按照中共十九大報告的描述，產(chǎn)業(yè)政策和財政政策、貨幣政策、區(qū)域政策，共同構(gòu)成中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系，這不同于我們從主流經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書中學(xué)到的概念，具有明顯的中國特色。報告還強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)這四大宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)，形成政策合力。

從產(chǎn)業(yè)政策制定來看，政策模式及其政策工具的選擇、政策機(jī)制的設(shè)計，都會受制于特定時期的內(nèi)外環(huán)境、體制基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。在學(xué)習(xí)借鑒別國政策模式和工具時，特別需要把握本國與別國在發(fā)展階段、技術(shù)支撐、政策環(huán)境等方面的差異。簡單以別國的經(jīng)驗和做法作為本國政策制定的樣板照搬照抄，屬于政策制定領(lǐng)域的東施效顰，不僅難以取得成效，有時還會導(dǎo)致不必要的麻煩。

中國圍繞產(chǎn)業(yè)政策的制定和實施，不僅在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)家間產(chǎn)生了激烈爭論，甚至還成為近期中美貿(mào)易爭端的一個話題。如何在此基礎(chǔ)上更好地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策實踐，需要有更智慧的思考、甄別和選擇。本人曾在國家發(fā)展計劃委員會有過幾年產(chǎn)業(yè)政策實踐經(jīng)歷，參與了《九十年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》《汽車產(chǎn)業(yè)政策》《建筑產(chǎn)業(yè)政策》《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》等重要產(chǎn)業(yè)政策的制定和修訂，也因為涉及產(chǎn)業(yè)政策工作，參與了中國加入世界貿(mào)易組織的談判，圍繞產(chǎn)業(yè)政策制定及其產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，有過一些同事間的討論和思考。但由于產(chǎn)業(yè)政策職能在部門之間的多次劃轉(zhuǎn)，一些政策轉(zhuǎn)型思考和設(shè)想，未能有實踐探索的機(jī)會。但這些思考在當(dāng)今條件下，依然值得延續(xù)、探索和實踐。

中國的產(chǎn)業(yè)政策實踐和主要政策手段

對產(chǎn)業(yè)政策的定義有不同表達(dá)，本文更傾向于如此表達(dá)產(chǎn)業(yè)政策：針對特定產(chǎn)業(yè)實施的可能改變市場發(fā)展軌跡的產(chǎn)業(yè)支持或限制措施，這些措施要么基于行政權(quán)力的干預(yù)，要么基于公共資源的選擇性或歧視性配置。通過市場化改革改變原有資源配置扭曲導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)發(fā)展或結(jié)構(gòu)升級加速效應(yīng)，不能被視為產(chǎn)業(yè)政策。

產(chǎn)業(yè)政策概念的正式引用是在上世紀(jì)1987年，當(dāng)時國務(wù)院發(fā)展研究中心研究人員李泊溪、周林、劉鶴、林棟梁等四人，發(fā)表了《中國產(chǎn)業(yè)政策的初步研究》調(diào)研報告，該論文在分析日本等國產(chǎn)業(yè)政策實踐及其成效基礎(chǔ)上，提出在中國研究制定并實施產(chǎn)業(yè)政策的十二條建議，以盡快推動國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，同時建議由當(dāng)時的國家計委牽頭組織并制定符合中國國情的產(chǎn)業(yè)政策。該文建議明確以產(chǎn)業(yè)政策來連接發(fā)展與改革的戰(zhàn)略思想，分階段建立中國的產(chǎn)業(yè)政策體系。這些建議受到了當(dāng)時國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的重視，并作出了如下批示：“此文提出了一個很重要的思路，值得認(rèn)真研究，資源的合理配置，企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的合理，是決定宏觀經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵所在，在中國現(xiàn)階段，單靠市場的作用，單靠企業(yè)、地方、部門的自由競爭是不可能做到的，要靠國家的產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)政策進(jìn)行干預(yù)，而要使干預(yù)達(dá)到預(yù)期目的，必須運用經(jīng)濟(jì)手段，運用一系列調(diào)控手段，以改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)政策的落實，這樣就把經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略同經(jīng)濟(jì)體制改革結(jié)合起來了，也體現(xiàn)了計劃與市場的結(jié)合，符合有計劃商品經(jīng)濟(jì)的要求。按照這樣的思路去搞，可能會減少改革中的困難和矛盾，可能更易于顯示改革促進(jìn)發(fā)展的作用，而對計劃的改革也就有了方向”。從批示中我們可以看出，當(dāng)時國家重視制定并實施產(chǎn)業(yè)政策，是與市場化改革密切相關(guān)的，制定并實施產(chǎn)業(yè)政策是針對計劃體制的一項改革舉措。1988年，國家計劃委員會專門成立了產(chǎn)業(yè)政策司，第一任司長是周才裕先生，劉鶴、楊偉民是當(dāng)時產(chǎn)業(yè)政策司的核心成員。從此，中國正式開始了以產(chǎn)業(yè)政策為名的產(chǎn)業(yè)政策實踐，學(xué)術(shù)界圍繞產(chǎn)業(yè)政策研究也變得熱絡(luò)起來。

