進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)多重危機(jī)對(duì)歐盟的挑戰(zhàn)

作為影響力和利益鏈遍布全球的行為體，歐盟的生存與發(fā)展同國(guó)際形勢(shì)休戚相關(guān)，密切互動(dòng)。國(guó)際形勢(shì)變化是歐盟政策調(diào)整的客觀基礎(chǔ)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，歐盟受到了多個(gè)危機(jī)的連續(xù)沖擊。

（一）總體實(shí)力相對(duì)下降

首先，歐盟的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)萎縮。作為世界三大貿(mào)易力量之一的經(jīng)濟(jì)體，歐盟通過(guò)復(fù)雜而發(fā)達(dá)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易規(guī)則、環(huán)保理念而成為世界發(fā)展領(lǐng)域的先鋒。但當(dāng)前無(wú)論從橫向比較的空間維度或縱向比較的歷史維度來(lái)看，歐盟的綜合實(shí)力已經(jīng)處于下滑狀態(tài)。2008年歐債危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，歐盟經(jīng)濟(jì)財(cái)富出現(xiàn)顯著的萎縮退化。歐盟2008年經(jīng)濟(jì)總量為19.029萬(wàn)億美元，2009年則急劇下降到17.02萬(wàn)億美元，2017年雖回升至17.74萬(wàn)億美元，但如將已進(jìn)入退歐進(jìn)程的英國(guó)排除在外，則歐盟27國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量不足15.12萬(wàn)億美元。2018年2月，歐元區(qū)的失業(yè)率高達(dá)8.5%，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇預(yù)期也持續(xù)偏緩。其次，歐盟凝聚力顯著趨弱。2016年英國(guó)舉行全民公投決定退出歐盟，歐盟面臨著一體化啟動(dòng)以來(lái)的最大挫折。英國(guó)退出歐盟將使得歐盟作為世界經(jīng)濟(jì)力量的資源和規(guī)模進(jìn)一步弱化。英國(guó)退歐不僅挑戰(zhàn)了已存在40余年的一體化發(fā)展模式，而且在實(shí)質(zhì)上對(duì)歐盟的凝聚力產(chǎn)生了削減作用。英國(guó)退出歐盟將會(huì)使得歐盟的財(cái)政來(lái)源受到限制，迫使歐盟將財(cái)政負(fù)擔(dān)分?jǐn)偨o其余27個(gè)成員國(guó)，而這一財(cái)政壓力的轉(zhuǎn)嫁和政治壓力的增強(qiáng)，或有可能導(dǎo)致更多成員國(guó)家特別是中東歐國(guó)家的不滿，進(jìn)而引發(fā)其他國(guó)家退歐的風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)退歐通過(guò)創(chuàng)造一個(gè)退出的先例，翻轉(zhuǎn)了歐盟建設(shè)“更緊密聯(lián)盟”的發(fā)展進(jìn)程。

（二）全球治理效能下降

隨著國(guó)際力量對(duì)比的顯著變化以及歐盟國(guó)際地位的相對(duì)衰落，歐盟在全球治理領(lǐng)域的政策實(shí)踐效能也顯著下降。以應(yīng)對(duì)氣候變化為例，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐盟曾在全球氣候領(lǐng)域深入開(kāi)展了政策創(chuàng)新及實(shí)踐。歐盟克服因美國(guó)退出《京都議定書(shū)》而導(dǎo)致的氣候治理困局和歐債危機(jī)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)困局，持續(xù)而堅(jiān)定地推行氣候戰(zhàn)略，同時(shí)通過(guò)氣候外交增加歐盟在國(guó)際政治、國(guó)際道義方面的收益，提升國(guó)際影響力，構(gòu)建歐盟的國(guó)際主導(dǎo)權(quán)。但是，2009年哥本哈根氣候大會(huì)使得歐盟氣候外交戰(zhàn)略遭到諸多國(guó)家的抵制與拋棄，長(zhǎng)期以來(lái)自視為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的歐盟成為被邊緣化的角色。此后，盡管歐盟在氣候治理領(lǐng)域仍持續(xù)推進(jìn)戰(zhàn)略調(diào)整與改革，但爭(zhēng)奪話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)的條件已經(jīng)不復(fù)存在。特朗普政府主導(dǎo)下的美國(guó)退出《巴黎氣候協(xié)定》，全球氣候治理進(jìn)入碎片化時(shí)代，而歐盟所設(shè)計(jì)的世界整體推進(jìn)、協(xié)調(diào)全球氣候治理的戰(zhàn)略訴求處于被擱置狀態(tài)。除氣候外交領(lǐng)域之外，歐盟在推進(jìn)全球貿(mào)易自由化、化解中東和北非難民危機(jī)等領(lǐng)域的外交舉措也受到前所未有的考驗(yàn)，甚至在伊朗核協(xié)議等方面取得的既定成就也受到美國(guó)外交政策逆轉(zhuǎn)的沖擊。事實(shí)上，歐盟的全球治理觀念廣為人知，但卻并未深入人心，這是歐盟最為突出的戰(zhàn)略困境，也是迫使歐盟推行政策調(diào)整的決定性條件。

（三）伙伴關(guān)系面臨挑戰(zhàn)

歐盟所處的國(guó)際環(huán)境的變化尤其是歐美伙伴關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化是其面臨的主要外部危機(jī)。

