張逸雯，江麗杰，胡鏡清

（中國中醫(yī)科學(xué)院中醫(yī)基礎(chǔ)理論研究所 北京 100700）

20世紀(jì)70年代，科技評估在世界范圍內(nèi)發(fā)展和應(yīng)用。歐美等科技發(fā)達(dá)的國家通過比較完善的評估體制、評估指標(biāo)，對科技系統(tǒng)內(nèi)部及其相關(guān)環(huán)境中的各種活動的實際作用、影響和效果，進(jìn)行客觀、公正、科學(xué)地評估，從而提高被資助項目的研究水平，改進(jìn)項目的研究開發(fā)策略，向政府資助機(jī)構(gòu)反映項目進(jìn)展情況和項目成果，為新的資金支持提供決策依據(jù)和參考，因此非常重視科技評估[1-4]。歐盟、美國、日本等發(fā)達(dá)國家對于科技評估方法的研究和實踐起步早，在科技評估制度和規(guī)范方面已有較為完善的體系。本文基于近10年國外科技評估體系的研究和實踐經(jīng)驗，提煉國際上科技評估制度、機(jī)構(gòu)和體系三方面的發(fā)展現(xiàn)狀，為中醫(yī)藥科技評價體系建設(shè)提供借鑒依據(jù)。

1 科技評估制度建設(shè)

不同國家依據(jù)本國科技發(fā)展需求，為保障科技評估活動的規(guī)范化和制度化，設(shè)立科技評估組織，制定和執(zhí)行符合本國科技創(chuàng)新與發(fā)展的科技評估法律法規(guī)，保障科技評估在科技活動中的執(zhí)行力和規(guī)范性[5]。

美國科技管理的立法、執(zhí)法與行政管理權(quán)分屬國會、法院和政府,在憲法所規(guī)定的科學(xué)自主與責(zé)任統(tǒng)一的原則框架下，科學(xué)研究需要對立法機(jī)關(guān)和美國民眾負(fù)責(zé)。美國國會已于1976年和1993年，先后通過和發(fā)布《國家科技政策、組織和重點法》、《政府績效與結(jié)果法 案 》（Government Performance and Results Act，GPRA），用來加強(qiáng)國家科技評估能力和技術(shù)計劃與政府制定的能力[6-8]。

瑞士被視為歐盟內(nèi)部科技評估的“領(lǐng)跑者”[9]。其中，瑞士科技委員會（SWTR）及其下屬機(jī)構(gòu)瑞士科技研究中心（CEST）與瑞士科技成果評估中心（TASWISS）是瑞士科技評估的主要部門[10,11]，共同負(fù)責(zé)和承擔(dān)瑞士科技評估的相關(guān)工作。

日本內(nèi)閣府設(shè)置的“科技政策委員會”（CSTI）為日本科學(xué)政策制定的最高決策機(jī)構(gòu)，并頒布《科學(xué)技術(shù)基本法》。1997年，CSTI審議通過《政策與發(fā)展評價方法的國家指南》，詳列日本進(jìn)行科技創(chuàng)新（R&D）與政策評價的基本概念和評價框架，指導(dǎo)國家各個部門進(jìn)行PDCA（Project、Do、Check、Action）循環(huán)，尤其注重Check與Action[12]。

美國、瑞士、日本三國均是在科技評估中走在世界前列的發(fā)達(dá)國家，在本國內(nèi)以管理職能部門和政策的推進(jìn)共同約束科技評估，是很好的科技評估范例（表1）。

表1 美國、瑞士、日本三國的科技評估組織機(jī)構(gòu)與立法保障

表2 美國、英國、日本三國的科技評估機(jī)構(gòu)

表3 主要發(fā)達(dá)國家第三方評估機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r

2 科技評估機(jī)構(gòu)

目前，世界范圍內(nèi)的評估組織機(jī)構(gòu)大體分為政府性和非政府性兩種。在組織機(jī)構(gòu)的層次上可分為國家、地方、科研院所、中介機(jī)構(gòu)。法國、美國、英國、德國、日本等國科技評估體系完整，機(jī)構(gòu)健全，具有三或四個層次并存的屬性[13]（表2）。

