岳光輝 李 萌

（湖南警察學(xué)院刑事科學(xué)技術(shù)系 湖南 長沙 410138）

1 引言

湖南省懷化市總?cè)丝?40萬，警力4000余名。2015年之前，刑事案件年均立案數(shù)最高達1.5萬起。隨著警種越分越多，警務(wù)資源碎片化分割、警務(wù)方式粗放、打防管控相互脫節(jié)、情報信息共享困難等問題不斷呈現(xiàn)，警務(wù)工作整體效能得不到實質(zhì)性的提高，公安體制改革已勢在必行。

為了解決這一問題，懷化市公安局以“創(chuàng)新、合作、共享、一體化”的理念為指導(dǎo)，探索推行了系統(tǒng)化、全方位、結(jié)構(gòu)性“三級一體”警務(wù)機制改革。自2015年初開始，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出了“按性質(zhì)歸并職能，按職能組建中心”的改革方案，將公安機關(guān)的主要業(yè)務(wù)進行梳理，按性質(zhì)歸并為“偵破打擊、防范控制、管理服務(wù)”3大根本業(yè)務(wù)和“指揮調(diào)度、情報支撐、刑事技術(shù)、執(zhí)法管理、實戰(zhàn)訓(xùn)練、新聞信息、績效評估”7大支撐業(yè)務(wù)，以構(gòu)建市、縣、派出所三級“一體化”運行為方向，在市局組建10個中心、縣局成立7個中心，通過警務(wù)資源重組和共享，系統(tǒng)有序開放和融合，實現(xiàn)全方位合成作戰(zhàn)，全流程一體化運行。

懷化市公安局通過兩年時間的機制改革，取得了破案率上升、執(zhí)法質(zhì)量上升、群眾辦事效率上升、發(fā)案下降、警務(wù)成本下降“三升兩降”的顯著成效。大大提高了公安機關(guān)體系的合力、資源的潛力、民警的動力和科技的魅力，讓老百姓得到了更安全、更方便、更公正的“紅利”，讓民警得到了更高效率、更高素質(zhì)、更有成就感的“紅利”。此項改革得到了湖南省公安廳的充分肯定，并已在湖南全省進行推廣。2017年3月21日，時任中央政治局委員、國務(wù)委員、中央政法委員會書記的孟建柱同志專程到湖南聽取湖南警務(wù)機制改革的匯報后，也對此改革給予了充分的肯定和高度評價。

2 懷化市“三級一體”警務(wù)機制改革調(diào)查情況

2.1 調(diào)查準(zhǔn)備

課題小組通過上網(wǎng)查詢的方式初步了解了懷化市“三級一體”警務(wù)機制改革的基本含義、運轉(zhuǎn)方式及初步成果，搜集了有關(guān)資料，并進行了分析研讀，進一步了解了“三級一體”警務(wù)機制改革的基本內(nèi)容。從群眾和民警的角度分別設(shè)計了兩份調(diào)查問卷，并整理出對市縣公安機關(guān)主要負(fù)責(zé)人及所隊長的訪談問題。

2.2 調(diào)查對象

本次調(diào)查主要針對懷化市當(dāng)?shù)厝罕姟⒒鶎用窬?、“三級一體”警務(wù)機制改革和實施的主要負(fù)責(zé)人和執(zhí)行者等。

2.3 調(diào)查方法

本次調(diào)查主要采取問卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查和實地調(diào)查相結(jié)合的方法。

2.4 調(diào)查時間

2017年7月至2017年11月。

2.5 調(diào)查結(jié)果

2.5.1 當(dāng)?shù)厝罕妼Α叭壱惑w”警務(wù)機制改革的認(rèn)識

選取懷化市火車站、中心市場、中心商業(yè)步行街等人口相對集中、人流量大、治安狀況較復(fù)雜的區(qū)域，隨機對當(dāng)?shù)厝罕娺M行問卷調(diào)查。共發(fā)放調(diào)查問卷110份，回收問卷107份，回收率為97%，其中有效問卷102份，有效率達92%。問卷調(diào)查達到抽樣統(tǒng)計分析的基本要求。調(diào)查情況統(tǒng)計如表1所示。