首先，特朗普就任后大幅調(diào)整美歐之間的貿(mào)易、安全關(guān)系，強(qiáng)硬的單邊主義政策對(duì)歐盟形成了巨大的壓力。在貿(mào)易方面，特朗普以貿(mào)易逆差、國(guó)家安全為由對(duì)歐盟鋼、鋁等產(chǎn)品加征巨額關(guān)稅，使得歐盟推崇的全球貿(mào)易自由化和規(guī)制化受到挫折。在安全合作方面，特朗普治下的美國(guó)強(qiáng)勢(shì)要求盟友分擔(dān)更多責(zé)任，引發(fā)歐盟反感并加深了歐美之間的裂痕。目前，歐盟雖然正努力嘗試構(gòu)建獨(dú)立防務(wù)力量，但當(dāng)前的安全仍然主要依賴(lài)于北約，正因?yàn)槿绱?，歐盟外交與安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼（Federica Mogherini）的表述兼顧了雙方的主張：“歐洲的強(qiáng)大會(huì)促進(jìn)北約的強(qiáng)大，正如強(qiáng)大的北約才有利于歐洲的強(qiáng)盛……歐盟與北約正加強(qiáng)該領(lǐng)域的合作，同時(shí)歐盟也將積極發(fā)展歐洲的防務(wù)力量?！钡珡漠?dāng)前美國(guó)堅(jiān)持“責(zé)任分擔(dān)”的政策立場(chǎng)來(lái)看，歐盟與美國(guó)之間的安全信任和合作可能會(huì)面臨更多的不確定性。

其次，特朗普政府對(duì)歐洲一體化進(jìn)程采取了對(duì)抗舉措，一方面公開(kāi)支持英國(guó)退出歐盟，宣稱(chēng)退歐后的英國(guó)仍將是美國(guó)的親密盟友，另一方面無(wú)視歐盟維護(hù)一體化進(jìn)程的努力，鼓動(dòng)更多歐盟國(guó)家效仿英國(guó)退出歐盟。在民粹主義思潮推動(dòng)下，美國(guó)政府不再重視與盟友維持共識(shí)，卻有可能采取強(qiáng)硬手段對(duì)其施壓，這樣的舉動(dòng)毫無(wú)疑問(wèn)正在破壞以互信為基礎(chǔ)的歐美同盟關(guān)系。在部分西方學(xué)者看來(lái)，“內(nèi)部分裂的歐盟正逐漸喪失其對(duì)世界舞臺(tái)的影響力，特朗普政府不僅放棄了其作為歐盟伙伴的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)，反而如同弱肉強(qiáng)食者般利用歐盟的弱點(diǎn)?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，歐盟所遭遇的憲法危機(jī)、新老歐洲危機(jī)、債務(wù)危機(jī)、英國(guó)退歐危機(jī)相互疊加，互為誘因，呈現(xiàn)出密集、連續(xù)、多樣、不斷加重等特征。各類(lèi)危機(jī)依然存在并持續(xù)發(fā)揮影響，歐盟的全面調(diào)整與改革不僅具有必然性，而且迫在眉睫。

歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)的系列政策調(diào)整

多重危機(jī)的發(fā)生與沖擊，并不能徹底否定歐盟在創(chuàng)造并維護(hù)區(qū)域合作、推動(dòng)并保持經(jīng)濟(jì)繁榮、組建并提升貿(mào)易實(shí)力等各方面的成就及示范效應(yīng)。如何設(shè)計(jì)并推行行之有效的調(diào)整政策來(lái)應(yīng)對(duì)多重挑戰(zhàn)，既需要肯定自身的成就，也需要反思危機(jī)的根源，更需要展望未來(lái)的前景，而其中最為核心的則是維護(hù)歐盟的團(tuán)結(jié)。正如歐洲理事會(huì)主席圖斯克（Donald Tusk）所言：“作為一個(gè)政治實(shí)體，歐洲要么保持團(tuán)結(jié)，要么將變成一盤(pán)散沙。”

（一）重塑歐盟政治自信

歐盟所遭遇的多重危機(jī)，決定了歐盟的調(diào)整政策也必須采取多元、綜合、漸進(jìn)的模式。為此，歐盟推出多項(xiàng)政治文件來(lái)指引其應(yīng)對(duì)危機(jī)，重塑自信。

2016年6月歐盟公布了名為《共同愿景、共同行動(dòng)：歐盟共同外交與安全戰(zhàn)略》的政治文件。這份旨在維護(hù)歐洲一體化方向和歐盟機(jī)構(gòu)權(quán)威的文件指出，“我們的目的，甚至是聯(lián)盟的存在，正在受到質(zhì)疑……在充滿挑戰(zhàn)的時(shí)代，一個(gè)強(qiáng)大的歐盟應(yīng)該是一個(gè)能夠進(jìn)行戰(zhàn)略思考、擁有共同愿景并且集體行動(dòng)的聯(lián)盟?！蔽募J(rèn)為歐盟的主要目標(biāo)是在內(nèi)部確認(rèn)共同威脅并尋求政策平衡，通過(guò)發(fā)展“意愿聯(lián)盟”、強(qiáng)化“歐盟協(xié)調(diào)”來(lái)提升對(duì)外決策與行動(dòng)成效。此外，這一文件為歐盟外交政策確定了團(tuán)結(jié)、融入、責(zé)任和伙伴關(guān)系等四個(gè)原則（The Principles Guiding our External Action），并為歐盟外交確定了“歐盟的安全、歐盟國(guó)家與社會(huì)的復(fù)原力、一體化的沖突和危機(jī)應(yīng)對(duì)舉措、合作的地區(qū)秩序以及面向21世紀(jì)的全球治理”這五個(gè)重要目標(biāo)。

2017年3月，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《歐盟未來(lái)白皮書(shū)》，在引導(dǎo)民眾面向歐盟的未來(lái)、緩解各類(lèi)危機(jī)而造成低迷輿情的同時(shí)，為歐盟發(fā)展設(shè)置了“成員國(guó)延續(xù)現(xiàn)狀、強(qiáng)化統(tǒng)一市場(chǎng)、建設(shè)多速歐洲、特定領(lǐng)域開(kāi)展高效合作、推進(jìn)一體化”等五種發(fā)展圖景。從功能角度來(lái)看，這份《白皮書(shū)》旨在給予歐盟各成員國(guó)更多的思辨和建言空間，以圖全方位提高歐盟公民對(duì)歐洲一體化的認(rèn)同和支持。

