上海市浦東新區(qū)人民檢察院課題組

一、前言

自1979年刑事訴訟法通過(guò)兩款法律條文賦予檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查職權(quán)以來(lái)，歷經(jīng)1997年、2012年兩次《刑事訴訟法》修訂和相關(guān)司法解釋的厘定，檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查制度日臻完善。由于退回補(bǔ)充偵查制度貼近公訴業(yè)務(wù)前沿，聚焦訴偵關(guān)系核心，問(wèn)題突出，向來(lái)研究者眾：以《人民檢察》期刊為例，自2012年刑訴法修訂，近乎每一年都把關(guān)注的焦點(diǎn)投注在退回補(bǔ)充偵查實(shí)務(wù)運(yùn)作情況：如2012年第1期刊發(fā)呂長(zhǎng)生、阮霄霞撰寫的《退回補(bǔ)充偵查程序有待完善》觀點(diǎn)擷要；2013年第20期刊發(fā)楊永華、王秋杰撰寫的《審查起訴階段案件退回補(bǔ)充偵查實(shí)證分析》調(diào)查報(bào)告；2013年第21期刊發(fā)葉煉、吳功、李應(yīng)敏撰寫的《審查起訴環(huán)節(jié)退回補(bǔ)充偵查應(yīng)重點(diǎn)解決六個(gè)問(wèn)題》觀點(diǎn)擷要；2014年第2期刊發(fā)李新、余響鈴撰寫的《退回補(bǔ)充偵查與冤假錯(cuò)案防范》實(shí)務(wù)研究；2014年第22期刊發(fā)齊冠軍等撰寫的《起訴階段退回補(bǔ)充偵查程序運(yùn)行情況調(diào)查》調(diào)查報(bào)告；2015年第24期刊發(fā)胡飛撰寫的《退回補(bǔ)充偵查的程序控制》調(diào)查報(bào)告……

但是在過(guò)去“偵查中心主義”刑事訴訟制度背景下，退回補(bǔ)充偵查相關(guān)問(wèn)題提出后，原因自然或非自然歸咎為“偵查中心主義”的弊端，而怯于繼續(xù)探索，鮮有理論或?qū)嵺`創(chuàng)新，即便理論加以創(chuàng)新，實(shí)踐加以跟進(jìn)，囿于上位法規(guī)范性文件的缺失，成效不大。與此相對(duì)，隨著“以審判為中心”的訴訟制度改革深入，為適應(yīng)“庭審實(shí)質(zhì)化”、“證據(jù)裁判規(guī)則”，確保案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，檢察職能必須得到相應(yīng)的提升，而其核心公訴職能的重要一面——退回補(bǔ)充偵查制度，作為一種程序倒流制度，在引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)偵查、保障公訴質(zhì)量、強(qiáng)化法律監(jiān)督等方面均有極其重要的作用，而且在當(dāng)前監(jiān)察體制構(gòu)建過(guò)程中，由于監(jiān)察委實(shí)質(zhì)上承擔(dān)職務(wù)犯罪“偵查”職能，原反貪、紀(jì)委在偵辦職務(wù)犯罪案件上，客觀面臨的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的“陣痛”，這種作用客觀上發(fā)生了進(jìn)一步的凸顯。當(dāng)前兩高、三部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》第七條明確規(guī)定要“完善補(bǔ)充偵查制度” ，對(duì)補(bǔ)充偵查制度具體完善的方向、做法提出具體要求，為退回補(bǔ)充偵查制度的完善提供充分的試點(diǎn)條件。目前，上海市浦東新區(qū)人民檢察院正在推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革試點(diǎn)工作，推動(dòng)構(gòu)建新型檢偵關(guān)系，完善退回補(bǔ)充偵查制度作為改革試點(diǎn)工作的重要組成部分。在這樣的時(shí)代和現(xiàn)實(shí)背景下，筆者力求在前人理論研究和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，從上海市浦東新區(qū)人民檢察院公訴實(shí)踐出發(fā)，統(tǒng)計(jì)分析上海市浦東新區(qū)人民檢察院近三年來(lái)的退回補(bǔ)充偵查案件存在的問(wèn)題及問(wèn)題成因，對(duì)退回補(bǔ)充偵查現(xiàn)狀進(jìn)行一全景透視；最后理論聯(lián)系實(shí)踐，理論指導(dǎo)實(shí)踐，探討退回補(bǔ)充偵查制度構(gòu)建的實(shí)踐進(jìn)路。

