吳何奇

內(nèi)容摘要：“9·11”事件以來(lái)，中亞較之于恐怖主義犯罪泛濫的重災(zāi)區(qū)，地區(qū)的局勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，但這并不意味著中亞地區(qū)已然消除了來(lái)自于恐怖主義的威脅。基于數(shù)據(jù)，能夠?qū)χ衼喛植乐髁x犯罪進(jìn)行較為全面的實(shí)證分析。作為應(yīng)對(duì)恐怖主義的區(qū)際國(guó)家組織，上海合作組織在反恐領(lǐng)域的成效值得肯定，但暴露出的不足更值得重視，需要借鑒國(guó)際社會(huì)的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地區(qū)的具體問題，進(jìn)一步加以完善。

關(guān)鍵詞：中亞恐怖主義犯罪；實(shí)證研究；上合組織；反恐法律機(jī)制

一、問題的提出

早在“9·11事件”以前，恐怖主義犯罪便與黑社會(huì)犯罪、毒品犯罪并稱為“世界三大犯罪災(zāi)難”。 而當(dāng)前，恐怖主義犯罪則以“超國(guó)家、超領(lǐng)域”的姿態(tài)向“中亞、南亞北部、西亞和北非以及非洲薩赫勒地區(qū)（Sahel）”的廣大地域迅速擴(kuò)散并形成“不穩(wěn)定的弧形地帶”。 中亞五國(guó)毗鄰中俄，20世紀(jì)80年代末以來(lái)，地區(qū)、民族、宗教之間的沖突在這里愈演愈烈，以民族分裂主義、宗教極端主義為特征的恐怖主義活動(dòng)日益猖獗。中俄與中亞國(guó)家在衡量大國(guó)博弈影響的同時(shí)，睦鄰合作以維持地區(qū)穩(wěn)定、共謀發(fā)展的基礎(chǔ)逐漸夯實(shí)，上海合作組織在這一背景下得以形成與發(fā)展。

從區(qū)域分布上看，中亞是從西部的里海延伸至東部的中國(guó)，從北部的俄羅斯延伸至南部的阿富汗。該地區(qū)主要由五個(gè)共和國(guó)組成，分別為哈薩克斯坦（The Republic of Kazakhstan）、吉爾吉斯斯坦（Kyrgyzstan）、塔吉克斯坦（The Republic ofTajikistan）、土庫(kù)曼斯坦（Turkmenistan）和烏茲別克斯坦（The Republic of Uzbekistan）。 中亞歷來(lái)與游牧民族和絲綢之路緊密相連，是歐洲、西亞、南亞和東亞各國(guó)人民、商貿(mào)和文化交流的十字路口。時(shí)至今日，中亞地區(qū)局勢(shì)的穩(wěn)定與我國(guó)“一帶一路”倡議的建設(shè)、海外經(jīng)濟(jì)利益以及邊疆的安全與發(fā)展息息相關(guān)。

本文將以中亞地區(qū)恐怖主義活動(dòng)的具體數(shù)據(jù)為樣本，探討上合組織在打擊中亞恐怖主義犯罪過程中面臨的挑戰(zhàn)，提出應(yīng)對(duì)的措施。

9·11事件以來(lái)，全球范圍內(nèi)的反恐聯(lián)盟始終在合作與制衡間尋求平衡，一方面，積極有效的國(guó)際合作在防范與打擊“三股勢(shì)力”方面屢有建樹， 另一方面，為制衡中國(guó)的迅速崛起，美國(guó)不得不在中東實(shí)施戰(zhàn)略收縮，借此機(jī)會(huì)，恐怖主義組織企圖東山再起，其中，“烏茲別克斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”則以阿富汗北部為跳板，在塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦和吉爾吉斯斯坦等中亞各國(guó)活動(dòng)頻仍。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，按照俄羅斯和中亞國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，當(dāng)前活躍于中亞地區(qū)的恐怖主義組織大大小小近20個(gè)。

筆者收集了9·11事件以后，發(fā)生于中亞五國(guó)的恐怖襲擊事件的數(shù)據(jù)， 希望能從中發(fā)現(xiàn)中亞恐怖主義犯罪的基本特征和發(fā)展趨勢(shì)。其中，截止2016年，有記載的發(fā)生于土庫(kù)曼斯坦的恐怖襲擊僅有兩起，且都未造成5人以上的人員傷亡，樣本數(shù)據(jù)缺乏代表意義，故筆者在本文不作重點(diǎn)探討。

二、中亞恐怖主義犯罪的宏觀特征

中亞五國(guó)恐怖主義犯罪的特征因不同國(guó)家的政府所持政策上的區(qū)別以及不同國(guó)家主要矛盾的差異而有所差別。縱然如此，相近的地緣性、相似的歷史淵源與民族構(gòu)成，讓中亞五國(guó)的恐怖主義犯罪較之于差異，更多的是共同之處：