與《白皮書(shū)》的發(fā)布相同步，歐盟對(duì)外行動(dòng)署（European External Action Service，EEAS）發(fā)布《歐盟六十年》公告指出，“國(guó)際體系的規(guī)制基礎(chǔ)正受到廣泛質(zhì)疑，歐盟將會(huì)在維護(hù)、增強(qiáng)和擴(kuò)大全球秩序方面扮演一個(gè)不可或缺的角色。”

上述系列政治文件遵循的邏輯是，歐盟將強(qiáng)化內(nèi)部治理和構(gòu)建對(duì)外關(guān)系作為應(yīng)對(duì)危機(jī)、強(qiáng)化一體化進(jìn)程的兩大重要目標(biāo)。

（二）重啟“多速歐洲”計(jì)劃

為深化認(rèn)知國(guó)家之間一體化程度的差異狀態(tài)并維護(hù)歐盟的存續(xù)、夯實(shí)歐洲一體化進(jìn)程、緩解民粹主義浪潮和英國(guó)退歐的沖擊，歐盟提出了“多速歐洲”的口號(hào)。按照歐盟領(lǐng)導(dǎo)人特別是德法等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的觀點(diǎn)，“多速歐洲”通過(guò)“選擇性退出”“強(qiáng)化合作”和“開(kāi)放式協(xié)調(diào)”等路徑，認(rèn)可不同成員國(guó)接受一體化機(jī)制的程度差異，由此確保歐盟機(jī)制的吸引力與成員國(guó)之間自主程度的平衡。

早在20世紀(jì)90年代，關(guān)于一體化發(fā)展方向的爭(zhēng)論中就曾出現(xiàn)“多速歐洲”的倡議。不過(guò)值得注意的是，相比于一體化進(jìn)程中各國(guó)既有的機(jī)制差異，歐盟再度提出的“多速歐洲”并無(wú)實(shí)質(zhì)性的創(chuàng)新之處。歐盟對(duì)于英國(guó)特殊訴求的許可與包容就是“多速歐洲”的具體體現(xiàn)。歐盟認(rèn)可英國(guó)不加入歐元區(qū)和《申根協(xié)定》，允許英國(guó)在限制移民流動(dòng)方面設(shè)置緊急制動(dòng)機(jī)制，將移民居留權(quán)與就業(yè)掛鉤，明確歐盟條約提出的“日益緊密的聯(lián)盟”原則不適用于英國(guó)。但此后的英國(guó)退歐公投及談判說(shuō)明，這一傳統(tǒng)的“多速歐洲”解決方案由于英國(guó)和歐盟內(nèi)外部條件的變化，也由于英國(guó)政府公投時(shí)機(jī)選擇和宣傳不力等因素的影響，未能達(dá)到預(yù)期的效果。可見(jiàn)，“多速歐洲”之成效的決定因素是復(fù)雜而廣泛的。當(dāng)前歐盟再度提出“多速歐洲”，也只能說(shuō)明關(guān)于該路徑設(shè)計(jì)的思考得到進(jìn)一步深化，但其可行性仍有待觀察。

未來(lái)的“多速歐洲”留給成員國(guó)在不同政策領(lǐng)域接受不同程度的一體化機(jī)制的權(quán)利，這意味著全面一體化的步伐將會(huì)放慢，而部分功能領(lǐng)域的一體化則會(huì)加強(qiáng)甚至成為歐盟的主要發(fā)展支柱，換言之，功能性的一體化將是近期歐盟發(fā)展的主導(dǎo)理念。而根據(jù)歐洲一體化的既有成就，貿(mào)易一體化將會(huì)是歐盟功能一體化的重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，這應(yīng)是歐盟發(fā)展對(duì)外關(guān)系的主要依托。

（三）推進(jìn)歐盟防務(wù)建設(shè)

難民危機(jī)與恐怖主義襲擊等一系列非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的出現(xiàn)，已經(jīng)對(duì)歐洲安全與一體化進(jìn)程形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。歐盟認(rèn)識(shí)到，明確的邊境和穩(wěn)固的安全是維護(hù)歐盟自由與繁榮的前提條件，歐盟必須構(gòu)建起防范恐怖襲擊的力量，并在必要時(shí)將其投射到歐盟之外的區(qū)域。

當(dāng)前歐盟內(nèi)部普遍認(rèn)為，英國(guó)退歐是歐盟發(fā)展獨(dú)立防務(wù)的良好契機(jī)，同時(shí)，歐盟認(rèn)為強(qiáng)化防務(wù)能力建設(shè)也是有效維護(hù)歐美伙伴關(guān)系的關(guān)鍵路徑。在防務(wù)、反恐與打擊跨國(guó)犯罪方面，歐盟嚴(yán)重依賴(lài)于美國(guó)的安全建設(shè)和主導(dǎo)，“美國(guó)強(qiáng)調(diào)美國(guó)優(yōu)先則意味著歐盟的孤立”。當(dāng)前，特朗普政府已明確表示將在司法及反恐領(lǐng)域加大行動(dòng)力度，而歐盟的防務(wù)能力建設(shè)將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)其作為美國(guó)在該領(lǐng)域盟友的地位。