二、退回補(bǔ)充偵查制度概述

（一）補(bǔ)充偵查概念厘定

現(xiàn)行刑事訴訟法雖已對(duì)補(bǔ)充偵查操作流程進(jìn)行框架規(guī)定，但是對(duì)其概念定義卻未進(jìn)行條文釋義，致使對(duì)補(bǔ)充偵查概念的闡釋存在分歧。學(xué)界對(duì)補(bǔ)充偵查有著不同程度的概括，如袁家盛教授將其定義為“人民檢察院在審查偵查機(jī)關(guān)移送提起公訴的案件時(shí)，認(rèn)為主要事實(shí)不清、證據(jù)不足、尚有同案犯或新的罪行未查清，退回偵查機(jī)關(guān)進(jìn)一步調(diào)查，補(bǔ)充證據(jù)的訴訟行為” ；陳光中教授則將其定義為“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院依照法定程序，在原有偵查工作基礎(chǔ)上，就案件的部分事實(shí)、情節(jié)繼續(xù)進(jìn)行偵查的訴訟活動(dòng)” 。上述兩種定義方式都對(duì)補(bǔ)充偵查的主體、條件、內(nèi)容和性質(zhì)，存在的區(qū)別是：1.從執(zhí)行主體上看，兩者對(duì)于補(bǔ)充偵查系偵查行為并無(wú)異議，但袁家盛認(rèn)為執(zhí)行主體應(yīng)該為偵查機(jī)關(guān)，而陳光中的觀點(diǎn)，則更為全面的涵蓋了依職權(quán)偵查或檢察院自行偵查的情況；2.從條件上看，袁家盛對(duì)于補(bǔ)充偵查的條件采取了列舉的定義方式，但包括了單獨(dú)構(gòu)成的犯罪事實(shí)，而陳光中則將補(bǔ)充偵查的事實(shí)局限于案件所涉犯罪事實(shí)，也更符合訴訟規(guī)律，避免新罪行的偵查被限定為僅有一個(gè)月的補(bǔ)偵期限；3.從程序流轉(zhuǎn)上看，兩者表述又存在不同，但不論是“退回”，抑或是“繼續(xù)”，本質(zhì)上都是對(duì)原有刑事訴訟程序的脫離，使案件辦理暫時(shí)性的退回偵查階段。綜合上述定義共性和區(qū)別，筆者歸納補(bǔ)充偵查具有如下幾種特性：一是補(bǔ)充偵查本質(zhì)上是一種偵查行為，是原有偵查行為的繼續(xù)；二是補(bǔ)充偵查是人民檢察院退回，由偵查機(jī)關(guān)執(zhí)行的訴訟活動(dòng)；三是補(bǔ)充偵查是基于案件事實(shí)不清、證據(jù)不足等法定條件引起的一種程序倒流，是不同于刑事訴訟的各個(gè)階段前后互相銜接正常狀態(tài)的非常態(tài)。

綜上，筆者將補(bǔ)充偵查定義為是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，認(rèn)為需要進(jìn)一步查清事實(shí)和補(bǔ)充證據(jù)時(shí)，由偵查機(jī)關(guān)依法繼續(xù)偵查的訴訟活動(dòng)。

（二）退回補(bǔ)充偵查是補(bǔ)充偵查的主要方式

方式是指說(shuō)話做事所采取的方法和形式。 制度的運(yùn)行需要特定的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)充偵查制度的運(yùn)行也是如此。如前文所述，補(bǔ)充偵查是對(duì)原有刑事訴訟線性流程的脫離，存在程序的回轉(zhuǎn)，據(jù)此如對(duì)補(bǔ)充偵查按照階段進(jìn)行分類，則補(bǔ)充偵查可分為審查起訴階段以及庭審階段的補(bǔ)充偵查 。而在兩個(gè)階段中，檢察機(jī)關(guān)采取補(bǔ)充偵查的方式，則包括退回補(bǔ)充偵查或者檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查兩種。

從定義上說(shuō)，顧名思義，退回補(bǔ)充偵查是指決定補(bǔ)充偵查的檢察院將案件退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，而自行偵查則是指檢察院對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的案件自己進(jìn)行的補(bǔ)充偵查。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”的原則。一般而言，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查，檢察院負(fù)責(zé)起訴，法院負(fù)責(zé)審判，所以公、檢、法之間的工作關(guān)系猶如“流水線”作業(yè)關(guān)系，三家各管一段，各負(fù)其責(zé)，層層把關(guān)，以保證最終“產(chǎn)品”的質(zhì)量 。該種分工模式和“偵查中心主義”的思想，客觀造成檢察院的審查起訴演變?yōu)閷?duì)公安機(jī)關(guān)成果的審核和復(fù)查，加上自身偵查力量薄弱，檢察院在辦理案件過(guò)程中，更傾斜于適用退回補(bǔ)充偵查的方式。司法實(shí)踐中，也有部分公訴人出于對(duì)于偵查人員工作能力不放心、不愿履行退補(bǔ)手續(xù)等心態(tài)，自行補(bǔ)充偵查，但所占比例較小。