國家計委產(chǎn)業(yè)政策司成立后出臺的第一部產(chǎn)業(yè)政策是國務(wù)院1989年3月發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》要求計劃、財政、金融、稅務(wù)、物價、外貿(mào)、工商行政管理等部門，運用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的和紀(jì)律，甚至加強(qiáng)政治思想工作等手段，來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提出的目標(biāo)?！稕Q定》有一個很長的附錄，叫做“產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列”，規(guī)定了哪些產(chǎn)業(yè)是重點產(chǎn)業(yè)，要重點扶持、加快發(fā)展，哪些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要抑制、要放慢。這一以產(chǎn)業(yè)序列或目錄形式明確國家鼓勵、限制、禁止的產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，并據(jù)此歧視性配置資源的政策模式，一直延續(xù)到現(xiàn)在還在實踐，未有實質(zhì)性改變。

在經(jīng)歷了1989年開始的三年經(jīng)濟(jì)治理整頓，以及1992年國家計委的內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革后，國家計委產(chǎn)業(yè)政策司與長期規(guī)劃司合并為長期規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策司。從1994年開始，又陸續(xù)出臺了《九十年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》《汽車產(chǎn)業(yè)政策》《水利產(chǎn)業(yè)政策》《建筑產(chǎn)業(yè)政策》《當(dāng)前國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和產(chǎn)品》（輔以進(jìn)口設(shè)備進(jìn)口環(huán)節(jié)關(guān)稅和增值稅免征措施配套）等產(chǎn)業(yè)政策。除此之外，針對能源、交通、電信、軟件和集成電路、服務(wù)業(yè)等特定產(chǎn)業(yè)，也陸續(xù)由國務(wù)院和不同部門出臺了名目不盡相同、數(shù)量可觀的產(chǎn)業(yè)政策（包括特定領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，如《中國制造2025》等），本文就不一一列出了。

從政策手段看，過去出臺的各類不同的產(chǎn)業(yè)政策，在政策手段上可以大致歸納為以下幾個方面：

一是稅收減免優(yōu)惠。主要包括對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在一定期限內(nèi)的企業(yè)所得稅減免、增值稅減免等，企業(yè)進(jìn)口設(shè)備和重要零部件進(jìn)口環(huán)節(jié)關(guān)稅和增值稅的減免等。

二是直接財政補(bǔ)貼。主要由中央政府和地方政府針對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的直接資本金注入、貸款貼息、政府出資的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)投資基金等股權(quán)投資支持等，還包括低于市場價格的土地使用價格補(bǔ)貼。

三是技術(shù)改造和設(shè)備更新激勵。主要是對符合國家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造項目提供技改貼息貸款、縮短設(shè)備折舊年限、對國內(nèi)不能生產(chǎn)的進(jìn)口先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和零部件減免進(jìn)口環(huán)節(jié)稅等。

四是研究開發(fā)補(bǔ)貼。主要是針對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的新技術(shù)、新產(chǎn)品研發(fā)提供的直接財政補(bǔ)貼，以及為研發(fā)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化提供的各類財政支持等。