2017年6月，歐盟委員會(huì)宣布設(shè)立總額為55億歐元的歐洲防務(wù)基金，用于擴(kuò)大各成員國(guó)防務(wù)研發(fā)投資及軍事裝備采購(gòu)。同年11月，除英國(guó)、丹麥等5國(guó)之外的其余23國(guó)決定啟動(dòng)歐盟防務(wù)“永久結(jié)構(gòu)性合作”機(jī)制（Permanent Structured Cooperation，PESCO）。與過(guò)去相比，歐盟建立獨(dú)立防務(wù)力量的意志更為明顯，這是多重危機(jī)挑戰(zhàn)之下的必然反應(yīng)。從當(dāng)前來(lái)看，歐盟持續(xù)增強(qiáng)自身防務(wù)能力的決心和舉措，仍未能有效扭轉(zhuǎn)歐美雙方在安全領(lǐng)域的緊張關(guān)系。在2018年7月的北約峰會(huì)上，特朗普不僅繼續(xù)在分擔(dān)責(zé)任、分?jǐn)傎M(fèi)用的問(wèn)題上對(duì)歐盟提出強(qiáng)烈抨擊，而且通過(guò)操控對(duì)俄政策使歐盟產(chǎn)生美國(guó)“疏歐親俄”的隱憂。特朗普政府的強(qiáng)硬姿態(tài)背離了歐盟所堅(jiān)守的西方價(jià)值觀，極有可能迫使歐盟在加速建設(shè)獨(dú)立防務(wù)能力的同時(shí)，進(jìn)一步降低對(duì)美國(guó)的安全信任。

（四）強(qiáng)化對(duì)外貿(mào)易關(guān)系

對(duì)外貿(mào)易是歐盟作為世界重要力量的關(guān)鍵支撐條件，也是歐盟維系自身生存及國(guó)際影響力的首要目標(biāo)。重新界定歐盟與第三國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系，成為歐盟調(diào)整對(duì)外關(guān)系的主要政策思路之一。在英歐之間退歐談判長(zhǎng)期膠著、美國(guó)強(qiáng)化對(duì)歐貿(mào)易分歧的情況下，歐盟一方面在退歐談判中采取強(qiáng)硬立場(chǎng)，為確立未來(lái)的英歐貿(mào)易關(guān)系設(shè)定嚴(yán)格的條件；另一方面則明顯加快同其他國(guó)家締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定的步伐，以期穩(wěn)定歐盟在國(guó)際貿(mào)易中的影響力。繼2017年7月歐盟與日本達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定之后，歐盟與加拿大的自由貿(mào)易協(xié)定也于2017年9月起生效。歐盟強(qiáng)化對(duì)外貿(mào)易的政策調(diào)整，還體現(xiàn)于貿(mào)易政策與其他外交政策的協(xié)調(diào)與配合。從貿(mào)易及安全的維度來(lái)看，當(dāng)前的歐美關(guān)系也充滿了彼此抗衡的特征。特朗普政府上臺(tái)以來(lái)，歐美之間就貿(mào)易平衡問(wèn)題的觀念裂痕愈益明顯，歐盟對(duì)美國(guó)的威脅性貿(mào)易政策采取了針?shù)h相對(duì)的應(yīng)對(duì)立場(chǎng)，這種強(qiáng)硬的貿(mào)易立場(chǎng)與歐盟在其他關(guān)鍵國(guó)際議題上的對(duì)美政策相呼應(yīng)，形成明確的回應(yīng)式抗衡政策基調(diào)。特朗普政府于2018年5月宣布退出伊朗核協(xié)議并最終重啟制裁政策以來(lái)，歐盟堅(jiān)持保留伊朗核協(xié)議的必要性，在強(qiáng)調(diào)以協(xié)議化解危機(jī)、維護(hù)國(guó)際安全的同時(shí)，也避免因美國(guó)制裁伊朗而使歐盟企業(yè)國(guó)際貿(mào)易業(yè)務(wù)受到?jīng)_擊。

歐盟對(duì)華認(rèn)知與政策調(diào)整

歐盟將中國(guó)、美國(guó)和歐盟并稱(chēng)為塑造世界格局的三支力量，但與此同時(shí)，歐盟對(duì)于能否成功構(gòu)建歐美、歐中關(guān)系仍存有顯著疑慮。作為“經(jīng)濟(jì)巨人、政治侏儒”的歐盟，需要通過(guò)構(gòu)建國(guó)際合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)其外交戰(zhàn)略目標(biāo)，尤其是在歐盟自身遭遇多重危機(jī)、美國(guó)推行“美國(guó)優(yōu)先”和“單邊主義”的背景下，穩(wěn)定發(fā)展中歐關(guān)系對(duì)于歐盟實(shí)現(xiàn)其外交戰(zhàn)略而言至關(guān)重要。

（一）歐盟對(duì)華認(rèn)知的角色定位

在進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的多重危機(jī)沖擊之下，歐盟因?yàn)榫徛慕?jīng)濟(jì)復(fù)蘇速度和相對(duì)滯后的外交與安全合作而難以成為“全球性歐洲”，中國(guó)則通過(guò)不斷深化擴(kuò)展的國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)以及持續(xù)上升的國(guó)家實(shí)力而日益彰顯全球影響力，中歐關(guān)系出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化。中歐雙方于2003年起建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，但快速提升的歐盟對(duì)華戰(zhàn)略訴求并沒(méi)有直接轉(zhuǎn)化為積極的合作意向，而是在其全球治理規(guī)劃導(dǎo)引下轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)中國(guó)的強(qiáng)烈批評(píng)，并于2009年哥本哈根氣候大會(huì)上形成了激烈的政策爭(zhēng)辯。此后，隨著歐債危機(jī)的影響持續(xù)蔓延，歐盟的內(nèi)化治理傾向日益突出，直到2016年英國(guó)通過(guò)退歐公投，歐盟的對(duì)華戰(zhàn)略關(guān)注度才得以再度提升。2016年6月歐盟委員會(huì)通過(guò)的《歐盟對(duì)華新戰(zhàn)略要素》文件指出，中歐雙方?jīng)Q策者對(duì)中歐關(guān)系的意義和目標(biāo)的認(rèn)知是中歐伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)；未來(lái)5年將推動(dòng)雙邊投資，并將與中國(guó)通過(guò)緊密合作來(lái)解決雙邊、多邊國(guó)際沖突和外交重點(diǎn)問(wèn)題。在經(jīng)歷退歐公投的沖擊之后，歐盟暫時(shí)遏制了歐洲范圍內(nèi)民粹主義的勢(shì)頭，政治信心有所恢復(fù)的歐盟在調(diào)高對(duì)華戰(zhàn)略期待的同時(shí)，也對(duì)中國(guó)的角色定位做了更多限定。在歐盟看來(lái)，作為成長(zhǎng)型大國(guó)的中國(guó)之角色更傾向于對(duì)手而不是伙伴，因而其挑戰(zhàn)也必然多于合作；但同時(shí)歐盟仍將中國(guó)視為重要的合作伙伴，且堅(jiān)信歐盟仍掌握著影響和塑造未來(lái)中國(guó)走向的能力。