此外，美國學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、英國研究機(jī)構(gòu)、日本專業(yè)機(jī)構(gòu)都具備完善的組織網(wǎng)絡(luò)、運(yùn)作機(jī)制和社會影響力等特點，在不同類型的科技評價中發(fā)揮不同的作用。尤其在第三方評估機(jī)構(gòu)的建設(shè)上，各國第三方評估所承擔(dān)的領(lǐng)域和組織建設(shè)有所差別，既可保證科技評估的客觀性和公平性，又增加了評估活動的合理性?？梢?，第三方評估機(jī)構(gòu)是以上國家科技評估機(jī)構(gòu)的重要組成部分，可參與評估的對象和范圍也相對廣泛，雖然作為社會或中介評估機(jī)構(gòu)，仍可協(xié)助政府及科研機(jī)構(gòu)完成相應(yīng)的評估工作（表3）。

以美國為例，美國科技評估便是根據(jù)評估主體的不同類型，分為國家層面的政府評估、科研機(jī)構(gòu)的自評估、第三方評估或民間評估。

政府評估主要是指美國政府對重大科技計劃、對承擔(dān)科技項目的科研機(jī)構(gòu)等進(jìn)行的評估。這一層次以科技政策辦公室（Office of Science＆ Technology Policy，OSTP）、國會各委員會與聯(lián)邦總審計署（Government Accountability Office，GAO）為代表，考察國家科技發(fā)展戰(zhàn)略、科技政策實施效果及存在的問題，對涉及跨部門的科技發(fā)展戰(zhàn)略及重大政策進(jìn)行綜合評估。

科研機(jī)構(gòu)的自評估主要指各類科研機(jī)構(gòu)對其承擔(dān)的科技項目、自身業(yè)績和科研能力進(jìn)行自評估。這類評估通常是在政府開展的績效評估主導(dǎo)之下進(jìn)行，由第三方評估專家組組成，評估方式靈活多樣。如美國科學(xué)基金會（National Science Foundation，NSF）是美國行政機(jī)構(gòu)中的專職科技管理部門，NSF每年必須要在指定時限之前進(jìn)行年度部門績效自評估，評估工作以目標(biāo)為導(dǎo)向自下而上進(jìn)行，通過三種委員會（即外部專家委員會、咨詢委員會以及GPAR績效評估咨詢委員會），進(jìn)行層層遞進(jìn)的評估，最終形成部門自評估報告。

第三方評估機(jī)構(gòu)或民間機(jī)構(gòu)主要是指獨(dú)立于政府部門之外，受國會或主體委托，對科研機(jī)構(gòu)和科技項目的評估。美國政府在決定啟動一項重大計劃之前，或評估一個機(jī)構(gòu)的整體科技能力時，往往都會委托第三方的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。如國家科學(xué)院（National Academy of Science，NAS）的常設(shè)機(jī)構(gòu)國家研究理事會（NRC）就是第三方評估機(jī)構(gòu)的典型代表，其經(jīng)常受國會委托進(jìn)行第三方評估，它的科技評估報告對美國政府關(guān)于科技計劃的國家決策起到了重要作用。

3 科技評估體系

隨著越來越多的科技活動領(lǐng)域引入了科技評估，科技評估范圍呈現(xiàn)多樣化的發(fā)展。尤其近十年，國際上一些國家的評估體系在項目、成果與績效、人才、機(jī)構(gòu)評估等方面都逐漸形成完整的、適應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展的評價體系。

3.1 項目評估

科技項目在科技資源配置中占較大份額，項目的立項、研究過程及最終成果均直接影響和推動著科學(xué)技術(shù)及社會的發(fā)展。近年來，國際科技項目評估呈現(xiàn)多種方式，其中，對項目不同階段進(jìn)行評估適用性較強(qiáng)，即將事前評估（立項評估）、事中評估、事后評估（績效評估）及跟蹤評估作為評估程序。此外，進(jìn)行評估之前，對項目實施正確的分類、明確評估目的、對評估主體實施準(zhǔn)確定位和規(guī)范評估程序是基本前提。如以科技活動的性質(zhì)特征為依據(jù)，將項目分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗開發(fā)三種類型，或以價值導(dǎo)向為依據(jù)的項目評 估等。

