(dǎo)起草單位，按照立法合法性、前瞻性、合理性要求開展制度設(shè)計。例如：2016年，市人大常委會提前介入廣州市城鄉(xiāng)生活垃圾分類、博物館和濕地保護立法項目，建立了與政府起草部門聯(lián)席會議協(xié)調(diào)溝通機制和法規(guī)起草推進落實情況月報機制，充分發(fā)揮了人大在法規(guī)起草環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

三是加強立法進程中的主導(dǎo)作用，嚴(yán)把地方性法規(guī)審議關(guān)。通過建立健全和主動運行一系列科學(xué)立法、民主立法的制度機制，在充分聽取社會各界意見、調(diào)研論證和協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，獨立自主地起草法規(guī)草案或者對法規(guī)草案內(nèi)容進行判斷、取舍和修改。在法規(guī)提交常委會審議環(huán)節(jié)，對可能帶有部門利益傾向的條款進行梳理、論證、甄別，對純粹屬于部門利益傾向的條款予以刪除，對確需保留但帶有部門利益傾向的條款進行修改；對應(yīng)規(guī)定部門權(quán)力的條款，規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對等；具體條文的修改意見與部門不一致時，由人大根據(jù)實際情況和各方面意見自主決定。

四是加強立法后評估中的主導(dǎo)作用，嚴(yán)把地方性法規(guī)實施關(guān)。每年委托專業(yè)機構(gòu)依照《廣州市人大常委會立法后評估辦法》規(guī)定的立法后評估程序和量化評估指標(biāo)體系，對部分現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進行立法后評估，并將評估的結(jié)果作為法規(guī)立、改、廢的重要參考依據(jù)。根據(jù)實際情況，主動開展法規(guī)清理，及時廢止、修改不符合上位法的規(guī)定、不適應(yīng)實際需要的法規(guī)。

三、圍繞中心問題加強重點領(lǐng)域立法

張德江委員長提出：要尊重改革發(fā)展客觀規(guī)律和法治建設(shè)內(nèi)在規(guī)律，加強重點領(lǐng)域立法，做到立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

只有緊緊圍繞中心、突出重點，才能充分發(fā)揮立法在加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和推動新型城市化發(fā)展方面的引領(lǐng)和推動作用，才能引領(lǐng)改革發(fā)展方向、迎合社會發(fā)展潮流趨勢。當(dāng)前，我市正按照中央和省的決策部署推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，主動適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)，圍繞國家中心城市建設(shè)目標(biāo)，著力打造國際商貿(mào)中心、國際航運中心、世界文化名城，加快建設(shè)國家創(chuàng)新中心城市，建設(shè)市場化法治化國際化營商環(huán)境和干凈整潔平安有序的城市環(huán)境。

市人大常委會始終圍繞我市的戰(zhàn)略重點和中心工作，大力加強重點領(lǐng)域立法：一是加強經(jīng)濟立法，為保障和促進中新廣州知識城、南沙新區(qū)加快建設(shè)，科學(xué)發(fā)展，全面深化改革，創(chuàng)新體制機制，制定了《中新廣州知識城條例》和《南沙新區(qū)條例》；二是加強科技立法，為縮小我市在科技創(chuàng)新能力和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)競爭力、高層次人才隊伍建設(shè)等方面與先進城市之間的差距，填補科技立法空白，制定了《信息化促進條例》和《科技創(chuàng)新促進條例》，創(chuàng)設(shè)了一系列推進信息化和促進科技創(chuàng)新的制度措施；三是加強社會事項立法，我市社會領(lǐng)域立法整體上滯后其他領(lǐng)域的立法，為改變現(xiàn)狀，制定了《未成年人保護規(guī)定》《勞動關(guān)系三方協(xié)商規(guī)定》《募捐條例》《社會急救醫(yī)療管理條例》和《社會醫(yī)療保險條例》；四是加強環(huán)保立法，針對我市最迫切需要解決的水污染防治方面地方立法滯后的問題。制定了《飲用水水源污染防治規(guī)定》《水務(wù)管理條例》《流溪河流域保護條例》和《水域市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》；五是加強城鄉(xiāng)管理立法，針對城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)常變動和違法建設(shè)禁而不止等突出問題，對《違法建設(shè)查處條例》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》進行了修改，創(chuàng)設(shè)了一系列新的制度、機制；六是加強文化立法，為保護、弘揚嶺南文化，推動我市文化事業(yè)發(fā)展，建設(shè)世界文化名城，先后制定、修改了《公共圖書館條例》《文物保護規(guī)定》和《歷史文化名城保護條例》。