作為在國(guó)際體系中具有全球性、全局性、全面性影響的三支力量，中國(guó)、歐盟與美國(guó)的對(duì)話與合作是設(shè)計(jì)與實(shí)踐全球治理機(jī)制的重要平臺(tái)。但歐盟應(yīng)該明確的是，形成當(dāng)前歐美分歧與沖突的各類(lèi)因素中，既包括來(lái)自外部的特朗普政府政策變更，也包括滋生于內(nèi)部的歐盟自身實(shí)力減弱，且后者是具有決定性的關(guān)鍵因素?！皻W盟若要維護(hù)其重要性，就必須在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中保持并提升自身實(shí)力?！睂?duì)歐盟來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化中歐關(guān)系亦可防止歐盟因中美關(guān)系過(guò)度靠近而被邊緣化，同時(shí)給予歐盟提升自己利益和基本價(jià)值觀的機(jī)遇。因此，在當(dāng)前歐美關(guān)系出現(xiàn)較明顯分歧且近期內(nèi)無(wú)充分改善可能、中國(guó)國(guó)家力量穩(wěn)定增長(zhǎng)且對(duì)外政策堅(jiān)持合作優(yōu)先的情況下，歐盟對(duì)中國(guó)的合作需求將大大上升，中歐關(guān)系事實(shí)上正面對(duì)一個(gè)機(jī)遇窗口和全新的平臺(tái)，唯有中歐雙方的合力推進(jìn)，方可確保雙邊乃至全球利益結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與持續(xù)。

（二）歐盟對(duì)華政策的調(diào)整

總體而言，中國(guó)與歐盟關(guān)系正進(jìn)入一個(gè)結(jié)構(gòu)性變化的新時(shí)期。歐盟既看重與中國(guó)的合作潛力，又對(duì)中國(guó)的實(shí)力上升感到不適應(yīng)，在政策實(shí)踐中，歐盟成員國(guó)加強(qiáng)了同中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作，而歐盟機(jī)構(gòu)和部分官員則扮演了平衡者的角色，并對(duì)中國(guó)的發(fā)展和政策持有警惕心態(tài)。在這一背景之下，歐盟對(duì)華政策調(diào)整集中體現(xiàn)在三個(gè)層面上。

第一，在全球治理層面上界定中歐關(guān)系。隨著中國(guó)國(guó)家力量的增強(qiáng)，歐盟對(duì)中國(guó)在全球治理領(lǐng)域內(nèi)合作的目標(biāo)亦已發(fā)生轉(zhuǎn)變，從最初將中國(guó)作為治理“客體”納入其主導(dǎo)的國(guó)際治理體系，逐漸演變?yōu)閷⒅袊?guó)作為全球治理的“主體之一”及主要伙伴，通過(guò)加強(qiáng)接觸來(lái)影響中國(guó)的對(duì)外政策，要求中國(guó)在承擔(dān)更多責(zé)任的基礎(chǔ)上參與全球治理，應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)。全球?qū)用嫔系臍W盟對(duì)華政策與美國(guó)因素緊密相關(guān)。歐盟在2016年外交與安全戰(zhàn)略中提出了歐盟、美國(guó)、中國(guó)并列為“G3”的概念，這是歐盟在遭遇多重危機(jī)與挑戰(zhàn)之際，首次對(duì)未來(lái)世界格局做出概念界定，意味著歐盟認(rèn)可中國(guó)是世界上最為重要的力量之一，并希望通過(guò)中美歐三方力量等級(jí)的框定來(lái)重新鼓舞歐盟作為世界力量的信心，同時(shí)以自主戰(zhàn)略的方式來(lái)界定歐盟的世界地位。另外，歐盟也意識(shí)到，21世紀(jì)以來(lái)美國(guó)高度關(guān)注中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起以及世界政治中心向亞洲等區(qū)域的擴(kuò)散，從而導(dǎo)致美國(guó)對(duì)美歐關(guān)系的關(guān)注程度和維護(hù)力度顯著降低。在這一宏觀戰(zhàn)略判斷的影響下，歐盟對(duì)中國(guó)產(chǎn)生更高的戰(zhàn)略合作期待，正如歐盟委員會(huì)主席容克（Jean-Claude Juncker）表示的那樣，歐盟和中國(guó)都將致力于加強(qiáng)基于規(guī)則的全球體系，強(qiáng)化全球合作的機(jī)制和架構(gòu)，并希望能發(fā)出歐中站在一起的強(qiáng)烈信號(hào)。但是，危機(jī)之下的歐盟尚難以全面而充分地了解并接受中國(guó)的對(duì)外政策及國(guó)際影響，而是以提高警惕、加強(qiáng)防備、借題發(fā)揮的方式來(lái)調(diào)整對(duì)華政策。其中，歐盟以“扭曲市場(chǎng)的補(bǔ)貼”為由，與美國(guó)、日本以聯(lián)合聲明的方式對(duì)中國(guó)提出批評(píng)甚至形成聯(lián)合遏制的態(tài)勢(shì)，并強(qiáng)化自身“世界責(zé)任”進(jìn)而積極介入亞太事務(wù)。簡(jiǎn)而言之，面對(duì)變化迅速的全球治理局面，歐盟雖感力不從心卻難舍雄心，其全球治理政策將會(huì)更具有選擇性，即通過(guò)采取對(duì)美合作性競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)性合作來(lái)保障自身的國(guó)際地位與利益。當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)不足以證明歐美之間關(guān)系會(huì)發(fā)生根本性的變化，歐盟仍以維持歐美盟友關(guān)系和西方世界立場(chǎng)為推進(jìn)全球治理的政策基石。但其中的發(fā)展趨勢(shì)則意味著，“未來(lái)可能產(chǎn)生的歐美博弈程度將進(jìn)一步增強(qiáng)，中歐之間強(qiáng)化合作以應(yīng)對(duì)形勢(shì)變化的可能性也隨之提高。”