如日本科技項目評估主要有兩種類型，第一類是國家研究項目，通常與確定的科技主題有關(guān)，是至上而下的委托項目。第二類是通過競爭性的科研資助體系或其他資助體系建立的項目。包括評價主體、評價內(nèi)容度、評價方法、結(jié)果的利用。具有代表性的是日本學(xué)術(shù)振興會的科研補(bǔ)助金（JSPS）。評價主體由政府部門或者是管理競爭性科研經(jīng)費(fèi)的科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。評價流程包括前期評審、中期評價、事后評價。前期評審主要考察科研主題的必要性、目標(biāo)計劃、預(yù)算分配。中期評價通常每三年進(jìn)行，考察科研項目是否需要終止、延遲和改變。事后評價主要考察目標(biāo)是否達(dá)成以及結(jié)果的利用。評價項目內(nèi)容度主要以研究的必要性、效率和效果作為評定標(biāo)準(zhǔn)。

美國科學(xué)基金會（National Science Foundation，NSF），作為美國聯(lián)邦政府的一個獨(dú)立的重要科研資助機(jī)構(gòu)，通過擴(kuò)大參與目標(biāo)、直接資助的項目類型和建立合適的度量方法、指標(biāo)，用于項目評估和檢測。

3.2 成果與績效評估

研究、創(chuàng)新和技術(shù)發(fā)展對一國經(jīng)濟(jì)的作用多體現(xiàn)在長期效益上，而不是簡單的線性因果關(guān)系。國外科技評估注重成果質(zhì)量與影響力評價，呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)多元化。在定量評估方法下，指標(biāo)體系的構(gòu)建是重要步驟之一。科技評估指標(biāo)可以分為條件指標(biāo)、投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)三類[17]。其中，條件指標(biāo)一般包括政治素質(zhì)、學(xué)歷、外語水平等。投入指標(biāo)一般包括人員的多少、職稱的高低、經(jīng)費(fèi)的多少和課題的質(zhì)量，均屬于有形指標(biāo)，而拼搏精神、協(xié)作精神、攻關(guān)意識等屬于無形指標(biāo)。產(chǎn)出指標(biāo)一般包括理論成果、技術(shù)成果和具體的社會財富，是條件指標(biāo)和投入指標(biāo)的結(jié)晶。

世界上一些科技發(fā)達(dá)的國家，其科技評估中的成果和績效評估是重要的一塊內(nèi)容。指標(biāo)體系的構(gòu)建過程是一個對評估對象總體數(shù)量特征的認(rèn)識逐步深化、逐步求精和完善的過程，科技評價指標(biāo)的設(shè)置，關(guān)系到對科技勞動產(chǎn)品價值的正確認(rèn)識，關(guān)系到對科學(xué)共同體及成員的正確評估，因此，科學(xué)與適用的指標(biāo)體系是做好評估工作的基礎(chǔ)。目前的科技評估中，采取多個指標(biāo)的綜合評估體系?？萍荚u估指標(biāo)體系的設(shè)計也應(yīng)當(dāng)遵循目的性、科學(xué)性、可操作性等原則。

每個國家都根據(jù)自己本國科技發(fā)展情況，設(shè)立成果績效評估的指標(biāo)。美國的成果評估在國家法律的約束下，評價專家自上而下體系完整，開發(fā)評價工具，評價指標(biāo)分類詳細(xì)，而在各個不同的研究院、基金會均有相應(yīng)的評價指標(biāo)，很好地適應(yīng)不同科研項目的成果和績效評價。歐盟的“創(chuàng)新聯(lián)盟記分牌”的設(shè)立，使得歐盟科技評價呈現(xiàn)多級評價指標(biāo)體系，構(gòu)建穩(wěn)定開放的評價指標(biāo)，通過可量化指標(biāo)，實現(xiàn)評價指標(biāo)的可比性。英國的“卓越研究的評估框架”（REF）增強(qiáng)了科研評價機(jī)制對高水平科學(xué)研究的導(dǎo)向作用。而澳大利亞的卓越研究評價（ERA）則是采取小同行評價的方式，進(jìn)行績效評估，提高評價的信度。