五是特殊收費政策。主要是針對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)瓶頸制約實施的特許收費政策，如電信企業(yè)的電話初裝費政策，三峽工程的每度電兩分錢附加收費政策，屬于針對消費者的價外加稅措施，并將收入轉(zhuǎn)移至特定企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的變相財政補(bǔ)貼。收費公路政策，則是引入市場化機(jī)制的一種消費者付費制度，不屬于財政補(bǔ)貼。

六是產(chǎn)業(yè)組織政策。主要是基于合理規(guī)模經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)合理競爭、防止壟斷等考慮實施的政策舉措。比如，出于對規(guī)模經(jīng)濟(jì)的考慮，出臺了部分行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，要求新設(shè)立的投資項目必須達(dá)到最低規(guī)模經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)規(guī)模；出于對過度競爭和重復(fù)建設(shè)的擔(dān)憂，1994年汽車產(chǎn)業(yè)政策試圖確立的以“三大三小”為主的汽車產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，以及對石油化工行業(yè)國有企業(yè)實施的以“三桶油”為主體格局的集團(tuán)化兼并重組；為促進(jìn)合理競爭，對中國電信實施拆分等。

七是與貿(mào)易有關(guān)的投資措施。主要是與當(dāng)?shù)睾浚╨ocal content）相關(guān)的投資政策規(guī)定，比如針對外資企業(yè)的采購一定比例國產(chǎn)設(shè)備或國產(chǎn)零部件的要求，針對國內(nèi)地鐵項目的采購設(shè)備國產(chǎn)化比例達(dá)到75%以上的要求等，這些投資政策措施因為扭曲了貿(mào)易，一般被視作與貿(mào)易有關(guān)的投資措施。

八是出口導(dǎo)向和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。主要是為了促進(jìn)出口而實施的超出出口退稅（出口環(huán)節(jié)增值稅退稅）的額外稅收優(yōu)惠或其他財政支持措施，以及以進(jìn)口替代為目標(biāo)的各類財稅支持政策。

九是定價轉(zhuǎn)移類補(bǔ)貼。主要是通過政府定價，以低于市場價格的方式為特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供低價投入品支持，比如水、電、原材料等政府定價，這是一種變相的專項補(bǔ)貼。

對于那些針對特定產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策舉措，由于具有特定指向，不面向所有產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，學(xué)術(shù)界一般將這類產(chǎn)業(yè)政策描述為歧視性或差別性（discriminative）產(chǎn)業(yè)政策。對那些服務(wù)于特定目標(biāo)，任何產(chǎn)業(yè)如果都服從特定目標(biāo)，并達(dá)到相同標(biāo)準(zhǔn)就能享受的政策優(yōu)惠，一般被描述為功能性產(chǎn)業(yè)政策。從中國過去實施的產(chǎn)業(yè)政策手段看，絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)政策都是歧視性產(chǎn)業(yè)政策。

值得關(guān)注的是，隨著中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，與八十年代引用并實施產(chǎn)業(yè)政策不同，那時的產(chǎn)業(yè)政策是作為對計劃手段的改革舉措提出來的，而目前產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)被部分學(xué)者視為市場經(jīng)濟(jì)體制的對立，受到學(xué)術(shù)界自由派學(xué)者的批判，同時也受到世界貿(mào)易組織主要西方成員國的批評和關(guān)注。他們認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致了對市場配置資源的扭曲，不僅效率不高，也不利于公平競爭和公平競爭條件下的自由貿(mào)易。一些西方國家甚至以此為由，不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)國家地位，一些針對中國出口產(chǎn)品的反傾銷反補(bǔ)貼案例，也經(jīng)常會以此作為借口。