（一）“9·11”事件以來(lái)，中亞地區(qū)恐怖主義犯罪的數(shù)量相對(duì)穩(wěn)定

基于GTD（Global Terrorism Database）提供的數(shù)據(jù)，1990-2016年，發(fā)生于哈薩克斯坦境內(nèi)的恐怖襲擊共計(jì)32起，13起發(fā)生于“9·11”事件之后，其中，2016年1起、2014-2015年0起、2013年3起、2012年4起、2011年1起、2009-2010年0起、2008年1起、2001年至2007年0起。

1990-2016年，發(fā)生于吉爾吉斯斯坦境內(nèi)的恐怖襲擊共計(jì)34起，其中有15起發(fā)生于2001年9月11日之后，包括2016年3起、2015年1起、2014年1起、2012-2013年0起、2011年1起、2010年1起、2008-2009年0起、2007年1起、2006年2起、2005年2起、2004年0起、2003年1起、2002年2起、2001年0起。

較之于哈、吉兩國(guó)，塔吉克斯坦的恐怖主義犯罪更加地集中于上世紀(jì)90年代， 但自“9·11”事件以來(lái)，恐怖主義活動(dòng)的頻率反而在該地區(qū)有明顯緩和，較之于前期的龐大數(shù)據(jù)，僅有14起恐怖襲擊發(fā)生在2001年9月11日之后。包括2016年的1起、2015年的3起、2014年的1起、2013年的0起、2012年的5起、2011年的0起、2010年的1起、2009年的1起、2008年的0起、2007年的1起、2006年的0起、2005年的1起以及2001-2004年的0起。值得注意的是，2012年實(shí)際成為了這一時(shí)期恐怖主義犯罪最為頻發(fā)的一年。

類似于塔吉克斯坦恐怖主義犯罪的發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)生與烏茲別克斯坦的恐怖主義犯罪在進(jìn)入21世紀(jì)后，其的頻率有了較為明顯的降低，“9·11”事件以后，該國(guó)發(fā)生恐怖主義犯罪的數(shù)量為8起，較多年份均未有樣本數(shù)據(jù)。已有的8起恐怖主義犯罪分別發(fā)生于2015年（1起）、2009年（2起）、2005年（2起）、2004年（3起）。

“9·11”事件被學(xué)者視為恐怖主義向全球迅速蔓延的標(biāo)志， 但較之于20世紀(jì)90年代以“三股勢(shì)力”為典型的恐怖主義在中亞地區(qū)的猖獗，“9·11”事件之后，美國(guó)在中亞地區(qū)的影響和國(guó)際社會(huì)對(duì)中亞國(guó)家及其周邊地區(qū)恐怖勢(shì)力的預(yù)防措施使得中亞國(guó)家能夠在努力控制中亞地區(qū)恐怖勢(shì)力蔓延的同時(shí)，在國(guó)際社會(huì)的幫助下相繼建立和不斷完善自身的恐怖危機(jī)處理機(jī)制。 這一背景下，中亞五國(guó)恐怖主義犯罪的總體趨勢(shì)與世界范圍內(nèi)諸如中東、南亞、北非等其他區(qū)域的情形相比有著相對(duì)穩(wěn)定的局面。

（二）中亞恐怖主義犯罪的社會(huì)危害相對(duì)能夠控制

中亞恐怖主義犯罪的社會(huì)危害相對(duì)能夠控制主要體現(xiàn)于兩個(gè)方面：

一方面，“9·11”事件以來(lái)，發(fā)生于中亞五國(guó)的恐怖襲擊通常為單次襲擊，連環(huán)襲擊僅占樣本總量的2%?！?·11”事件以后，西歐國(guó)家對(duì)美國(guó)在全球范圍內(nèi)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)號(hào)角的群起響應(yīng)為其自身招致了“帶有明顯穆斯林族群特征與伊斯蘭極端主義、恐怖主義宗教特征的‘宗教極端主義浪潮”， 這一背景下，連環(huán)恐怖主義襲擊讓“烈火硝煙籠罩在歐洲的上空”。 相比較下，中亞地區(qū)發(fā)生的恐怖主義犯罪仍以單次襲擊為主。關(guān)于這一特征，筆者認(rèn)為，至少存在兩個(gè)原因：第一，世界范圍內(nèi)不同國(guó)家對(duì)恐怖主義采取的反應(yīng)千差萬(wàn)別，一些政府會(huì)采取強(qiáng)硬的態(tài)度抱著徹底根除恐怖主義的決心嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓，而與之相對(duì)應(yīng)的，一些政府會(huì)采取松散的甚至看似疏漏百出的預(yù)防機(jī)制。這也是國(guó)外學(xué)者常常會(huì)站在不同的立場(chǎng)以人權(quán)苛責(zé)中亞五國(guó)的反恐政策與立法，甚至認(rèn)為中亞國(guó)家對(duì)該地區(qū)恐怖主義的鎮(zhèn)壓是借著打擊恐怖主義的旗號(hào)壓榨中亞地區(qū)的伊斯蘭教眾。