案例：

1993 年，美國國會通過的《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA）第一次以立法的形式引入績效評價，“要求所有聯(lián)邦公共研究部門都要對其科研活動的績效和結(jié)果進(jìn)行評價。”[18]2002年，美國總統(tǒng)辦公室開發(fā)了項目評級工具（Program Assessment Rating Tool，PART），專門針對聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所有計劃，開展績效評價的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。2002年，美國國家科學(xué)基金會（NSF）成立績效評價咨詢文員會，建立完整的、自上而下的績效評價體系。其中專家委員有三類：外部專家委員、咨詢委員會以及GPRA績效咨詢委員會。他們從項目評價開始，逐步向上到與機(jī)構(gòu)具體的計劃相對應(yīng)的“產(chǎn)出”，再到上一層次的與機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性計劃目標(biāo)對應(yīng)的“成果”，最后評價科技活動對NSF長期使用以及對國家社會的影響力。

美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（ITIF），一個非營利無黨派的智庫團(tuán)體，已發(fā)布三種有關(guān)創(chuàng)新能力評價的指標(biāo)，包括大西洋世紀(jì)創(chuàng)新競爭力評價、國家新經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評價體系、全球創(chuàng)新政策指數(shù)報告。其中，以大西洋世紀(jì)創(chuàng)新競爭力評價為例，其指標(biāo)體系由6個一級指標(biāo)，16個二級指標(biāo)構(gòu)成[19,20]。

美國國立衛(wèi)生研究院（National Institute of Health，NIH）的科技評價體系[21]，則是通過兩輪專家評審，先后審查項目的科學(xué)意義、創(chuàng)新性、研究技術(shù)路線、項目承擔(dān)人情況及研究條件，以及評估排名靠前項目與申請指南的關(guān)聯(lián)性，并負(fù)責(zé)對第一輪評審中存在重大分歧項目或申訴項目的審議。

2010 年，歐盟設(shè)立“創(chuàng)新聯(lián)盟記分牌”，促進(jìn)歐洲的科技研究和創(chuàng)新。記分牌的指標(biāo)體系由三大模塊（包括創(chuàng)新驅(qū)動、企業(yè)活動、創(chuàng)新輸出）和八個創(chuàng)新維度，合計二十五個指標(biāo)構(gòu)成[22]。

德國電信基金會發(fā)起，國家科學(xué)與工程學(xué)術(shù)會（Deutsche Akadmie der Technikwissens chaften，acatech）、德國工業(yè)聯(lián)合會（Bundesverband der Deutschen Iudustrie，BDI）、弗勞恩霍夫系統(tǒng)與創(chuàng)新研究所（FraunhoferISI）和歐洲經(jīng)濟(jì)研究中心（ZEW）四個機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的“創(chuàng)新指標(biāo)（Innovations indikator）”，是將創(chuàng)新系統(tǒng)分為產(chǎn)業(yè)、科學(xué)、教育、政府和社會五個子系統(tǒng)。囊括了38項創(chuàng)新指標(biāo)，并將所有數(shù)據(jù)信息通過指標(biāo)測量整合到綜合指標(biāo)當(dāng)中。德國創(chuàng)新指標(biāo)除了整體國家創(chuàng)新系統(tǒng)之外，創(chuàng)新指標(biāo)也對各個子系統(tǒng)做了逐個分析，分析各個國家在不同領(lǐng)域的創(chuàng)新優(yōu)劣勢，使創(chuàng)新政策的行動領(lǐng)域可以更好地被識別。