（三）退回補(bǔ)充偵查的法律淵源

基于退回補(bǔ)充偵查訴訟程序的重要性和必要性，刑事訴訟法對(duì)于退回補(bǔ)充偵查制度前后做了三次修訂：1979年刑事訴訟法通過(guò)兩款法律條文初創(chuàng)檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查制度，于自行偵查職權(quán)之后規(guī)定退回補(bǔ)充偵查職權(quán)，并明確退補(bǔ)期限為一個(gè)月；1996年刑事訴訟法修改，將退回補(bǔ)充偵查職權(quán)前置到自行偵查之前，凸顯退回補(bǔ)充偵查的重要性，并且明確退回補(bǔ)充偵查的目的是要求公安機(jī)關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料。此外對(duì)退回補(bǔ)充偵查職權(quán)賦予實(shí)質(zhì)性權(quán)能，即可以作出不起訴決定；2012年刑事訴訟法修改，將退補(bǔ)的目的在保留要求公安機(jī)關(guān)提供法庭審判所必需的證據(jù)材料的基礎(chǔ)上，適應(yīng)非法證據(jù)排除的新形勢(shì)要求，規(guī)定可以要求公安機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)合法性進(jìn)行說(shuō)明?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》經(jīng)1998年、2012年兩次修訂，對(duì)退回補(bǔ)充偵查操作規(guī)程做了詳細(xì)規(guī)定。鑒于退回補(bǔ)充偵查實(shí)務(wù)推行過(guò)程中對(duì)訴訟價(jià)值的偏離，2016年兩高、三部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)退回補(bǔ)充偵查制度完善的方向、做法提出具體要求，要求建立檢察院退回補(bǔ)充偵查引導(dǎo)和說(shuō)理機(jī)制，要求公安機(jī)關(guān)針對(duì)確實(shí)無(wú)法查明的退補(bǔ)事項(xiàng)書面說(shuō)明理由，為退回補(bǔ)充偵查制度的完善提供充分的試點(diǎn)條件。

（四）退回補(bǔ)充偵查的訴訟價(jià)值

在1979年《刑事訴訟法》對(duì)退回補(bǔ)充偵查做出規(guī)定后，經(jīng)過(guò)1997年、2012年《刑事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的修改，形成了我國(guó)的現(xiàn)行退回補(bǔ)充偵查制度，從其變革規(guī)律可總結(jié)出我國(guó)退回補(bǔ)充偵查制度整體價(jià)值追求：

1.實(shí)體正義與程序正義的兼顧。

我國(guó)刑事案件的辦理存在“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，1979年《刑事訴訟法》規(guī)定正是該種傳統(tǒng)的體現(xiàn)，審判機(jī)關(guān)擁有退回補(bǔ)充偵查的決定權(quán)，在追求實(shí)體正義的過(guò)程中卻模糊了其審判機(jī)關(guān)中立的定位，嚴(yán)重?fù)p害了訴訟公正性。補(bǔ)充偵查程序作為刑事程序中的一個(gè)重要程序內(nèi)容，其程序設(shè)計(jì)的科學(xué)性自然是程序本位理念應(yīng)該關(guān)照的范圍 。審查起訴階段的退回補(bǔ)充偵查作為公訴環(huán)節(jié)程序倒流的一種重要方式，不僅應(yīng)賦予其實(shí)體補(bǔ)救功能，還應(yīng)賦予其程序救濟(jì)功能。但退回補(bǔ)充偵查只能作為一種補(bǔ)救程序而存在，只能是程序的“非常態(tài)”。因?yàn)槿魧?shí)體補(bǔ)救型退回補(bǔ)充偵查比例過(guò)高，不利于被追訴者的人權(quán)保障；相應(yīng)，若程序補(bǔ)救型退回補(bǔ)充偵查比例偏低且效果不佳，則不利于實(shí)現(xiàn)公訴程序正當(dāng)化和人權(quán)保障。 因此，其后兩次修訂刑事訴訟法規(guī)定檢察院擁有退回補(bǔ)充偵查決定權(quán)，正體現(xiàn)了傳統(tǒng)觀念的改變和程序正義的回歸，同時(shí)非法證據(jù)排除規(guī)則的引入，使得退回補(bǔ)充偵查不再局限于證據(jù)本身內(nèi)容的探究，而是擴(kuò)展到追求證據(jù)收集的程序合法性上。上述改變，正體現(xiàn)了現(xiàn)行退回補(bǔ)充偵查制度兼顧實(shí)體正義和程序正義的價(jià)值取向。