另一方面，相比較發(fā)生于南亞等人口密度較高地區(qū)的襲擊，中亞恐怖主義犯罪造成的人員傷亡規(guī)模相對(duì)較小。

根據(jù)GTD的傷亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)，其中，對(duì)于哈薩克斯坦，以哈薩克斯坦解放軍（Kazakhstan Liberation Army）于2016年6月5日在阿克托比制造的連環(huán)恐怖襲擊以及由穆斯林極端主義分子與2011年11月12日在塔拉茲制造的爆炸式恐怖襲擊為突出，均造成8人死亡；對(duì)于吉爾吉斯斯坦，從襲擊造成的人數(shù)傷亡來(lái)看，未造成人員傷亡的恐怖主義襲擊有5起，僅造成人員受傷的恐怖主義襲擊亦有5起，造成人員傷亡的恐怖襲擊占樣本總數(shù)的33%，死亡人數(shù)均維持在2人以下；相對(duì)哈、吉兩國(guó)而言，塔、烏的情況相對(duì)嚴(yán)峻。發(fā)生于塔吉克斯坦的恐怖主義犯罪僅2005年發(fā)生于杜尚別的襲擊事件未出現(xiàn)傷亡，其余恐怖主義襲擊事件皆有人員傷亡的悲劇發(fā)生，尤其是以2010年9月3日發(fā)生于苦盞（Khujand）的事件最為突出，共造成29人傷亡；而2005年5月13日發(fā)生于烏茲別克斯坦安集延市（Andijon）的武裝襲擊、2004年發(fā)生于亞蘭加奇（Yalangach）以及塔什干（Tashkent）的爆炸式襲擊均造成更加嚴(yán)重的人員傷亡情況。

對(duì)比倫敦七七爆炸案、 “11·13”巴黎恐怖襲擊等案例， 筆者認(rèn)為，中亞恐怖主義犯罪造成的人員傷亡規(guī)模依然控制在較低的級(jí)別，這與中亞地區(qū)較低的人口密度存在一定的關(guān)聯(lián)。中亞大約有7000萬(wàn)人口，其中哈薩克斯坦（1800萬(wàn)）、吉爾吉斯斯坦（600萬(wàn)）、塔吉克斯坦（900萬(wàn)）、土庫(kù)曼斯坦（600萬(wàn)）、烏茲別克斯坦（3100萬(wàn)）。 中亞五國(guó)占地約3355900平方千米（km?），中亞地區(qū)的人口密度僅為每平方千米21人，這一數(shù)據(jù)低于世界陸地人口密度的平均值， 更遠(yuǎn)低于巴黎、倫敦等重要城市的對(duì)應(yīng)數(shù)值。 再以同為中亞五國(guó)之一的土庫(kù)曼斯坦為例，截止2016年，“9·11”事件以后有記載的發(fā)生于該國(guó)僅2起恐怖襲擊，造成的傷亡人數(shù)共計(jì)6人， 這同樣可以解釋恐怖犯罪中人員傷亡規(guī)模與人口密度的關(guān)聯(lián)。

上述兩方面的內(nèi)容反映了當(dāng)前中亞恐怖主義犯罪的社會(huì)危害處于相對(duì)能夠控制的程度特征。

三、中亞地區(qū)恐怖主義犯罪的具體特征

筆者以中亞恐怖主義犯罪的區(qū)域、對(duì)象、犯罪手段與類型作為對(duì)象予以分析，以期更加明確直觀地展現(xiàn)中亞恐怖主義犯罪的具體特征。

（一）犯罪區(qū)域多集中于中亞國(guó)家的重要城市

在哈薩克斯坦，發(fā)生恐怖主義犯罪的地區(qū)包括：阿克托比（Aktobe）、阿塔巴薩爾（Atbasar）、阿特勞（Atyrau）、阿拉木圖（Almaty）、烏拉爾斯克（Uralsk）、塔拉茲（Taraz），數(shù)據(jù)顯示，發(fā)生于村鎮(zhèn)的恐怖襲擊僅有3起，分別為阿特巴薩爾2起、烏爾拉斯克1起，其余皆發(fā)生于哈薩克斯坦重要城市區(qū)域；無(wú)獨(dú)有偶，在吉爾吉斯斯坦，發(fā)生恐怖主義犯罪的地區(qū)包括：比什凱克（Bishkek）、波爾西塞（Orto Sai）、托克馬克（Tokmok）、賈拉拉巴德（Jalal-Abad）、奧什（Osh）、阿拉木墩（Alamudun）。較之于哈薩克斯坦，數(shù)據(jù)顯示吉爾吉斯斯坦的恐怖主義襲擊更易發(fā)生于中心化城市，發(fā)生于村鎮(zhèn)的襲擊僅有阿拉木墩1起，其余皆發(fā)生于吉爾吉斯斯坦的重要城市區(qū)域；在塔吉克斯坦，發(fā)生恐怖主義犯罪的同樣主要集中于重要城市區(qū)域。發(fā)生恐怖主義犯罪的地區(qū)包括：杜尚別（Dushanbe）、瓦赫達(dá)特（Vahdat）、霍羅格（Khorog）、魯尚（Rushan）、伊什卡希姆（Ishkashim）、苦盞（Khujand）、伊斯法拉（Isfara）。烏茲別克斯坦的情形沒有出入，發(fā)生恐怖主義犯罪的區(qū)位集中在該國(guó)的重要城市區(qū)域。其中包括：塔什干（Tashkent）、安集延市（Andijon）、漢阿巴德（Khanabad）與亞蘭加奇（Yalangach）。