表1 當(dāng)?shù)厝罕妼Α叭壱惑w”警務(wù)機制改革的調(diào)查

2.5.2 當(dāng)?shù)孛窬瘜Α叭壱惑w”警務(wù)機制改革的看法

本調(diào)查基于了解民警對“三級一體”警務(wù)機制改革的認(rèn)識及對比改革前后的破案率、工作協(xié)同效率和群眾聯(lián)系度。為了使調(diào)查數(shù)據(jù)更加的貼切實際情況，此項問卷調(diào)查對象包括市局、縣（分）局、派出所民警，以便于全面了解“三級一體”的具體操作及成效。此次共發(fā)放調(diào)查問卷110份，回收問卷104份，回收率94.5%，其中有效問卷101份，有效率91%。問卷調(diào)查達到抽樣統(tǒng)計分析的基本要求。調(diào)查情況統(tǒng)計如表2所示。

表2 懷化公安民警對此次改革看法調(diào)查的數(shù)據(jù)統(tǒng)計

2.5.3 懷化公安民警訪談中認(rèn)為存在的問題統(tǒng)計

在進行問卷調(diào)查后，調(diào)查組還就改革中資源整合和民警職責(zé)義務(wù)等兩方面內(nèi)容對民警進行了座談和個別訪談，訪談情況如表3所示。

表3 民警訪談記錄的統(tǒng)計

3 懷化市“三級一體”警務(wù)機制改革調(diào)查情況評析

3.1 取得的成績

2015年11月以來，懷化市公安局在市委、市政府的大力支持下，積極探索推行“三級一體”警務(wù)模式改革，減少了領(lǐng)導(dǎo)層級，實現(xiàn)了扁平指揮，高效運轉(zhuǎn)。改革實施兩年來，懷化公安打防管控整體效能、服務(wù)效能均得到大幅提升，百姓安全感大幅增強，滿意度大幅提高。

3.1.1 立案數(shù)大幅下降

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2016年，懷化市刑事案件總量比2015年下降27.15%；2017年以來（截至10月），立案數(shù)同比下降16.78%，其中電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)案數(shù)同比下降41.91%。據(jù)懷化市公安局鶴城分局（懷化市唯一城區(qū)分局）統(tǒng)計，2015年立案4135起，2016年立案2783起，截至2017年10月底，立案1936起。2016年立案數(shù)較2015年下降了32.7%，2017年1～10月底立案數(shù)較2016年同期下降了30.4%。據(jù)懷化市芷江縣公安局統(tǒng)計，2015年立案473起，2016年立案439起，截至2017年10月底，立案274起。2016年立案數(shù)較2015年下降了7%，2017年1～10月底的立案數(shù)較2016年同期下降了37.6%。

3.1.2 破案率顯著上升

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，2016年懷化市破案絕對數(shù)上升16.32%，破案率上升15%；2017年以來（截至10月），懷化市公安機關(guān)現(xiàn)行案件破案數(shù)同比提升78.84%，破案率同比上升13.84%。據(jù)懷化市公安局鶴城分局統(tǒng)計，2015年破案1159起，破案率為28%；2016年破案1009起，破案率為36.3%；截至2017年10月底，破案808起，破案率達41.7%。據(jù)芷江縣公安局統(tǒng)計，2015年破案171起，破案率為39.4%；2016年破案186起，破案率為43.9%；2017年1～10月底破案176起，破案率達60.7%。