2.刑罰及時(shí)性與公正性的調(diào)和。

退回補(bǔ)充偵查制度的構(gòu)建是建立在偵查、起訴、審判分工模式下。審查起訴階段，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)不清、證據(jù)不足等情形時(shí)，必然要啟動(dòng)退回補(bǔ)充偵查程序，使案件回轉(zhuǎn)到前一訴訟環(huán)節(jié)，對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)等情況進(jìn)行彌補(bǔ)。但是案件訴訟程序的回轉(zhuǎn)并非常態(tài)，必然造成訴訟效率的實(shí)現(xiàn)困難，甚至導(dǎo)致案件的久拖不決，這出現(xiàn)了公正的價(jià)值追求與刑罰及時(shí)性追求的矛盾。因此，刑事訴訟法經(jīng)修訂規(guī)定退回補(bǔ)充偵查適用的條件、期限、退補(bǔ)次數(shù)和不起訴制度。通過(guò)法律規(guī)定對(duì)退回補(bǔ)充偵查職權(quán)進(jìn)行限制，減小退回補(bǔ)充偵查對(duì)訴訟效率的侵害，將退回補(bǔ)充偵查的消極影響控制在合理的范圍內(nèi)，調(diào)和了刑罰及時(shí)性與公正性的價(jià)值追求間的矛盾。

三、當(dāng)前退回補(bǔ)充偵查運(yùn)行現(xiàn)狀實(shí)證分析

筆者以上海市浦東新區(qū)人民檢察院為考察樣本，首先利用檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺(tái)檢索統(tǒng)計(jì)出該院2014年10月—2017年10月共受理案件8833件12630人，其中一次退回補(bǔ)充偵查807件1641人，二次退回補(bǔ)充偵查138件330人?；谠摂?shù)據(jù)，筆者分析期間內(nèi)退回補(bǔ)充偵查運(yùn)行存在問(wèn)題進(jìn)行分析：

（一）偵查質(zhì)量問(wèn)題頻發(fā)，退補(bǔ)常態(tài)化

由于退補(bǔ)偵查案件兼顧實(shí)體正義與程序正義的價(jià)值取向，反映在退補(bǔ)原因即為實(shí)體和程序兩方面事由，基于數(shù)據(jù)分析形成如下圖表，細(xì)而言之：一是實(shí)體方面事由，即存在罪與非罪、此罪彼罪、法定刑升格認(rèn)定問(wèn)題，以及遺漏罪行、同案犯、量刑情節(jié)；二是程序方面事由，主要有因偵查機(jī)關(guān)證據(jù)收集、固定、審核使用等方面存在瑕疵而予以退查，因偵查機(jī)關(guān)強(qiáng)制措施適用不當(dāng)，犯罪嫌疑人未到案而予以退查。整體而言，退回補(bǔ)充偵查案件中，系由于實(shí)體、程序等偵查質(zhì)量問(wèn)題導(dǎo)致的無(wú)法起訴情況呈高發(fā)、常態(tài)化，其中退補(bǔ)后偵查機(jī)關(guān)撤案（含同意移送單位撤回或退查后未重報(bào)）167件247人。

（二）退補(bǔ)案件延長(zhǎng)比例較高，退補(bǔ)重報(bào)周期長(zhǎng)

由以下圖表可以看出，退補(bǔ)案件辦理延長(zhǎng)基數(shù)較大，且超過(guò)半數(shù)的退回補(bǔ)充偵查案件，偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格“用足”補(bǔ)充偵查期限，甚至有相當(dāng)體量的羈押案件補(bǔ)查超期，其中涉及逮捕案件40件，眼中違反刑事訴訟法的規(guī)定，損害犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利。