第二，在中歐雙邊層面調(diào)整中歐關(guān)系。在歐洲一體化與中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程中，歐盟與中國(guó)形成了利益互補(bǔ)的格局，雙邊之間不存在根本性的安全和利益沖突，并對(duì)強(qiáng)化雙邊合作有持續(xù)而廣泛的需求。在2016年《歐盟對(duì)華新戰(zhàn)略要素》文件中，歐盟為發(fā)展中歐伙伴關(guān)系設(shè)定了四個(gè)主要目標(biāo)：首先是促進(jìn)歐盟在中國(guó)市場(chǎng)上的經(jīng)濟(jì)和商業(yè)利益，其次是促進(jìn)中國(guó)社會(huì)開(kāi)放，再次是鼓勵(lì)中國(guó)深度融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易體系，最后是與中國(guó)共同推進(jìn)有效多邊主義，強(qiáng)化歐盟作為世界行為體的地位。這一文件出臺(tái)兩年多來(lái)，歐盟并沒(méi)有從全局上在對(duì)華政策領(lǐng)域做出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整。一方面，從戰(zhàn)略設(shè)計(jì)層面看，歐盟將強(qiáng)化合作視為發(fā)展未來(lái)中歐關(guān)系的主線，但目前尚缺乏將這一對(duì)華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐的可操作路徑，比如歐盟在對(duì)華貿(mào)易和投資方面依舊保持既有的分歧與限制政策；另一方面，面對(duì)中國(guó)積極推進(jìn)的“16+1”對(duì)歐合作框架，歐盟依然缺乏相應(yīng)的聯(lián)系機(jī)制，更缺乏將對(duì)華戰(zhàn)略同歐盟內(nèi)部調(diào)整對(duì)接的相應(yīng)規(guī)劃。值得注意的是，歐盟重啟“多速歐洲”后，也有可能導(dǎo)致中國(guó)對(duì)歐雙軌交往的格局受到不利影響?！岸嗨贇W洲”是對(duì)成員國(guó)之間權(quán)能與地位差異的認(rèn)可與固化，歐盟一體化機(jī)制將因此而變得更為復(fù)雜，包括中國(guó)在內(nèi)的第三國(guó)同歐盟的溝通途徑將面臨交易成本增加和談判成效下滑的可能?！岸嗨贇W洲”將會(huì)使得法德之外的中小國(guó)家在歐盟機(jī)構(gòu)中的發(fā)言權(quán)相對(duì)下降，這對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，或許會(huì)減少與歐盟成員國(guó)雙邊關(guān)系的靈活性，從而導(dǎo)致整體發(fā)展中歐關(guān)系的外交努力遇到更多挑戰(zhàn)。

第三，在歐盟成員國(guó)家層面發(fā)展中歐關(guān)系。中國(guó)與歐盟之間的交流互動(dòng)呈現(xiàn)典型的雙軌運(yùn)行狀態(tài)，其中“中國(guó)與歐盟大國(guó)的關(guān)系往往是中國(guó)與歐盟之間關(guān)系的晴雨表”。歐債危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，歐盟成員國(guó)同中國(guó)加強(qiáng)了雙邊經(jīng)濟(jì)合作。2009年初英國(guó)通過(guò)了首份對(duì)華政策文件《英國(guó)與中國(guó)：合作框架》，將發(fā)展對(duì)華關(guān)系視作英國(guó)外交的“重大優(yōu)先目標(biāo)”；而德國(guó)也于同一時(shí)期同中國(guó)發(fā)布了《中德關(guān)于共同努力穩(wěn)定世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的聯(lián)合聲明》，且該聲明避免談及容易引起分歧的政治問(wèn)題。從2018年以來(lái)，英法德三國(guó)的對(duì)華政策在強(qiáng)調(diào)雙邊合作的共同基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出差異化競(jìng)爭(zhēng)的政策態(tài)勢(shì)。如果說(shuō)退歐談判進(jìn)程中的英國(guó)希望通過(guò)對(duì)華經(jīng)濟(jì)、教育交流等方式維系其“全球化英國(guó)”的角色，法國(guó)則將企業(yè)投資及推動(dòng)貿(mào)易作為對(duì)華政策的重點(diǎn)，而德國(guó)希望獲得中國(guó)對(duì)德國(guó)乃至歐盟的多邊外交立場(chǎng)的支持。在危機(jī)影響深遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢的客觀壓力之下，部分歐盟國(guó)家的對(duì)華政策仍難以擺脫保護(hù)主義的牽制。比如，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)阿爾特邁爾（Peter Altmaier）敦促歐盟立法對(duì)外國(guó)直接投資進(jìn)行更嚴(yán)格的審查，而經(jīng)濟(jì)部更要求限制中國(guó)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)德企股份，并將中企收購(gòu)德國(guó)公司股權(quán)的審查觸發(fā)線從25%降低到20%或15%，阿爾特邁爾本人甚至認(rèn)為觸發(fā)線應(yīng)該定為10%。在限制中國(guó)投資的問(wèn)題上，法國(guó)也持有同德國(guó)相近的立場(chǎng)。相比較于中東歐國(guó)家積極對(duì)接中國(guó)“一帶一路”的合作立場(chǎng)，西歐國(guó)家特別是英法德等國(guó)則體現(xiàn)出既期盼強(qiáng)化雙邊合作、又防范自身利益流失的矛盾心態(tài)?？陀^而言，作為高度依賴(lài)對(duì)PxH6Nd9PB5eRbB9QUB9Tbw==外聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)體，歐盟及其成員國(guó)應(yīng)對(duì)危機(jī)的重中之重應(yīng)是發(fā)展更具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，避免在歐美關(guān)系大幅波動(dòng)的同時(shí)又喪失同中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的合作機(jī)遇。