中亞恐怖主義犯罪的區(qū)位選擇符合世界范圍內(nèi)恐怖主義組織的一般邏輯，一國(guó)的重要城市往往是該國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，相對(duì)其他地區(qū)而言，這些區(qū)域的開放程度較高、人口密度較大，既為恐怖分子對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行提供了客觀上的便利，又可以通過制造騷亂獲得更多的外部關(guān)注，更可以通過造成大量的人員傷亡營(yíng)造社會(huì)中的恐怖氣氛。

（二）中亞恐怖主義犯罪的對(duì)象較為集中

發(fā)生于哈薩克斯坦境內(nèi)的恐怖主義犯罪的襲擊對(duì)象集中于“政府官員”（5起）、“警察”（5起）以及“媒體記者”（2起）。在樣本數(shù)據(jù)中，襲擊目標(biāo)不在上述之列的僅有發(fā)生于阿拉木圖的1起以教育機(jī)構(gòu)為襲擊對(duì)象的恐怖主義犯罪；發(fā)生于吉爾吉斯斯坦境內(nèi)的恐怖主義犯罪的襲擊對(duì)象同樣集中于“政府官員”、“警察”以及“媒體記者”三類，占據(jù)該國(guó)樣本數(shù)據(jù)的67%；略有區(qū)別的在于塔、烏兩國(guó)，在塔吉克斯坦制造騷亂的恐怖分子多與當(dāng)?shù)氐恼⒕煺鏇_突。值得注意的是，不同于哈、吉兩國(guó)，發(fā)生于該國(guó)的恐怖主義犯罪幾乎不將媒體記者當(dāng)作自己的襲擊對(duì)象；烏茲別克斯坦的情況類似于塔吉克斯坦，但二者亦有區(qū)別，發(fā)生于該國(guó)的恐怖主義犯罪更多地將政府外交人員視為襲擊的對(duì)象。

隨著國(guó)際恐怖主義的日漸猖獗，結(jié)合具體的反恐實(shí)踐，各國(guó)的立法政策與國(guó)際性文件多認(rèn)為恐怖主義犯罪多具有鮮明的政治目的性。 一定程度上，數(shù)據(jù)也反映出，中亞恐怖主義犯罪具有明顯的政治目的，恐怖分子通過襲擊媒體記者、政府官員以及隸屬于政府的軍隊(duì)、警察，是“伊斯蘭極端勢(shì)力覬覦政權(quán)以及向現(xiàn)政府猖狂地挑戰(zhàn)”， 其目的就在于讓恐怖的氣氛在社會(huì)彌散，脅迫政府對(duì)其妥協(xié)與退讓。

（三）中亞恐怖主義的犯罪手段與類型較為集中

從襲擊的手段來(lái)看，武裝襲擊與爆炸式襲擊是中亞恐怖分子主要采用的方式，分別占據(jù)各國(guó)樣本總數(shù)的85%、73%、100%、100%、100%（哈、吉、塔、土、烏）。不同于我國(guó)恐怖主義犯罪手段的多樣性， 中亞地區(qū)恐怖主義的犯罪手段顯得更為粗暴與簡(jiǎn)單，自“9·11”事件以來(lái)，哈薩克斯坦境內(nèi)，僅出現(xiàn)1起暗殺式恐怖主義犯罪。

在犯罪類型方面，縱火、槍擊與爆炸中亞五國(guó)恐怖主義的主要犯罪類型。樣本數(shù)據(jù)中，僅有1例發(fā)生于哈薩克斯坦的恐怖襲擊，實(shí)施襲擊的恐怖分子采取徒手格斗的方式。塔、烏兩國(guó)的恐怖主義犯罪更集中于槍擊與爆炸兩種類型，活躍于塔吉克斯坦境內(nèi)的恐怖分子更是完全拋棄了破壞力相對(duì)較弱的縱火，僅以槍擊、爆炸這兩類具有較強(qiáng)社會(huì)危害性的方式對(duì)抗當(dāng)?shù)氐恼娕c警察。