（三）退回補(bǔ)充偵查案件補(bǔ)查質(zhì)量不高

經(jīng)審查數(shù)據(jù)來(lái)源案件的退回補(bǔ)充偵查提綱、補(bǔ)充偵查報(bào)告及審查報(bào)告，偵查機(jī)關(guān)未進(jìn)行有效補(bǔ)偵的有54件，并發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題包括：部分退補(bǔ)案件由于檢察機(jī)關(guān)退補(bǔ)案件退補(bǔ)提綱過(guò)于籠統(tǒng)、概括，缺乏可操作性，致使偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)偵工作無(wú)章可循；部分退補(bǔ)案件為追求案件的“完善”而退回補(bǔ)充偵查，糾纏案件的細(xì)枝末節(jié)，不能及時(shí)起訴；部分退補(bǔ)案件的案件證據(jù)已經(jīng)無(wú)法再搜集，出于各種原因，仍將案件退回補(bǔ)充偵查；部分退補(bǔ)案件系為了緩解檢察機(jī)關(guān)公訴部門案多人少的工作壓力，將一些通過(guò)自身努力可以輕易補(bǔ)查到的證據(jù)，安排偵查機(jī)關(guān)去補(bǔ)查；部分退補(bǔ)案件系由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)存疑不起訴的案件，認(rèn)為必須經(jīng)過(guò)兩次退查，因而對(duì)第一次退查仍不清楚，又作出退回補(bǔ)充偵查的決定。上述情況既浪費(fèi)了偵查資源，又無(wú)端延長(zhǎng)了嫌疑人的羈押期限，影響了檢察機(jī)關(guān)的形象 ，不符合刑罰及時(shí)性與公正性。

四、退回補(bǔ)充偵查問(wèn)題成因分析

（一）從立法上看，退回補(bǔ)充偵查的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)

一方面，現(xiàn)行刑訴法僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于需要補(bǔ)充偵查的案件，可以退回補(bǔ)充偵查，或者自行偵查，但退回補(bǔ)充偵查的啟動(dòng)條件、何種案件必須由偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查、何種案件由檢察機(jī)關(guān)自行偵查，退查理由是否需要詳細(xì)說(shuō)理、證據(jù)程序性瑕疵是否可以通過(guò)退回補(bǔ)充偵查方式予以補(bǔ)正、偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)查質(zhì)量要求等問(wèn)題，均沒(méi)有實(shí)施細(xì)則予以規(guī)范；再有現(xiàn)行刑訴法關(guān)于檢偵辦案期限設(shè)計(jì)不合理，檢偵各自為維護(hù)部門利益使退回補(bǔ)充偵查在司法實(shí)踐中功能異化 ，檢偵借退補(bǔ)期限緩解辦案壓力的沖動(dòng)難以抑制。另一方面，現(xiàn)行刑訴法雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有決定退回補(bǔ)充偵查的權(quán)利，卻沒(méi)有規(guī)定偵查機(jī)關(guān)有盡力補(bǔ)證的義務(wù)，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)補(bǔ)偵質(zhì)效的監(jiān)督無(wú)法可依，偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)偵工作質(zhì)效無(wú)法保證。

（二）從制度上看，“以審判為中心”的新型檢偵關(guān)系尚未形成

1.檢偵雙方尚未形成統(tǒng)一證明標(biāo)準(zhǔn)

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實(shí)證據(jù)經(jīng)得起法律的考驗(yàn)?！皩徟兄行闹髁x”刑事訴訟程序有效切斷了偵查與審判的直接關(guān)系，偵查獲取的證據(jù)對(duì)于裁判沒(méi)有預(yù)決力，這對(duì)刑事訴訟事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)質(zhì)量都提出了新的要求。而現(xiàn)行刑事訴訟法律對(duì)于什么是案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分沒(méi)有明確的規(guī)定，由于案件類型的紛繁復(fù)雜，檢偵機(jī)關(guān)各自職責(zé)上的區(qū)別，對(duì)案件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)各有區(qū)別，導(dǎo)致司法實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)和證據(jù)已經(jīng)達(dá)到提起公訴的條件，檢察機(jī)關(guān)卻認(rèn)為還未達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的程度。同時(shí)，由于檢偵雙方定期溝通會(huì)商機(jī)制的缺失，導(dǎo)致雙方就同一類型案件的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期無(wú)法達(dá)成一致，實(shí)踐中容易出現(xiàn)，案件因標(biāo)準(zhǔn)不一出現(xiàn)必須反復(fù)退查的情況，訴訟進(jìn)程停滯不前。

2.檢察引導(dǎo)偵查制度尚未形成

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)刑事訴訟程序存在公安機(jī)關(guān)“做飯”、檢察機(jī)關(guān)“端飯”、審判機(jī)關(guān)“吃飯”的習(xí)慣，檢察機(jī)關(guān)過(guò)度依賴偵查機(jī)關(guān)移送的證據(jù)與調(diào)查的事實(shí)，缺乏主導(dǎo)性?，F(xiàn)有偵查機(jī)關(guān)的偵查取證質(zhì)量無(wú)法適應(yīng)庭審實(shí)質(zhì)化的要求，而新型檢偵關(guān)系尚未形成，檢察機(jī)關(guān)何時(shí)介入偵查，由何部門介入偵查，介入偵查后如何引導(dǎo)等問(wèn)題，均沒(méi)有成制予以規(guī)范，導(dǎo)致偵查質(zhì)量問(wèn)題層出不窮。