總之，當(dāng)前歐盟對(duì)華政策調(diào)整既未能擺脫西方觀念的既有陳規(guī)，又難以乘危機(jī)促動(dòng)而催生新思路。歐盟在對(duì)華政策實(shí)踐中表現(xiàn)出模糊定位、難以取舍的復(fù)雜矛盾立場(chǎng)。

明晰對(duì)歐政策并推動(dòng)雙邊關(guān)系穩(wěn)定和發(fā)展

盡管歐盟對(duì)華政策調(diào)整存在明顯的消極成分，但中國(guó)仍應(yīng)基于國(guó)際形勢(shì)和自身外交立場(chǎng)采取積極的合作政策，以形成中歐關(guān)系發(fā)展的有利格局。

第一，加深全球治理層面的中歐相互戰(zhàn)略依存，增強(qiáng)合作。中國(guó)與歐盟同為全球經(jīng)濟(jì)治理改革的積極倡導(dǎo)者，在全球經(jīng)濟(jì)治理方面存在諸多共同立場(chǎng)。自歐盟各類(lèi)危機(jī)連續(xù)發(fā)生以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)定堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)全球化與歐洲一體化的基本立場(chǎng)。相比特朗普政府對(duì)歐盟外交及歐美關(guān)系的沖擊舉措，中國(guó)堅(jiān)持作為“世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻(xiàn)者、國(guó)際秩序的維護(hù)者”的國(guó)際角色，支持歐洲一體化和《巴黎氣候協(xié)定》，堅(jiān)持通過(guò)政治外交方式解決沖突問(wèn)題，成為歐盟有力的外部支持。正如歐盟委員會(huì)主席容克所言，“保持建設(shè)性是中歐伙伴關(guān)系的力量所在……中歐共同努力將使世界變得更加堅(jiān)強(qiáng)?！币虼?，從世界格局以及歐盟的戰(zhàn)略版圖來(lái)看，在美國(guó)受到民粹主義推動(dòng)而采取單邊政策的情勢(shì)下，中國(guó)與歐盟在維持多邊主義、推進(jìn)全球治理層面的戰(zhàn)略依賴(lài)顯著增強(qiáng)。比如，中國(guó)與歐盟均積極通過(guò)開(kāi)展“中歐非”等多邊合作來(lái)解決非洲移民、反恐和發(fā)展等方面的問(wèn)題；又如，中國(guó)與歐盟均對(duì)特朗普政府強(qiáng)行退出并破壞伊朗核協(xié)議框架的單邊行為持批評(píng)立場(chǎng)；再如，中國(guó)與歐盟共同堅(jiān)持維護(hù)聯(lián)合國(guó)多邊機(jī)制以推進(jìn)全球治理的重要共識(shí)。從全局來(lái)看，中歐雙方在全球治理領(lǐng)域存在廣泛的共識(shí)，這是穩(wěn)定當(dāng)前國(guó)際社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?/p>

第二，穩(wěn)定中歐雙方角色的健康定位。自2003年起中歐雙方構(gòu)建的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系雖保持基本穩(wěn)定，但遠(yuǎn)未達(dá)到雙邊合作的戰(zhàn)略預(yù)期。中歐雙方的力量對(duì)比變化直接影響到彼此的角色定位。中國(guó)雖然對(duì)自身的國(guó)家力量增長(zhǎng)和國(guó)際責(zé)任的自信度越來(lái)越高，但仍堅(jiān)持以謀求和平與發(fā)展、而不是以地位和權(quán)力來(lái)界定大國(guó)關(guān)系。在關(guān)于中歐雙方角色定位的問(wèn)題上，中國(guó)更傾向于將彼此界定為協(xié)同處理全球重大問(wèn)題的合作伙伴。正因?yàn)槿绱?，中?guó)對(duì)歐盟在其全球戰(zhàn)略中將中美歐三方并列為“G3”的提法并未給予正面回應(yīng)。反觀歐盟，系列危機(jī)的發(fā)生和延續(xù)，導(dǎo)致中國(guó)民眾對(duì)既有的歐盟角色評(píng)價(jià)出現(xiàn)持續(xù)下跌，歐盟作為“經(jīng)濟(jì)巨人”的力量出現(xiàn)萎縮，而作為“政治侏儒”的角色則更趨固化。當(dāng)前歐盟忙于應(yīng)對(duì)內(nèi)部多重危機(jī)沖擊、疲于抗衡美國(guó)單邊政策挑戰(zhàn)、疏于回應(yīng)中國(guó)合作意愿的狀態(tài)，也會(huì)使其在中歐戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系中的地位受到影響，進(jìn)而坐失中歐關(guān)系發(fā)展的最大機(jī)遇。為此，實(shí)現(xiàn)雙方相互角色定位的健康穩(wěn)定，對(duì)中歐關(guān)系發(fā)展有利。