國際貿(mào)易規(guī)則對產(chǎn)業(yè)政策的約束

今年發(fā)生了引起廣泛關(guān)注的中美貿(mào)易摩擦，美國特朗普政府提出要對中國采取提高進(jìn)口產(chǎn)品關(guān)稅的措施，其主要理由大致為：一是中國對美持續(xù)貿(mào)易順差侵害了美國國家利益并奪走了美國工人的就業(yè)機(jī)會，不僅如此，盡管中國在雙邊貿(mào)易中通過順差得到了大量好處，但還在一些國際問題上與美國作對；二是WTO關(guān)于中美進(jìn)口關(guān)稅稅率不對等，美國從中國進(jìn)口的產(chǎn)品關(guān)稅低于中國從美國進(jìn)口的關(guān)稅稅率，并特別強(qiáng)調(diào)雙方汽車產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅的較大差異（汽車是中國加入世界貿(mào)易組織談判時，以發(fā)展中國家身份爭取到的工業(yè)制成品最高關(guān)稅25%），不再認(rèn)可中國的發(fā)展中國家地位和相應(yīng)的貿(mào)易優(yōu)惠；三是認(rèn)為《中國制造2025》等產(chǎn)業(yè)政策，為中國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了包括補(bǔ)貼在內(nèi)的各種支持，這些產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生了扭曲市場和貿(mào)易的效果，使一些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的美國企業(yè)在中美之間市場競爭時處于不利競爭地位，甚至認(rèn)為這類產(chǎn)業(yè)政策所產(chǎn)生的效果可能會威脅美國的國家安全；四是中國對外資企業(yè)市場準(zhǔn)入采取逼迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓的前提性要求，侵犯美國企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)。

美國以雙邊貿(mào)易不平衡和所謂開放不對等為理由，完全不顧世界貿(mào)易組織規(guī)則賦予中國的應(yīng)有權(quán)利，采取單邊貿(mào)易保護(hù)主義措施對中國進(jìn)行威脅和制裁。因為世界貿(mào)易組織規(guī)則在特朗普總統(tǒng)看來，是對美國利益的一種災(zāi)難（來自其推特發(fā)文）。針對美國的單邊做法，中國政府一方面堅決反對，準(zhǔn)備了針鋒相對的關(guān)稅報復(fù)舉措。另一方面，中國政府通過海南博鰲論壇習(xí)近平主席的演講，宣布了中國的主動對外開放舉措，其中包括擬大幅降低汽車等工業(yè)制成品的關(guān)稅，放寬金融等服務(wù)領(lǐng)域?qū)ν赓Y的股比和業(yè)務(wù)限制，以及加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等舉措，顯示了進(jìn)一步擴(kuò)大對外開放是中國既定的方向和國策。與此同時，還做好了與美國進(jìn)行雙邊全面貿(mào)易談判的準(zhǔn)備。但是，對美國和其他西方國家一直抱怨的中國產(chǎn)業(yè)政策和工業(yè)補(bǔ)貼等問題，沒有做出直接的回應(yīng)。

實際上，中國的產(chǎn)業(yè)政策并不是一個近幾年才引起國際關(guān)注的新話題。在中國加入世界貿(mào)易組織談判過程中，它就是世貿(mào)組織成員國關(guān)注的一個談判話題。早在1995年，當(dāng)時的美國貿(mào)易副代表德沃斯金女士在北京就專門約見了國家計委負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策的有關(guān)官員，專門就中國產(chǎn)業(yè)政策的問題進(jìn)行磋商。美方那時已經(jīng)對中國產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了諸多研究，認(rèn)為中國產(chǎn)業(yè)政策所采取的主要手段，可能對貿(mào)易產(chǎn)生扭曲效應(yīng)，會使中國接受產(chǎn)業(yè)政策支持的企業(yè)特別是國有企業(yè)在國際競爭中處于相對于競爭對手來說不公平的有利地位。后來，產(chǎn)業(yè)政策也因此作為中國加入世界貿(mào)易組織談判中的談判議題。經(jīng)過多次磋商，由于世界貿(mào)易組織并沒有專門的針對產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)定，而只有《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼協(xié)定》和與《貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》等與產(chǎn)業(yè)政策手段密切相關(guān)的協(xié)定，根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)政策手段的屬性，最終圍繞產(chǎn)業(yè)政策問題的談判被化解為工業(yè)補(bǔ)貼和與貿(mào)易有關(guān)的投資措施談判。經(jīng)過談判，一方面要我們按照要求履行向世界貿(mào)易組織成員的工業(yè)補(bǔ)貼告知（notification）義務(wù)，并解釋提供各類補(bǔ)貼和與貿(mào)易有關(guān)的投資措施的內(nèi)容和原因，這是世界貿(mào)易組織有關(guān)政策透明度的要求；另一方面，還要就與貿(mào)易有關(guān)的投資措施等進(jìn)行談判和解釋。實事求是地說，由于中國政府財力的局限性，那時候用于工業(yè)補(bǔ)貼預(yù)算規(guī)模并不大，很多補(bǔ)貼并不用于對特定產(chǎn)業(yè)的支持和發(fā)展激勵，而是用于國有企業(yè)的虧損補(bǔ)貼和下崗人員安置，所以工業(yè)補(bǔ)貼問題最終并沒有成為西方國家特別關(guān)注的話題，也沒有成為中國加入世界貿(mào)易組織的障礙。