3.偵查機(jī)關(guān)相關(guān)考核制度仍需完善

現(xiàn)有偵查機(jī)關(guān)的考核制度，多以移送案件數(shù)量、批捕率作為考核指標(biāo)，忽視了對(duì)案件起訴率、退補(bǔ)率的考核。同時(shí)，偵查機(jī)關(guān)對(duì)于補(bǔ)查質(zhì)量也沒(méi)有一定的獎(jiǎng)懲措施，造成偵查人員形成案件一旦批捕就萬(wàn)事大吉的消極懈怠心態(tài)。但在司法實(shí)踐中，犯罪嫌疑人“構(gòu)成犯罪”與“事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分”之間對(duì)于證據(jù)的要求還有不小的差距。由于偵查機(jī)關(guān)缺乏針對(duì)性考核的直接激勵(lì)、督促作用，部分偵查人員對(duì)于案件批捕后的繼續(xù)偵查及退回補(bǔ)充偵查的補(bǔ)證工作敷衍了事。

（三）從觀念上看，檢偵固有工作觀念均已不適應(yīng)新時(shí)代的法治要求

1.檢偵雙方“偵查中心主義”的觀念仍然存在

在“偵查中心主義”觀念的主導(dǎo)下，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)刑事案件的事實(shí)認(rèn)定由偵查機(jī)關(guān)主導(dǎo)，審判活動(dòng)只是對(duì)偵查獲取的證據(jù)及結(jié)論在形式上的確認(rèn)，卻很少組織控辯雙方對(duì)證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的質(zhì)證。因此，偵查人員一直存在“重破案、輕訴訟”、“重口供、輕取證”的錯(cuò)誤傾向，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的補(bǔ)證要求是吹毛求疵、多此一舉，對(duì)退回補(bǔ)充偵查持消極態(tài)度，心懷抵觸，久拖不查，甚至明確說(shuō)檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)查要求沒(méi)有必要。而目前檢察機(jī)關(guān)不少檢察人員也存在這一錯(cuò)誤觀念，過(guò)度依賴偵查，且對(duì)偵查人員的消極怠工疏于監(jiān)督、怯于監(jiān)督。

2.偵查機(jī)關(guān)重實(shí)體、輕程序的觀念仍然存在

長(zhǎng)期以來(lái)，司法實(shí)踐中偵查機(jī)關(guān)存在著重實(shí)體、輕程序的辦案觀念。偵查人員認(rèn)為只要查清事實(shí)的真相就可以了，卻忽視了調(diào)查取證程序上的合法性。2012年新刑事訴訟法修訂后，增加了許多規(guī)范辦案程序和保障人權(quán)的內(nèi)容。雖然新的法律及規(guī)定對(duì)辦案程序已經(jīng)做出了明確的規(guī)定，但舊觀念難以在一朝一夕間被轉(zhuǎn)變，因此實(shí)踐中仍然存在辨認(rèn)筆錄等缺少偵查人員或者見(jiàn)證人的簽字、超過(guò)退查重報(bào)時(shí)間才重新移送審查起訴等程序違法現(xiàn)象。

3.檢察機(jī)關(guān)“親歷性審查”觀念尚未形成

在傳統(tǒng)檢偵關(guān)系中，檢察機(jī)關(guān)定位為審查批捕、審查起訴，側(cè)重審查檢察，檢察機(jī)關(guān)在偵查階段不參與案件偵查，僅在案件移送審查起訴后對(duì)證據(jù)進(jìn)行書面審查，認(rèn)為偵查是偵查機(jī)關(guān)的事情，自身做好審查審核工作即可。長(zhǎng)期實(shí)踐導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)缺少發(fā)揮捕前、訴前引導(dǎo)偵查的意識(shí)，偵查取證能力因無(wú)從發(fā)揮而日漸消退；同時(shí)在發(fā)現(xiàn)證據(jù)存在問(wèn)題時(shí)，存在第一反應(yīng)就是督促偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)證，而非自行補(bǔ)證的錯(cuò)誤傾向。