3.1.3 基礎(chǔ)工作進一步提升

懷化公安機關(guān)在城區(qū)派出所和社情復(fù)雜的農(nóng)村及郊區(qū)派出所全面推行“一二三”勤務(wù)模式（“一”中心：警務(wù)實戰(zhàn)合成中心；“二”中隊：治安管理中隊、社區(qū)警務(wù)中隊；“三”室：勤務(wù)接待室、執(zhí)法管理室、矛盾糾紛調(diào)解室），34個城區(qū)城關(guān)派出所建成警務(wù)實戰(zhàn)合成中心、20個治安復(fù)雜的農(nóng)村派出所建成綜合警務(wù)指揮室。全面推行“一包五化”社區(qū)警務(wù)，即一個社區(qū)由一個領(lǐng)導(dǎo)包點，社區(qū)民警專職化、專業(yè)化、網(wǎng)格化、信息化、社會化。在942個行政村建成村級警務(wù)室，搭建村級警務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，聯(lián)通社區(qū)警務(wù)平臺、情報平臺，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)全覆蓋。

3.1.4 人民群眾滿意度大幅提高

隨著“三級一體”警務(wù)機制改革的深入推進，警務(wù)綜合效能不斷提升，公安機關(guān)執(zhí)法公信力不斷增強，人民群眾滿意度大幅提升。2015年，懷化市公安局綜治維穩(wěn)工作、禁毒工作滿意度測評、公安隊伍形象滿意度測評均排名全省第一。2016年，懷化公安工作績效考評全省第一，民調(diào)全省第一，隊伍形象全省第一，是全省唯一的“四項建設(shè)”綜合示范市公安局。2017年上半年，公安民調(diào)、社會治安狀況評價、違法犯罪現(xiàn)象評價及現(xiàn)行案件、侵財案件破案率均排名全省第一。

3.2 存在的問題

公安改革是一條探索創(chuàng)新之路，需要多試點、多積累經(jīng)驗、正視不足，不斷改進與提高?！叭壱惑w”警務(wù)機制改革雖已經(jīng)取得了很顯著的成績，但也還存在一些突出問題。

3.2.1 系統(tǒng)平臺整合有阻礙

警務(wù)改革必須緊緊抓住信息化，而當(dāng)前公安信息化的關(guān)鍵就是整合分散在各警種、部門的系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)市、縣、所共享使用。目前，懷化市公安機關(guān)已按照“系統(tǒng)跟著平臺走，平臺跟著中心走”的思路，自主研發(fā)指揮調(diào)度、合成作戰(zhàn)、治安防控、情報信息、刑事技術(shù)等10個中心工作平臺，將市局自主搭建的4G無線圖傳、視頻監(jiān)控、重點人員管控、案件分析研判、通訊數(shù)據(jù)研判、多警協(xié)同、人力情報等53個信息系統(tǒng)和上級公安機關(guān)部署的24個信息系統(tǒng)進行歸集。同時，采取平臺一級研發(fā)、三級共用的辦法，實現(xiàn)市、縣、所資源共享。

“三級一體”警務(wù)機制改革之所以能取得如此顯著的成效，其中很重要的一點就是做到了資源整合與協(xié)同破案。但其中也存在一些問題：第一，共享權(quán)利向一線傾斜不夠，上報時手續(xù)多，因此，很多基層民警對一些資源只是“看得見”，卻“摸不著”，基層辦案民警很難切實獲取資源信息；第二，資源整合不夠，資源整合共享最大的好處便是省去了各個平臺資源共享的步驟，而現(xiàn)在缺乏一個統(tǒng)一的共用的平臺，資源共享沒有達到理想狀態(tài)；第三，資源的保密性存在隱患，資源進行整合共享雖然提高了破案率，但一些涉密的文件數(shù)據(jù)如果進行共享，就有著被泄露的風(fēng)險，實戰(zhàn)需求和使用權(quán)限的度有必要進行嚴(yán)格規(guī)范。