中國加入世界貿(mào)易組織后，中國必須無條件遵守世界貿(mào)易組織《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》和《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》。這也意味著，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的制定，在政策手段上不得違反上述協(xié)定的規(guī)定。

世界貿(mào)易組織關(guān)于補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼的協(xié)定，到底對中國產(chǎn)業(yè)政策制定具有什么樣的影響呢？按照補(bǔ)貼協(xié)議的規(guī)定，任何政府財政對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的直接或間接財政支持，都屬于專項補(bǔ)貼。在各類補(bǔ)貼中，直接以促進(jìn)出口和進(jìn)口替代為目標(biāo)的補(bǔ)貼措施，屬于禁止性的補(bǔ)貼措施（forbidden subsidy），一旦實施，世界貿(mào)易組織成員國有權(quán)提出并實施反補(bǔ)貼措施；其他不以出口和進(jìn)口替代為目標(biāo)的各類專項補(bǔ)貼，則屬于可訴性補(bǔ)貼（actionable subsidy），這類補(bǔ)貼雖然可以在有限的規(guī)模內(nèi)實施，但也容易被世界貿(mào)易組織成員拿來作為反補(bǔ)貼和反傾銷的把柄和借口。此外，對競爭性領(lǐng)域過多的財政支持和補(bǔ)貼，也會影響對該國是否屬于市場經(jīng)濟(jì)國家地位的判斷。

從與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定來看，國內(nèi)有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策對外資項目和國內(nèi)投資項目的當(dāng)?shù)睾恳?，因為產(chǎn)生扭曲市場和貿(mào)易的結(jié)果，被認(rèn)為是違背協(xié)定規(guī)定的做法。

由此可見，作為世界貿(mào)易組織成員，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策的制定在手段選擇上，毫無疑問會受到世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)則的制約。因此，從專業(yè)角度來看，美國等西方國家近年來對中國產(chǎn)業(yè)政策的抱怨，雖然有出于謀取本國戰(zhàn)略利益、強(qiáng)化與中國戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢等考慮，不希望中國的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)政策支持下獲得更快成長和更強(qiáng)的競爭力，不愿意喪失自己的優(yōu)勢地位或技術(shù)壟斷地位，但在世界貿(mào)易組織規(guī)則基礎(chǔ)上看，他們的抱怨似乎也有一定的法理依據(jù)。

大多數(shù)人都會認(rèn)為，如何制定一國的產(chǎn)業(yè)政策，推動本國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，是一國主權(quán)范圍內(nèi)的事情，不應(yīng)受到他國的指責(zé)和抱怨。也會有人拿出當(dāng)年日本、韓國甚至別的西方國家過去的做法，來證明我們效仿他們的合理性和合法性。但值得指出的是，日韓當(dāng)年實施的產(chǎn)業(yè)政策，大都是在冷戰(zhàn)環(huán)境下實施的，西方對這些冷戰(zhàn)前沿國家具有一定的包容性，政策制定和實施的外部環(huán)境與我們當(dāng)今有很大差異，且當(dāng)年關(guān)貿(mào)總協(xié)定的有關(guān)規(guī)則，也不像當(dāng)今世貿(mào)組織這么完備。中國作為一個有著持續(xù)貨物貿(mào)易順差的全球性貿(mào)易大國，國內(nèi)政策是否符合世界貿(mào)易組織規(guī)則，世界貿(mào)易組織成員國特別是西方發(fā)達(dá)國家成員，是高度關(guān)注并挑剔的。因此，當(dāng)我們在全球金融危機(jī)后面對越來越多貿(mào)易保護(hù)主義措施而高舉自由貿(mào)易旗幟時，他們的集體回答已不同于以往，而是要捍衛(wèi)公平競爭下的自由貿(mào)易，也就是所謂的公平貿(mào)易。這一點早在去年德國召開的G20峰會宣言中就得到了體現(xiàn)，公開發(fā)布的峰會宣言沒有接受維護(hù)自由貿(mào)易的提法，而是采用了維護(hù)公平貿(mào)易的提法，這背后毫無疑問有針對中國的意味，但當(dāng)時并沒有受到國內(nèi)有關(guān)方面的關(guān)注。