五、完善審查起訴階段退回補(bǔ)充偵查制度對(duì)策建議

筆者在洞察當(dāng)前退回補(bǔ)充偵查存在的問(wèn)題和成因的基礎(chǔ)上，以上海市浦東新區(qū)人民檢察院深入推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度改革，推動(dòng)構(gòu)建新型檢偵關(guān)系的實(shí)踐做法為指引，借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果，比較分析，探索退回補(bǔ)充偵查制度的完善進(jìn)路，筆者設(shè)想從以下幾個(gè)方面對(duì)補(bǔ)充偵查制度加以完善：

（一）轉(zhuǎn)變司法理念，加強(qiáng)人權(quán)保障

退回補(bǔ)充偵查是訴訟程序的回流，在某種程度上造成訴訟期限延長(zhǎng)，甚至變相的超期羈押，不利于犯罪嫌疑人人權(quán)的保障，嚴(yán)格適用并確保補(bǔ)偵質(zhì)效必須首先從檢偵雙方的司法理念上進(jìn)行規(guī)制。檢偵雙方應(yīng)盡快破除偵查中心主義錯(cuò)誤理念，牢固樹(shù)立審判中心主義思想，充分認(rèn)識(shí)退回補(bǔ)充偵查實(shí)體正義和程序正義兼顧、刑罰及時(shí)性和公正性并重的訴訟價(jià)值。一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化退回補(bǔ)偵必要性和自行補(bǔ)偵的意識(shí)，杜絕“借時(shí)間”、“規(guī)避責(zé)任”的退回補(bǔ)充偵查，此前應(yīng)做好適時(shí)介入案件偵查、主動(dòng)引導(dǎo)偵查取證工作，在退回補(bǔ)充偵查無(wú)法更好實(shí)現(xiàn)補(bǔ)偵效果時(shí)，適時(shí)自行補(bǔ)證。另一方面，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)、訴訟意識(shí)，充分重視退回補(bǔ)充偵查工作，努力提高退回補(bǔ)充偵查質(zhì)效，杜絕“退而不查”、“敷衍塞責(zé)”的無(wú)效補(bǔ)偵，同時(shí)保證訴訟參與人在退回補(bǔ)充偵查階段享有與偵查階段同等的訴訟權(quán)利，以免出現(xiàn)人權(quán)保障的“真空地帶”。

（二）統(tǒng)一證明標(biāo)準(zhǔn)，完善證據(jù)規(guī)格

刑事證據(jù)是刑事訴訟的基礎(chǔ)和核心，為完善以證據(jù)為核心的刑事指控體系，檢察機(jī)關(guān)可以圍繞法定證明標(biāo)準(zhǔn)和法定犯罪構(gòu)成要件、量刑情節(jié)，根據(jù)各種類型證據(jù)的具體特點(diǎn)以及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)機(jī)把握，充分考慮偵查辦案實(shí)際需要，對(duì)偵查階段需要收集、固定的證據(jù)種類、形式及標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行總結(jié)和規(guī)范，形成證據(jù)偵查指引，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)偵查取證工作，推動(dòng)構(gòu)建“大控方格局”的新型檢偵關(guān)系。證據(jù)偵查指引下，一方面，檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)偵查機(jī)關(guān)依據(jù)參考標(biāo)準(zhǔn)移送的證據(jù)予以認(rèn)可；另一方面，可以減少退補(bǔ)的概率，使刑事訴訟朝著健康、穩(wěn)定、有序的方向發(fā)展。

（三）嚴(yán)格退補(bǔ)適用條件，明確自行補(bǔ)偵范圍

現(xiàn)行刑訴法對(duì)退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查和檢察機(jī)關(guān)自行偵查的適用條件和范圍無(wú)明確規(guī)定，可由檢偵協(xié)商。檢偵應(yīng)推動(dòng)建立退回補(bǔ)充偵查聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制，明確偵查范圍，各自負(fù)責(zé)。檢偵聯(lián)席會(huì)議由公、檢兩單位分管領(lǐng)導(dǎo)及職能部門負(fù)責(zé)人參加，必要時(shí)由兩單位主要領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議，圍繞退回補(bǔ)充偵查適用條件、自行補(bǔ)充偵查范圍等補(bǔ)偵主要工作，達(dá)成共識(shí)，根據(jù)各自職能加強(qiáng)協(xié)作，商討制定實(shí)施及推進(jìn)方案，落實(shí)具體工作舉措。鑒于檢察機(jī)關(guān)的主要功能是追訴與監(jiān)督，故對(duì)于退補(bǔ)的補(bǔ)充偵查，要把握一定的界限，既不能一味的依賴偵查機(jī)關(guān)，也不能越位使自己成為偵查者。檢偵機(jī)關(guān)可以本著有利于查清案件事實(shí)的原則，對(duì)那些案件事實(shí)基本清楚，需退查的內(nèi)容簡(jiǎn)單、查證容易的案件，可自行在審限內(nèi)補(bǔ)充偵查，以便迅速辦結(jié)案件，提高訴訟效率。對(duì)于可以即時(shí)調(diào)取的證據(jù)材料，可通過(guò)發(fā)《調(diào)取證據(jù)通知書》的方式，要求偵查機(jī)關(guān)及時(shí)提供。其他情況則需退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查。