英國開展科技評估的歷史悠久，體系完善。近十年，英國使用“卓越研究的評估框架”（REF）作為科技評估的標(biāo)準(zhǔn)。REF的原型是英國使用近30年的“科研評價機(jī)制”（RAE）。與RAE相比，REF變革主要有三個方面，分別是：評估內(nèi)容加入對科研影響力的評估，以及對科研環(huán)境的考察；評估方法轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒖嘉墨I(xiàn)計量學(xué)數(shù)據(jù)和指標(biāo)基礎(chǔ)上的專家評審；評估結(jié)果僅公布每個參評單元各項在不同等級[24]。REF更注重創(chuàng)新產(chǎn)出、成果質(zhì)量和社會效益評價，體現(xiàn)科研合作與協(xié)同創(chuàng)新[23]。REF框架中參評單元的科研評價包含以下三個內(nèi)容：①研究產(chǎn)出的質(zhì)量：主要指學(xué)術(shù)論文的質(zhì)量。②研究對外影響力：指參評單元進(jìn)行的科研活動對經(jīng)濟(jì)和社會等各階層產(chǎn)生的廣泛影響。③研究環(huán)境的質(zhì)量：重點考察參評單元的資源（如人、財、物等）管理、人才管理（對學(xué)生的培養(yǎng)或員工的管理）和科研活動參與性三個方面。

2010 年，澳大利亞出臺卓越研究評價（ERA），目的是建立透明、高效的研究績效評估體系，全面評價澳大利亞高校的研究質(zhì)量。ERA以學(xué)科及相應(yīng)參評基準(zhǔn)為依據(jù)劃分評價，采用定量與定性相結(jié)合的評價指標(biāo)與指標(biāo)選取原則，依據(jù)學(xué)科類型特點采用同行評議與引文分析相結(jié)合的評價方法，與國際接軌的評價結(jié)果等級標(biāo)準(zhǔn)綜合評估[25]。評價內(nèi)容包括四個方面：①科研質(zhì)量；②科研數(shù)量及活動；③科研應(yīng)用；④聲譽(yù)[26]。

3.3 人才評估

科技創(chuàng)新，關(guān)鍵在于科研體制的創(chuàng)新和科技人才的培養(yǎng)?？萍既瞬趴冃гu估是對科技人才所從事的科研活動和所取得的科研成績進(jìn)行定性和定量有機(jī)結(jié)合的綜合評估。

美國的科研管理一直秉承學(xué)術(shù)自由的原則，因此他們的科技人才評估制度并不統(tǒng)一。各個科研院所內(nèi)部有著科學(xué)、系統(tǒng)的科技人員考核體系。在科技人才評估方面?zhèn)戎赜诙靠己耍话悴扇徫辉u估法。評估指標(biāo)有學(xué)術(shù)論著、學(xué)術(shù)報告、科研經(jīng)費(fèi)和其他學(xué)術(shù)活動。考核指標(biāo)在設(shè)定指導(dǎo)思想時，與科研院所的定位和發(fā)展戰(zhàn)略保持高度一致，配套待遇與評估直接關(guān)聯(lián)。重視工作成績和實踐能力，簡稱“功績制”。

表5 德國科研機(jī)構(gòu)評價框架

英國的科技人才評估的重點指標(biāo)是研究成果的社會效益和綜合影響力，從而促進(jìn)了高校與商界的合作交流，有較高的社會回報。評估時間跨度大，一般為6年；REF設(shè)定每位參與評估的科技人才至多提供四篇代表作，對學(xué)術(shù)論文不考慮影響因子和引文數(shù)量，通過加權(quán)評分來評定等級。英國人才評估的另一個特點是，認(rèn)可并鼓勵重點領(lǐng)域間的跨學(xué)科研究的協(xié)同創(chuàng)新，進(jìn)一步促進(jìn)科技人才創(chuàng)新思維的延伸。此外，英國在科技人才的評估中采取同行評議的定性評估方式，評審專家組由各個學(xué)科的高水平專家組成。

法國科技人才評估采取宏觀指標(biāo)和微觀指標(biāo)相結(jié)合的辦法，針對不同的科技人才設(shè)置評估參數(shù)。此外，法國的人才績效評估工作高度透明，一旦制定了評估標(biāo)準(zhǔn)就要公開。通過同行評議，分析科研人員的工作描述和文章目錄等材料，得出評定結(jié)果。