中亞恐怖主義犯罪手段與類型的集中實(shí)則暗含了兩個(gè)方面內(nèi)容：

一方面，活躍于中亞地區(qū)的恐怖組織往往得益于大國(guó)博弈戰(zhàn)略的總體態(tài)勢(shì)。為了牽制與之毗鄰的中、俄兩國(guó)的崛起，以美國(guó)為首的西方國(guó)家不惜與恐怖主義染指，為其提供資金支持，更蓄意將其混淆為“人權(quán)問題”，對(duì)一系列的恐怖主義犯罪持縱容甚至慫恿的態(tài)度。一些國(guó)家甚至從自身的利益角度出發(fā)，采取雙重標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待，甚至把“東突”當(dāng)作“人權(quán)斗士”來(lái)歌功頌德。 正如美國(guó)學(xué)者博·格羅斯庫(kù)珀博士曾指出，“我們給恐怖主義下定義時(shí)面臨的基本問題是，它是一個(gè)充滿政治性的概念，是一個(gè)被政治優(yōu)先權(quán)、觀點(diǎn)和利益的爭(zhēng)論搞得混亂不堪的概念”，在格羅斯庫(kù)珀博士看來(lái)，人們基于不同的政治立場(chǎng)卻界定恐怖主義，“意味著我們是否把某個(gè)事件視為恐怖主義取決于我們的政治觀點(diǎn)”。

另一方面，恐怖分子實(shí)施恐怖主義犯罪是為了追求社會(huì)恐怖，從而將這份恐怖植入犯罪行為的受害人及其以外的一般社會(huì)公眾， 通過引起個(gè)體心理失衡引發(fā)群體不良社會(huì)心理， 進(jìn)而引起社會(huì)心理動(dòng)蕩并最終影響社會(huì)穩(wěn)定。 縱火、槍擊、爆炸無(wú)疑是最直接且最具破壞性的手段。

四、上合組織應(yīng)對(duì)中亞恐怖主義犯罪遭遇的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

隨著“一帶一路”倡議建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，加強(qiáng)與“一帶一路”倡議的發(fā)展對(duì)對(duì)接將是上合組織經(jīng)濟(jì)合作的新方向。然而，“一帶一路”的建設(shè)面臨著恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，這意味著，對(duì)上合組織治理恐怖主義的研究有其必要性，而以上合組織在反恐領(lǐng)域取得的成效和不足作為分析中心則具有一定的代表性。

（一）大國(guó)平衡戰(zhàn)略對(duì)上合反恐機(jī)制的沖擊與應(yīng)對(duì)

上海合作組織的前身是“上海五國(guó)”， 隨著邊界的穩(wěn)定和國(guó)與國(guó)之間相互信任的建立，“上海五國(guó)”將注意力集中在了日益突出的恐怖主義問題。在1998阿拉木圖峰會(huì)上，“上海五國(guó)”開始關(guān)注宗教極端主義、民族分裂主義以及該地區(qū)新興的恐怖主義所帶來(lái)日益增長(zhǎng)的威脅?！吧虾Ｎ鍑?guó)”于1999年8月的比什凱克會(huì)議上提出建立一個(gè)反恐中心的設(shè)想。并希望在成員國(guó)之間架構(gòu)一個(gè)定期化、制度化的平臺(tái)來(lái)管理成員國(guó)之間的外交、國(guó)防、邊防等事項(xiàng)。由最初的“上海五國(guó)”協(xié)同烏茲別克斯坦所組建的上海合作組織（SCO）于2001年6月15日正式成立。六個(gè)會(huì)員國(guó)通過了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》。上合組織的成立與在打擊恐怖主義問題上的努力被國(guó)內(nèi)學(xué)者盛贊為冷戰(zhàn)后安全合作的典范， 而起初，西方學(xué)者對(duì)此的態(tài)度則持懷疑與敵意。 有學(xué)者甚至認(rèn)為，中、俄兩國(guó)倡導(dǎo)構(gòu)建上合組織的目的是出于維護(hù)本國(guó)在中亞地區(qū)的能源利益，借著維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定的“幌子”來(lái)控制中亞國(guó)家， 西方的主流論調(diào)并不看好上合組織反恐機(jī)制的有效性。

恰逢上合組織成立伊始，便發(fā)生了震驚世界的“9·11”事件，為了遏制恐怖主義對(duì)其本土的繼續(xù)侵犯，美國(guó)以打擊“基地”組織為由發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)。美國(guó)的軍事打擊加速了塔利班政權(quán)的垮臺(tái)，客觀上，消除了該地區(qū)對(duì)中亞國(guó)家的最大威脅。 相比之下，成立初期的上合組織并未對(duì)此采取實(shí)質(zhì)性措施的表現(xiàn)削弱了中亞成員國(guó)對(duì)上合組織在應(yīng)對(duì)恐怖主義問題上的期待。中亞成員國(guó)也因此一度“疏遠(yuǎn)”上合組織。