3.2.2 傳統(tǒng)考核機制落后

“三級一體”警務(wù)機制改革構(gòu)建了新的人員編成體系。按照原有警種“機構(gòu)不變、職數(shù)不減、職級不減”和新的中心“一個領(lǐng)導(dǎo)分管、一套機制運行、一個目標(biāo)導(dǎo)向”的原則，將作戰(zhàn)單元由過去在警種內(nèi)部分散編成變?yōu)樵谥行膬?nèi)部集約編成。在市局采取“二元過渡、兩級布局、雙線考核”的辦法，將分布在不同警種的履行相關(guān)職能的警力向“中心”集約。在縣級公安機關(guān)，整合職能相近、職責(zé)交叉、業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)的部門，按照“警力跟著業(yè)務(wù)走、業(yè)務(wù)跟著中心走”的原則進行實體整合，將縣級公安機關(guān)原有的18至20個內(nèi)設(shè)機構(gòu)撤銷、精簡、合并為7個中心，即：指揮中心、偵查中心、防控中心、隊伍管理中心、執(zhí)法管理中心、交管中心和監(jiān)管中心。同時，將整合置換出來的綜合勤務(wù)崗位警力充實到一線實戰(zhàn)崗位，提升一線警力占比。整合后的“中心”實行“三整合、十統(tǒng)一、三共享”，即：整合機構(gòu)、整合警力、整合裝備；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一內(nèi)勤、統(tǒng)一場地、統(tǒng)一會議、統(tǒng)一行文、統(tǒng)一黨團、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一網(wǎng)頁、統(tǒng)一調(diào)度；共享資源、共享手段、共享線索。

隨著改革的不斷深入，新的人員編成體系的構(gòu)建會引起人事的變動，現(xiàn)行執(zhí)法質(zhì)量考評逐漸暴露出重質(zhì)量、輕數(shù)量，重案卷、輕整改等問題，不能真實反映辦案單位和辦案民警執(zhí)法狀況、工作實際，嚴(yán)重影響民警執(zhí)法辦案的積極性。據(jù)對民警的個別訪談?wù){(diào)查顯示，市局的民警工作積極性不如縣級公安局，部分原因是市局、縣局民警考核機制、待遇變革不一致。例如，市局很多支隊長整合到中心后，只擔(dān)任一個分管部門的主任，職能權(quán)力明顯受到限制，嚴(yán)重影響了其工作積極性。但縣局的一線基層民警多，改革后消除了原警種之間的界限，將民警分到各個中心，原一線基層民警調(diào)往中心后，普遍感覺在政治待遇上有所提高，民警積極性進一步提升。

3.2.3 機關(guān)和警種實體運行有矛盾

“三級一體”很重要的一個核心內(nèi)容就是警力集約，按照“按職能設(shè)中心，以警種并專業(yè)”的思路，對市、縣、派出所三級警力進行集約重組，大幅減少職能相近、交叉重疊的機構(gòu)銜接帶來的損耗，強化警種的共同屬性，進一步彰顯集群作戰(zhàn)優(yōu)勢。在訪談懷化市公安局胡長春局長時，他提到了懷化“三級一體”警務(wù)機制改革在市縣的具體操作方式不同。市里的改革是虛實結(jié)合的運轉(zhuǎn)，在原部門都存在的基礎(chǔ)上，將各級警力集約重組，劃分成幾個中心；而縣里的改革是實體化的運轉(zhuǎn)，已經(jīng)沒有了原警種的界限。

縣級基層實體化運轉(zhuǎn)，市級虛實結(jié)合運轉(zhuǎn)。在調(diào)查過程中，有民警反映在需要資源信息時，有時會出現(xiàn)機關(guān)管理人員仍在向其原部門索要數(shù)據(jù)的情形，這無形中增加了基層民警的工作壓力。警種的界限仍模糊不清，沒有完全消除隔閡。資源在上面，任務(wù)在下面的情況仍然存在，導(dǎo)致在中心和警種實質(zhì)工作運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)條理不清的狀況。