日本人才的培養(yǎng)管理是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵。在科技人才評估方面出臺并制定了一系列的政策法規(guī)，評估主要采取分層考核法。在科研機(jī)構(gòu)中進(jìn)行分層考核，如直接領(lǐng)導(dǎo)考核、中層主管考核、高層考核，最后進(jìn)行總結(jié)分析確定結(jié)果。以計分評估制100分為基準(zhǔn)，評估原則客觀細(xì)致?？己酥笜?biāo)多樣化，側(cè)重考核敬業(yè)精神，包括成績、潛能、態(tài)度方面的考核。

對科技人才進(jìn)行有效的績效評估，是發(fā)現(xiàn)、選拔、培養(yǎng)、使用科技人才的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是科技人才激勵制度的重要組成部分。不同的國家對于人才評估的規(guī)范有較大的不同。如美國的各個考核機(jī)制目標(biāo)明確，具有系統(tǒng)性和競爭性，保證機(jī)制的活力，從深層次激發(fā)科技人才的積極性和創(chuàng)造性；英國的人才評估時間跨度大，從而保證了科技人才能夠有充足的時間創(chuàng)造高質(zhì)量的成果，提倡協(xié)同創(chuàng)新。另外，同行評議也是一大特色；法國的人才評估注重公開透明，參數(shù)詳細(xì)，同樣選擇同行評議的方式進(jìn)行評估；日本對人才評估所出臺的政策法規(guī)，規(guī)定了評估采取分層考核法。

3.4 機(jī)構(gòu)評估

此外，從事科學(xué)研究的機(jī)構(gòu)、大學(xué)也要進(jìn)行評估。德國科學(xué)委員會根據(jù)科技評價所需不同信息類型，弗勞恩霍夫系統(tǒng)與創(chuàng)新研究所的評價專家從數(shù)量與質(zhì)量兩個方面給出的科研機(jī)構(gòu)評估框架體系，比較具有代表意義。（表5）

此外，德國馬普學(xué)會、亥姆霍茲聯(lián)合會、萊布尼茨學(xué)會和弗朗霍夫協(xié)會四大研究機(jī)構(gòu)都沿襲了同行評議的定性評價方法對下屬的研究所進(jìn)行評價。評議專家的遴選采取外聘的方式，研究所根據(jù)自身性質(zhì)，擬定專家名單。同行評議中外國專家比例較高，力求評價的前瞻性。由于四大研究機(jī)構(gòu)之間研究領(lǐng)域有所分化，因此在評價標(biāo)準(zhǔn)與專家構(gòu)成上存在差異（表6）。

4 小結(jié)

綜上，從主要科技大國的科技評價政策及具體實施中，可以看出一些國家都具備的科技評估共性規(guī)則。通過立法保障并規(guī)范科技評價；確立科技評價的質(zhì)量和貢獻(xiàn)導(dǎo)向；發(fā)展第三方科技評價機(jī)構(gòu)；實施分級分類的項目評價指標(biāo)以及成果與績效評價項目；實施利益相關(guān)方共同參與的科技評價。

表6 德國四大研究機(jī)構(gòu)科技評價比較

從科技評估實踐的角度來看，科技評估既包括問責(zé)評估，又包括戰(zhàn)略問題評估?？萍荚u估所采用的方法，取決于國內(nèi)外的研究狀況和評估所根植的創(chuàng)新制度。問責(zé)評估與新的公共管理相關(guān)，重點在于績效評估。戰(zhàn)略問題評估則是為了維護(hù)和改善現(xiàn)有體系，或為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變做出預(yù)研，從而為決策支持提供依據(jù)。因此，問責(zé)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變、決策支持這三種科技評估功能構(gòu)成了一個三角形。

為保證評估專家的權(quán)威性和獨(dú)立性，引入外部專家（尤其是國外專家），是提高評估質(zhì)量的重要因素。許多國家在科技評估實踐中都強(qiáng)調(diào)從外部甚至國外選擇評估專家。德國科技評估中更強(qiáng)調(diào)外國專家的比例，例如負(fù)責(zé)馬普學(xué)會外部專家評估工作的科學(xué)顧問委員會有70%的專家來自國外，德國對高校實施的“精英計劃”的評估專家有85%來自國外[27]。可為本國帶來專家所在國的評價經(jīng)驗。