“9·11”事件背景下，大國(guó)之間的博弈為中亞五國(guó)“推行大國(guó)平衡戰(zhàn)略”提供了便利，這暴露出草創(chuàng)之初的上合組織在應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪方面行動(dòng)力的缺陷；但更為重要的是，這反映了中亞成員國(guó)在對(duì)外政策方面的自主性，把與一方加強(qiáng)合作作為向另一方抬高要價(jià)的籌碼，從大國(guó)博弈之間實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的最大化。 “平衡外交”是他們外交的立足點(diǎn)，這種以利益為導(dǎo)向的外交政策傾向削弱了上合組織構(gòu)建反恐合作機(jī)制的凝聚力，更使得作為戰(zhàn)略要地之一的中亞成為國(guó)與國(guó)之間展開競(jìng)爭(zhēng)的重心之一。隨著美軍駐扎中亞，美國(guó)在民主化改造的旗號(hào)下，加大了對(duì)中亞國(guó)家的政治壓力和滲透，直接到導(dǎo)致了中亞國(guó)家的政局動(dòng)蕩。而“三股勢(shì)力”之所以能夠長(zhǎng)期盤踞于該地區(qū)，與中亞各國(guó)政局的不穩(wěn)定不無(wú)關(guān)系。 同時(shí)，中亞成員國(guó)之間亦存在矛盾，以“制度販毒、武器走私、非法移民等跨國(guó)犯罪”為典型的非傳統(tǒng)安全難題因得不到應(yīng)有重視和及時(shí)處理，對(duì)地區(qū)安全形成嚴(yán)重威脅。中亞成員國(guó)之間在能源、資源的爭(zhēng)端更使得地區(qū)局勢(shì)一度呈現(xiàn)“劍拔弩張的狀態(tài)”。 這些都為伊斯蘭原教旨主義與民族分裂主義的滋生提供了溫床，成為上合組織應(yīng)對(duì)中亞恐怖主義犯罪的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)恐怖主義的方針大致分為三種，最為常見的反恐戰(zhàn)略是剝奪恐怖主義的政治效益，即在反恐策略上，堅(jiān)持著絕不與恐怖主義相妥協(xié)的態(tài)度，讓恐怖分子意識(shí)到他們所犯下的罪行只會(huì)影響到相關(guān)政府在相關(guān)事業(yè)方面進(jìn)程，但不會(huì)扭曲執(zhí)政者的政治追求與堅(jiān)持的政策思路。 一些學(xué)者呼吁采取第二種策略，即通過啟動(dòng)與恐怖組織之間的協(xié)商會(huì)談，讓恐怖分子停止對(duì)世俗政權(quán)的侵?jǐn)_。亦有學(xué)者堅(jiān)持通過促進(jìn)民主進(jìn)程的推進(jìn)，賦予公民更大的參政議政的權(quán)力來(lái)解決利益團(tuán)體的需求矛盾，以此切斷滋生恐怖主義的源頭。 盡管上述三種策略都未能實(shí)現(xiàn)解決恐怖主義這一頑疾的任務(wù)，但對(duì)于上合組織應(yīng)對(duì)中亞恐怖主義犯罪而言，存在值得借鑒的內(nèi)容。

中亞各國(guó)同屬于多民族聚居的國(guó)家類型，加之自蘇聯(lián)時(shí)期以來(lái)，對(duì)宗教組織的曲解以及民族政策的失誤導(dǎo)致該地區(qū)的社會(huì)關(guān)系長(zhǎng)期緊張，社會(huì)矛盾不斷發(fā)展乃至激化到不可調(diào)和的程度。 可以說(shuō)，中亞恐怖主義犯罪是以民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力為典型的恐怖主義形態(tài)。這意味著，在應(yīng)對(duì)中亞恐怖主義犯罪的問題上，在具備與恐怖主義絕不妥協(xié)的決心的前提下，重視分析中亞恐怖主義犯罪的特征與深層原因。美國(guó)于“9·11”事件之后，發(fā)動(dòng)了以活躍于阿富汗的基地恐怖組織為目標(biāo)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，盡管取到了暫時(shí)的效果，但恐怖主義并未因此而銷聲匿跡，反而造成了“越反越恐”的局面，即恐怖主義的攻擊范圍不斷擴(kuò)張，襲擊手段趨于隱蔽化，組織結(jié)構(gòu)更加嚴(yán)密，技術(shù)手段愈發(fā)科技化， 這足以證明應(yīng)對(duì)恐怖主義犯罪僅僅依賴嚴(yán)厲打擊所存在的短板。