四、妥善處理立法與改革決策的關(guān)系

全國人大法律委員會原主任委員喬曉陽在第二十次全國地方立法研討會上指出，立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，而要發(fā)揮好這個作用，關(guān)鍵是實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法決策要與改革決策一致，立法要適應(yīng)改革的需要，服務(wù)于改革。一方面，立法要指導(dǎo)、包容改革，一些改革決策事項還處于探索階段，制度設(shè)計還未成熟，立法應(yīng)當(dāng)有一定的前瞻性，為將來的改革發(fā)展預(yù)留空間。另一方面，立法要適應(yīng)、服務(wù)改革，改革事項明確、內(nèi)容合理的，要及時通過立法予以固化，因改革現(xiàn)有體制而使法規(guī)不適應(yīng)現(xiàn)實需求時，要及時通過修改、廢止法規(guī)做出調(diào)整。

一是在立法符合改革和社會經(jīng)濟的發(fā)展方向的情況下，通過提升制度設(shè)計的前瞻性和法規(guī)條文的針對性、可操作性和剛性來引領(lǐng)、推動改革和社會經(jīng)濟的發(fā)展，為將來的改革發(fā)展預(yù)留空間。目前，我市改革開放已經(jīng)步入深水區(qū)，傳統(tǒng)模式難以繼續(xù)推動經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，只有深入推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，才能保證本市經(jīng)濟社會始終行駛在“快車道”。例如，在制定《廣州市科技創(chuàng)新促進條例》的過程中，根據(jù)大力促進科技創(chuàng)新必須加大全社會的科技投入，尤其是政府財政投入的預(yù)期，在法規(guī)中建立了財政科技經(jīng)費投入體系，設(shè)立科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新資金、科技企業(yè)孵化器發(fā)展專項資金等九個專項資金、補助和一個基金。通過這一前瞻性的制度設(shè)計，引領(lǐng)和推動全社會加大科技投入，從而實現(xiàn)大力促進科技創(chuàng)新的目的。又如，市人大常委會于2014年制定的《廣州市南沙新區(qū)條例》，將改革創(chuàng)新、先行先試確定為基本原則之一，并在《條例》第七十三條規(guī)定南沙新區(qū)進行的創(chuàng)新活動，未能實現(xiàn)預(yù)期效果，免于追究有關(guān)人員的責(zé)任并不作負面評價、鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的容錯機制，為了進一步引領(lǐng)改革發(fā)展方向，創(chuàng)造開放包容的法制環(huán)境，通過這一前瞻性的制度設(shè)計，有利于充分調(diào)動社會公眾在創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)方面的主動性和積極性，有利于在全社會形成敢干事、干實事、愿意為、有所為，勇于直面錯誤和失敗的良好氛圍，為改革和社會經(jīng)濟的發(fā)展注入生機活力。市人大于近期通過了《廣州市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進改革創(chuàng)新的決定》，第十二條規(guī)定：市人民政府應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)本市改革創(chuàng)新的經(jīng)驗和做法，對已經(jīng)成熟穩(wěn)定需要通過立法予以確認和保障的，應(yīng)當(dāng)提請市人大常委會制定地方性法規(guī)。符合地方性法規(guī)立項條件的，市人大常委會應(yīng)當(dāng)優(yōu)先立項并及時審議表決。該條規(guī)定為改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，為在全社會形成萬眾創(chuàng)新的良好氛圍保駕護航。

二是在立法符合改革和社會經(jīng)濟的發(fā)展方向但不具備立法條件的情況下，暫不作出規(guī)定或做出授權(quán)性規(guī)定。例如，廣東省人大在制定《中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》的過程中，充分采納了我市的立法建議。在該條例第八十四條中賦予自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)所在市人民代表大會及其常務(wù)委員會、市人民政府享有制定片區(qū)建設(shè)和管理的配套法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力；我市在2015年對《廣州市科學(xué)技術(shù)普及條例》進行了修訂，修訂后第二十四條第三款規(guī)定由市人民政府制定科普基地認定辦法和扶持政策。

三是在所立之法已不符合改革和社會經(jīng)濟的發(fā)展方向的情況下，堅持立改廢并重，及時修改、廢止滯后于形勢、對相關(guān)領(lǐng)域和事項難以起到引領(lǐng)和推動作用的法規(guī)。從2012年市第十四屆人大常委會組建至今，我市修訂修正《廣州市控制吸煙條例》等7件法規(guī)（不含今年3件法規(guī)）；廢止《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》等8件法規(guī)；通過《關(guān)于取消廣州市地方性法規(guī)中的部分行政審批和備案事項的決定》《關(guān)于因行政區(qū)劃調(diào)整修改〈廣州市建筑條例〉等六十六件地方性法規(guī)的決定》2個決定，對滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，不符合改革發(fā)展方向的法規(guī)，及時進行清理，為廣州市地方性法規(guī)符合實際、有效管用提供了有力保障。

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特約編輯 羅 力 責(zé)任編輯 陳春陽