3.2.4 掌握新型信息系統(tǒng)技術(shù)的人才少

以前的信息資源分散在各個警種中，“相互兼容難、內(nèi)外整合難、上下對接難”的問題十分突出?！叭壱惑w”警務(wù)機制改革采取了一些相對應(yīng)的措施將信息聯(lián)通、共享。按照“一級研發(fā)、三級共用”原則，市、縣、所三級相對應(yīng)的中心及相關(guān)民警都在一個工作平臺上工作，不斷研發(fā)升級新型信息系統(tǒng)。

近年來，懷化市公安局指揮中心按照“權(quán)威高效、科學(xué)指揮、扁平調(diào)度、快速反應(yīng)”要求，依托4G無線圖傳，PGIS警用地理信息系統(tǒng)、數(shù)字無線集群等現(xiàn)代信息科技成果，推動指揮中心向?qū)崙?zhàn)化轉(zhuǎn)型升級。新型信息系統(tǒng)的運用更有利于民警對數(shù)據(jù)的收集整合。但現(xiàn)在公安機關(guān)對此類信息系統(tǒng)能夠熟練掌握的技術(shù)性人才并不多，特別是縣一級的公安機關(guān)更少。據(jù)調(diào)查，懷化市芷江縣公安局全局能夠熟練掌握技術(shù)的僅22人。掌握技術(shù)的人才少，導(dǎo)致新興系統(tǒng)的資源無法得到最大化的利用，嚴(yán)重浪費警力資源。

4 進一步完善“三級一體”警務(wù)機制改革的思考

加強和完善懷化市公安局“三級一體”警務(wù)機制改革，必須在有效改革的基礎(chǔ)上直面問題，不斷進行改革和完善。

4.1 宣傳發(fā)動聚力

從公共治理的角度來分析，公安機關(guān)的社會管理創(chuàng)新作為整個社會管理創(chuàng)新的重要組成部分，必須切實提高廣大公安干警的責(zé)任意識和回應(yīng)。做好一項工作，思想的統(tǒng)一和認(rèn)識的提高是前提、關(guān)鍵和保證[1]。針對在調(diào)查中出現(xiàn)的部分民警對公安體制改革工作不熟悉的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)開展多種形式的宣傳教育活動，向廣大公安民警宣傳“為何改”“改什么”“怎么改”來統(tǒng)一思想，聚全警之力來積極投身公安體制改革實踐。同時，還應(yīng)該做好群眾的思想宣傳工作，從本次對懷化當(dāng)?shù)厝罕姷某闃诱{(diào)查問卷來看，了解“三級一體”警務(wù)機制改革的群眾僅占19.7%，少數(shù)民眾還對公安工作不夠信任，對公安民警存在畏懼心理。因此，應(yīng)在廣大人民群眾中加強“三級一體”的警務(wù)機制改革的宣傳教育，如利用微信公眾平臺發(fā)送關(guān)于改革的微信推送文章，讓廣大人民群眾切實了解公安機關(guān)警務(wù)機制改革所帶來的變化，堅持民生為本，服務(wù)為要，不斷提升人民群眾的安全感和滿意度，進一步提升公安機關(guān)的形象。

4.2 充分處理好機關(guān)和警種實體化運轉(zhuǎn)的矛盾

職責(zé)重新劃分之后，原有的人事關(guān)系被打破，出現(xiàn)了一些崗位安排不合理，資源調(diào)配不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。市局現(xiàn)行運轉(zhuǎn)方式是虛實結(jié)合，原警種界限沒有消除，只是各部門抽調(diào)了人去組建了中心，其主要原因是市局人事關(guān)系繁雜、人數(shù)多，改革調(diào)整進展慢，而縣局人少，便于管理，已經(jīng)開始了實體化運轉(zhuǎn)，原警種之間已經(jīng)沒有了隔閡。上下級運轉(zhuǎn)方式不同加之有的民警改革意識不夠強，極易造成“中心”運行的同時，警種之間產(chǎn)生不必要的相互聯(lián)系，降低警務(wù)工作效能降低。