第三，使經(jīng)濟(jì)合作成為穩(wěn)定中歐關(guān)系的核心支柱。在全球經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)放緩的宏觀環(huán)境下，持續(xù)平穩(wěn)增長(zhǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)與初步復(fù)蘇的歐盟經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了更為強(qiáng)勁的合作需求。從2017年的歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)看，歐中貿(mào)易額雖略低于歐美貿(mào)易額，但占比則保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，達(dá)到15.3%。相比于歐美之間的貿(mào)易波動(dòng)，中國(guó)同歐盟之間的貿(mào)易量穩(wěn)步攀升，且中國(guó)與英國(guó)、德國(guó)等國(guó)的貿(mào)易和投資進(jìn)入相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)在事實(shí)上成為穩(wěn)定中歐關(guān)系的核心支柱，但同時(shí)也受到中歐雙方對(duì)“互惠性”和“公平競(jìng)爭(zhēng)”等議題的立場(chǎng)分歧所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。多重危機(jī)使得歐盟機(jī)制的示范性和凝聚力有所下降，轉(zhuǎn)而對(duì)中國(guó)對(duì)歐盟的貿(mào)易順差和投資趨勢(shì)產(chǎn)生更為消極與保守的抵觸心態(tài)，進(jìn)而戒備甚至批評(píng)中國(guó)的若干對(duì)歐經(jīng)貿(mào)政策，中國(guó)與中東歐國(guó)家的“16+1”合作即是其批評(píng)對(duì)象之一?！?6+1”合作啟動(dòng)以來(lái)，參與該合作的匈牙利、波蘭、保加利亞、捷克和斯洛伐克等國(guó)吸引了大量直接投資，對(duì)中東歐尤其是東南歐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有顯著推動(dòng)。因此，“16+1”合作不僅是中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新增長(zhǎng)點(diǎn)，也是歐盟借以縮小成員國(guó)發(fā)展水平差距、彌補(bǔ)“多速歐洲”計(jì)劃之不足的外部支持?？梢?jiàn)，中歐雙方在觀念與利益競(jìng)爭(zhēng)加劇的同時(shí)，務(wù)實(shí)與平等合作的機(jī)會(huì)也相應(yīng)增加，其重要性也在上升。但歐盟如何看待中國(guó)同歐盟次區(qū)域的合作，主要取決于歐盟對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略認(rèn)知以及決定這些認(rèn)知的根本因素。過(guò)去若干年來(lái)，歐盟認(rèn)為中國(guó)通過(guò)利用歐盟內(nèi)部分歧而獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入和技術(shù)轉(zhuǎn)移，因此，盡管中東歐國(guó)家積極參與“16+1”合作，但該合作“在歐盟眼中均有分化歐盟之嫌”。在今后的中歐關(guān)系中，由于歐盟對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略誤解仍具有較廣泛的生存土壤和影響空間，如何消除這一限制中歐關(guān)系發(fā)展的重大干擾源，也是在通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作穩(wěn)定中歐雙邊關(guān)系發(fā)展時(shí)需要考慮的重要問(wèn)題。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)歐盟所面臨的多重危機(jī)，既暴露了歐盟自身功能的缺失，同時(shí)也是歐盟機(jī)制改革與能力建設(shè)的機(jī)遇窗口。歐盟意識(shí)到，如何更好地平衡內(nèi)部關(guān)注和外部期待，同樣也是長(zhǎng)期橫亙?cè)跉W盟發(fā)展進(jìn)程中的重大挑戰(zhàn)。反思?xì)W洲一體化進(jìn)程及其應(yīng)對(duì)各類(lèi)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)，仍可確信歐盟有信心、有潛力應(yīng)對(duì)當(dāng)前的系列危機(jī)。當(dāng)前歐盟的政策調(diào)整兼及內(nèi)外，是綜合性調(diào)整，具有初步嘗試、視野宏觀、過(guò)程反復(fù)、求新求變的特征，后續(xù)進(jìn)程仍需長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)適和細(xì)化。面對(duì)國(guó)家綜合實(shí)力特別是國(guó)際責(zé)任能力和意識(shí)穩(wěn)步增長(zhǎng)的中國(guó)，歐盟的對(duì)華政策將受到歐強(qiáng)中弱的歷史慣性思維、美強(qiáng)歐弱的西方政治格局、勢(shì)強(qiáng)策弱的危機(jī)治理現(xiàn)狀的影響，因而可能呈現(xiàn)出短暫而有限的波動(dòng)與震蕩，需要中歐雙方尤其是歐盟方面從全局出發(fā)，理解并把握中歐關(guān)系的結(jié)構(gòu)及方向。作為構(gòu)成歐盟外交格局的重要支柱，中歐關(guān)系取決于中國(guó)對(duì)歐戰(zhàn)略立場(chǎng)和歐盟自己未來(lái)幾十年的發(fā)展軌跡。對(duì)于擁有全球抱負(fù)的歐盟來(lái)說(shuō)，當(dāng)前所面臨的多重危機(jī)既是其必須全面調(diào)整政策的壓力，也是創(chuàng)造并利用各種機(jī)遇的動(dòng)力，而推進(jìn)與發(fā)展中歐關(guān)系，則是其成功應(yīng)對(duì)危機(jī)、進(jìn)而把握機(jī)遇的合理途徑。

（摘自《國(guó)際展望》2018年第6期。作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院國(guó)際關(guān)系學(xué)系副教授）