（四）規(guī)范退補(bǔ)工作引導(dǎo)、說(shuō)理和跟蹤落實(shí)

檢察機(jī)關(guān)退補(bǔ)提綱的制作，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循必要性、規(guī)范性、說(shuō)理性、明確性、指導(dǎo)性、聯(lián)動(dòng)性的原則，在詳細(xì)列明補(bǔ)查的具體事項(xiàng)的同時(shí)，也要詳細(xì)說(shuō)明補(bǔ)查的意圖，即要達(dá)到什么證明目的，還要分析案件的證據(jù)缺陷、說(shuō)明補(bǔ)查的方法途徑。 能夠抓住案件的關(guān)鍵、抓住案件的重點(diǎn)和癥結(jié)點(diǎn)的，具體的，說(shuō)理清晰的，操作性強(qiáng)的退補(bǔ)提綱才能有針對(duì)性地引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)快速完善必要證據(jù)，并規(guī)制漏罪、漏犯的補(bǔ)充移送。其次，鑒于公安機(jī)關(guān)重報(bào)案件缺乏規(guī)范的法律文書，應(yīng)建立統(tǒng)一的重報(bào)文書標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的補(bǔ)偵材料移送機(jī)制。再次，檢偵機(jī)關(guān)對(duì)于退查后案件應(yīng)積極聯(lián)動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)跟蹤監(jiān)督，及時(shí)掌握退查的進(jìn)展，公安對(duì)退查過(guò)程中出現(xiàn)的困難和問(wèn)題應(yīng)及時(shí)反饋。最后，對(duì)擱置不辦或者補(bǔ)查不力的應(yīng)予督促，對(duì)因處置不當(dāng)致使主要證據(jù)滅失，嚴(yán)重影響案件處理或補(bǔ)查嚴(yán)重超期等違法現(xiàn)象，應(yīng)及時(shí)制發(fā)糾正違法通知書。

（五）健全退補(bǔ)工作考核評(píng)價(jià)

1.定期評(píng)析通報(bào)案件偵查質(zhì)量

通過(guò)定期向偵查機(jī)關(guān)制發(fā)偵查質(zhì)量評(píng)析通報(bào)，向偵查機(jī)關(guān)通報(bào)偵查取證工作典型案例，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)規(guī)范偵查取證工作。針對(duì)退查中同類問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)的情況以及因偵查嚴(yán)重不到位導(dǎo)致證據(jù)缺失、無(wú)法定罪的情況，可制作工作簡(jiǎn)報(bào)，抄送人大。此外，還可通過(guò)糾正違法通知書、檢察建議等多種形式行使監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)的全程監(jiān)督，使之變靜態(tài)為動(dòng)態(tài)、變事后為事中，變被動(dòng)為主動(dòng)，在監(jiān)督中加強(qiáng)協(xié)助，在協(xié)助中依法監(jiān)督。

2.檢偵同步一體考核

為有效培育樹(shù)立“大控方”觀念，將退回補(bǔ)充偵查數(shù)量、補(bǔ)充偵查質(zhì)量、最終的審判結(jié)果與工作業(yè)績(jī)掛鉤，從制度上扭轉(zhuǎn)“重破案、輕證據(jù)”的意識(shí)，提高退回補(bǔ)充偵查的質(zhì)量和效率，主要方式有：一是公安機(jī)關(guān)的考核監(jiān)督，圍繞“退補(bǔ)率”加大監(jiān)督力度，以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，幫助偵查機(jī)關(guān)確定和調(diào)整偵查方向，引導(dǎo)其圍繞指控目標(biāo)及時(shí)準(zhǔn)確地收集證據(jù)，促使偵、捕、訴工作協(xié)調(diào)一致。二是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，定期由檢察機(jī)關(guān)案管部門對(duì)無(wú)退補(bǔ)提綱的案件、一退和二退退補(bǔ)提綱相同的案件進(jìn)行嚴(yán)格審查，以合比例性的原則審查案件有無(wú)退查必要，并與考核掛鉤。