此外，上合組織成員國(guó)在公共議題上的需求和供給意愿上所存在差異決定了中亞成員國(guó)在外交領(lǐng)域作出的選擇。筆者認(rèn)為，克服“大國(guó)平衡戰(zhàn)略”對(duì)于上合組織合作反恐的障礙，首先需要調(diào)動(dòng)中亞各國(guó)在反恐議題上的積極性。相比較于我國(guó)對(duì)于應(yīng)對(duì)來(lái)自于中亞恐怖主義犯罪的威脅的迫切性，中亞各國(guó)更多考慮的是將上合組織作為一個(gè)獲得財(cái)政經(jīng)濟(jì)資源、鞏固本國(guó)經(jīng)濟(jì)和解決各自社會(huì)問題的渠道。 基于這一分歧，要想在上合組織成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)更有效的反恐合作，前提是能夠滿足中亞成員國(guó)對(duì)于上合組織在經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域的期待。值得肯定的是，我國(guó)對(duì)上合組織框架下的經(jīng)濟(jì)合作也非常積極，中亞地區(qū)被視為我國(guó)的“一帶一路”倡議中的重要組成部分，而在我國(guó)推動(dòng)下成立的上合組織開發(fā)銀行和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行也可以為上合組織中亞成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加助力。同時(shí)，應(yīng)倡導(dǎo)各成員國(guó)在本國(guó)內(nèi)推行相應(yīng)的社會(huì)政策，建立社會(huì)保障制度，促進(jìn)民生，逐步縮小民族、地區(qū)之間的貧富差距，從摧毀恐怖主義生存的土壤上應(yīng)對(duì)中亞恐怖主義犯罪對(duì)于上合組織成員國(guó)的威脅。

（二）上合組織反恐法律機(jī)制的缺陷與完善

當(dāng)今，世界范圍內(nèi)的反恐格局主要分為三個(gè)階層：由全球性國(guó)際組織倡導(dǎo)的國(guó)際反恐、由區(qū)域國(guó)家組織主導(dǎo)的區(qū)域反恐，由主權(quán)國(guó)家針對(duì)一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)部的本國(guó)反恐。相對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)分別為聯(lián)合國(guó)的反恐公約、區(qū)域國(guó)家間的反恐公約與協(xié)定、主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的反恐立法等。

上合組織框架下的反恐法律機(jī)制屬于區(qū)域國(guó)際組織反恐法律機(jī)制的重要組成部分，其法律核心依據(jù)包括成立之初簽署的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》（以下簡(jiǎn)稱《上海公約》）、2002年簽署的《上海合作組織成員國(guó)關(guān)于地區(qū)反恐怖機(jī)構(gòu)的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《機(jī)構(gòu)協(xié)定》）以及2009年簽署的《上海合作組織反恐怖主義公約》（以下簡(jiǎn)稱《反恐公約》）。

區(qū)域國(guó)際組織反恐法律的共有成分包括對(duì)恐怖主義犯罪的界定與刑事司法協(xié)助兩項(xiàng)內(nèi)容。 對(duì)比聯(lián)合國(guó)和其他區(qū)域組織的反恐法律機(jī)制，上合組織反恐法律機(jī)制存在問題，制約了上合組織打擊中亞恐怖主義犯罪的效果。

《上海公約》依據(jù)主觀上的區(qū)別，對(duì)“恐怖主義”、“分裂主義”、“極端主義”予以明確的定義?！渡虾９s》界定的恐怖主義既是國(guó)際法意義上的恐怖主義犯罪行為，也是各成員國(guó)國(guó)內(nèi)法所規(guī)定的相關(guān)個(gè)罪。既包含了公約附件所列的十個(gè)國(guó)際公約所確定的恐怖主義犯罪行為，也包括造成嚴(yán)重危害的國(guó)內(nèi)法意義上的恐怖主義犯罪行為?！渡虾９s》采取的列舉式與概括式相結(jié)合的立法技術(shù)較好地把握了恐怖主義外延的尺度，兼顧了公約的明確性和靈活性。 頗為費(fèi)解的是，作為對(duì)《上海公約》的完善，《反恐公約》不僅以“意識(shí)形態(tài)和實(shí)踐”之類較為模糊的詞匯對(duì)“恐怖主義”進(jìn)行重新界定，又于該項(xiàng)之后對(duì)“恐怖主義行為”進(jìn)行單獨(dú)解釋，筆者看來(lái)，似有畫蛇添足之嫌。通過對(duì)國(guó)際社會(huì)反恐法律機(jī)制所具備的優(yōu)勢(shì)的借鑒，一方面，應(yīng)當(dāng)明晰“恐怖主義犯罪”的概念，與聯(lián)合國(guó)、各區(qū)域國(guó)家組織反恐法律機(jī)制保持協(xié)調(diào)；另一方面，上合組織應(yīng)確定相對(duì)一致認(rèn)可的恐怖主義組織名單?；蛲ㄟ^成員國(guó)協(xié)商一致的方式來(lái)確定，或以備忘錄的方式列出本國(guó)認(rèn)定的恐怖主義組織名單，并及時(shí)向其他成員國(guó)、國(guó)際組織通報(bào)情況，以便反恐合作能獲得更廣泛意義上的國(guó)家與國(guó)際組織的支持。