因此，“中心”應(yīng)通過資源整合，充分發(fā)揮出統(tǒng)一調(diào)度功能。要切實加強警營文化建設(shè)，豐富警營文化生活，進一步增進民警間的感情融合，真正使“中心”內(nèi)部人際交流和諧，情感深度融合。要從制度上明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能事權(quán)，規(guī)范各級公安機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的法定職責(zé)，打破部門壁壘、信息壁壘、暢通指揮體系，解決事權(quán)劃分不清、職能交叉重疊等問題，真正實現(xiàn)警力“無增長改善”，提高民警工作效率，提高公安執(zhí)法效能[2]。

4.3 建立完善的考評機制

2015年3月，公安部印發(fā)《關(guān)于貫徹黨的十八屆四中全會精神深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)全面建設(shè)法治公安的決定》，要求深化執(zhí)法質(zhì)量考評工作，科學(xué)設(shè)立質(zhì)量與效率并重的考評標(biāo)準(zhǔn)，樹立正確的執(zhí)法導(dǎo)向，引導(dǎo)民警多辦案、辦好案，全面提升執(zhí)法質(zhì)量與效率。要從關(guān)鍵績效、督查績效、鼓勵績效3個維度設(shè)計中心對個人的考核系統(tǒng)，盡可能做到獎懲分明，充分調(diào)動民警工作積極性。在完善考評機制和提高民警工作積極性的同時，加強民警的思想政治工作，樹立正確的權(quán)力觀，讓所有民警心往一處想，勁往一處使，全力推進警務(wù)機制改革。要利用中央關(guān)于公安管理機制和隊伍管理體制改革的紅利，通過落實中央關(guān)于警員分類管理、職務(wù)序列改革等部署要求，健全晉升、考核、交流等制度機制，制定出臺向基層和實戰(zhàn)傾斜的警務(wù)保障政策、措施，加大對一線實戰(zhàn)民警的傾斜力度，努力建立一套把民警穩(wěn)在基層、聚向?qū)崙?zhàn)的管理制度?？梢詫嵭泄ぷ骺荚u自動化，規(guī)范民警日常管理活動。結(jié)合日常正規(guī)化建設(shè)，需要自主研發(fā)考評系統(tǒng)，組織開發(fā)各類管理云系統(tǒng)，綜合運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)對監(jiān)控者進行標(biāo)識定位，提高管理效率和質(zhì)量。

4.4 加強民警的培訓(xùn)與教育工作

當(dāng)前，新一輪科技革命孕育興起，特別是大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，既給公安機關(guān)維護國家安全和社會穩(wěn)定工作帶來了諸多挑戰(zhàn)，也為全面深化公安改革和加大警務(wù)改革創(chuàng)新提供了新的機遇[3]。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)強化科學(xué)技術(shù)支撐，全面實施公安信息化建設(shè)“提速工程”。同時，積極應(yīng)用先進技術(shù)和裝備，提升公安核心戰(zhàn)斗力，將管理方式由人工化向信息化轉(zhuǎn)變。在引進一部分掌握“高、新、尖”技術(shù)人才的同時，以實戰(zhàn)化為方向，加強對民警掌握使用新型信息系統(tǒng)技術(shù)的教育培訓(xùn)工作，提高民警的信息化工作水平和綜合戰(zhàn)斗能力，以不斷適應(yīng)大數(shù)據(jù)形勢下公安工作的需要。

5 結(jié)語

改革只有進行時。從機制創(chuàng)新轉(zhuǎn)向體制改革，是歷史的必然。隨著刑事犯罪呈現(xiàn)出科技化、智能化、職業(yè)化、專業(yè)化、團伙化、地域化等特點，各級公安機關(guān)必須不斷進行警務(wù)機制改革，以適應(yīng)不斷變化的新形勢。懷化市公安局“三級一體”警務(wù)機制改革雖然取得了驕人的成績，但仍存在一些需要認(rèn)真解決的問題。必須推動改革向縱深發(fā)展，優(yōu)化結(jié)構(gòu)固化體制，積極探索推進“大部門、大警種”為載體的警務(wù)體制改革[4]。