值得肯定的是，自上世紀(jì)90年代起，上合組織成員國(guó)之間便就刑事司法協(xié)助達(dá)成了一系列條約，對(duì)調(diào)查取證和送達(dá)文書等協(xié)助問題都有明確的表述，為成員國(guó)合作打擊恐怖主義犯罪奠定了良好的基礎(chǔ)。然而，上合組織各成員國(guó)的綜合國(guó)力畢竟存在差別，各自的利益需求亦有不同的側(cè)重范圍， 這讓區(qū)域內(nèi)的國(guó)際形勢(shì)的趨于復(fù)雜化，在深化成員國(guó)之間合作反恐的議題上，既有的法律機(jī)制暴露出諸多的滯后性?？傮w而言，上合組織框架下刑事司法協(xié)助較為被動(dòng)。成員國(guó)之間司法協(xié)助的重點(diǎn)在于調(diào)查取證和文書的送達(dá)，且只有基于一國(guó)先行發(fā)出請(qǐng)求，被請(qǐng)求國(guó)才會(huì)介入和調(diào)查，被動(dòng)、消極的刑事司法協(xié)助模式自然缺乏高效的行動(dòng)力，難以應(yīng)對(duì)突發(fā)恐怖襲擊的需求。此外，現(xiàn)有的雙邊司法協(xié)助條約看似提綱挈領(lǐng)，實(shí)則缺乏具體的指導(dǎo)細(xì)則，涉及刑事司法協(xié)助的程序性設(shè)定更是過于籠統(tǒng)，實(shí)際執(zhí)行過程中難免出現(xiàn)分歧。即使獲準(zhǔn)跨國(guó)取證，但涉及反恐的刑事偵查依然困難重重。針對(duì)上合組織反恐刑事司法協(xié)作的困境，一方面，需要成員國(guó)之間積極制定雙邊和多邊的國(guó)際協(xié)定或者條約，為開展區(qū)際乃至國(guó)際合作奠定法律基礎(chǔ)。在上合組織反恐機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)下，完善各成員國(guó)之間的信息交換機(jī)制，在控制本國(guó)恐怖主義犯罪的同時(shí)，對(duì)他國(guó)反恐怖主義犯罪活動(dòng)予以可能的支持；另一方面，各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行所制定的國(guó)際協(xié)定，積極加入到反恐怖主義犯罪的國(guó)際刑事司法合作中來(lái)。各國(guó)之間除了繼續(xù)開展傳統(tǒng)的文書送達(dá)、調(diào)查取證、情報(bào)交換與共享、搜查扣押、引渡等國(guó)際合作以外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)代恐怖主義犯罪分布范圍廣、隨意性強(qiáng)、技術(shù)手段先進(jìn)及國(guó)際化趨勢(shì)增強(qiáng)等特點(diǎn)，拓寬合作渠道，增加合作形式，積極開展進(jìn)行反恐怖聯(lián)合軍事行動(dòng)以震懾恐怖主義組織等等。

此外，通過對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者在完善上合組織反恐法律機(jī)制問題上的研究總結(jié)，筆者發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者多以聯(lián)合國(guó)反恐法律機(jī)制和歐盟反恐法律機(jī)制為完善上合組織反恐法律機(jī)制的藍(lán)本。其中，恐怖主義犯罪的普遍管轄權(quán)、對(duì)恐怖主義組織和罪名的界定、反恐合作及刑事司法合作的架構(gòu)以及反恐的基本原則是二者的共有內(nèi)容。 上合組織成員國(guó)之間領(lǐng)土毗鄰，活躍于中亞的恐怖主義犯罪往往呈現(xiàn)跨國(guó)發(fā)展的復(fù)雜性，越來(lái)越多的管轄權(quán)重疊的情況需要上合組織的反恐法律機(jī)制有所回應(yīng)。在成員國(guó)間確定對(duì)恐怖主義犯罪的普遍刑事管轄權(quán)，意在強(qiáng)調(diào)各成員國(guó)反恐的共同任務(wù)，更有助于消除與國(guó)際社會(huì)進(jìn)行反恐合作的障礙。在合作反恐的過程中，上合組織各成員國(guó)應(yīng)看到國(guó)際共同利益與本國(guó)利益的一致性，逐步淡化主權(quán)意識(shí)，樹立大局觀念，明確合作理念，建立合作意識(shí)，夯實(shí)打擊恐怖主義的政治基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)束語(yǔ)

在我們意識(shí)到不同國(guó)家之間在利益上的分歧為上合組織打擊中亞恐怖主義犯罪設(shè)置了重重障礙的同時(shí)，我們更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到不同國(guó)家組建的國(guó)際組織是為了解決國(guó)與國(guó)之間戰(zhàn)略合作的困境。 中亞恐怖主義犯罪始終是中亞各國(guó)以及周邊國(guó)家的人民、社會(huì)的嚴(yán)重威脅，打擊中亞恐怖主義犯罪離不開上合組織成員國(guó)之間密切而持久的通力合作，亦需要各成員國(guó)在反恐法律機(jī)制的建構(gòu)上達(dá)成共識(shí)。