應(yīng)該說，中國加入世界貿(mào)易組織后，對國內(nèi)政策制定是否違背世貿(mào)組織規(guī)則的審核是認(rèn)真的，各部門制定的各類產(chǎn)業(yè)政策，一般都要提交商務(wù)部進(jìn)行世貿(mào)規(guī)則的審核，政策制定部門一般都會按商務(wù)部提出的專業(yè)意見進(jìn)行調(diào)整或修改，這已經(jīng)成為政策制定程序的一個必要環(huán)節(jié)。但即便如此，很多政策手段依然會引起世界貿(mào)易組織成員國的挑剔和批評。

好在世界主要經(jīng)濟(jì)體政府都有模式不同的產(chǎn)業(yè)政策，政策手段也都未必經(jīng)得起世界貿(mào)易組織規(guī)則的嚴(yán)格挑剔，特別是在涉及到補(bǔ)貼議題時，主要大國恐怕沒有誰敢說自己是絕對干凈的，發(fā)達(dá)國家之間圍繞工業(yè)補(bǔ)貼的爭議也時有發(fā)生。由于世界貿(mào)易組織對補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼有著明確的規(guī)定，各國對產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項目還有告知義務(wù)，各國在禁止性補(bǔ)貼方面一般都盡可能予以杜絕，在可訴性補(bǔ)貼方面也會在有限的范圍和額度內(nèi)實施，并盡可能不給別國留下太多反補(bǔ)貼和反傾銷的把柄?？偠灾?，產(chǎn)業(yè)政策是一個涉及世界貿(mào)易組織規(guī)則的灰色地帶和領(lǐng)域，許多國家政府都有所作為，但政策模式各不相同，怎么做是問題的關(guān)鍵，也就是說，要用更聰明的辦法，把產(chǎn)業(yè)政策做得干凈有效。

實施更加聰明有效的產(chǎn)業(yè)政策

既然國際貿(mào)易規(guī)則對國家產(chǎn)業(yè)政策的制定，特別是政策手段的利用具有約束作用，且產(chǎn)業(yè)政策又受到不少國家的關(guān)注，并以此作為對我國出口產(chǎn)品實施貿(mào)易保護(hù)措施的借口，我們有必要認(rèn)真思考并檢討中國產(chǎn)業(yè)政策的不同做法，看看在新的國際環(huán)境下，在世界貿(mào)易組織規(guī)則空間范圍內(nèi)，從更充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用、更有效利用政府公共資源的角度、提高政策實效性出發(fā)，哪些可以改進(jìn)，哪些可以創(chuàng)新？

1.減少無用的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策制定。雖然沒有學(xué)者進(jìn)行過嚴(yán)格的論證和比較，但總體上可以感覺到，中國應(yīng)該是競爭性領(lǐng)域出臺各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策最多的國家之一。為什么會有這么多產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，主要原因有兩個，一是過去有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)說過，今后批項目都必須先有規(guī)劃，于是原本在不斷減少的各類規(guī)劃又迅速多了起來；二是有那么多政府部門和部門內(nèi)負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的司局存在，官員們都要做事情，規(guī)劃是體現(xiàn)其工作業(yè)績的重要表現(xiàn)，于是大家都忙于編制各類規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)政策。問題是很多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域編制了那么多規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，到底有多少是有用的，對此并沒有系統(tǒng)、專業(yè)的評估和分析，大家只是年復(fù)一年、樂此不疲地照著過去的模式在重復(fù)著過去的工作。實事求是地說，競爭性領(lǐng)域由于市場變化難以準(zhǔn)確判斷，并不是一個適合政府進(jìn)行整體規(guī)劃的領(lǐng)域，這也是為什么市場經(jīng)濟(jì)國家政府很少編制競爭性領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的主要原因。中國政府編制的各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，大都會確定一些需要重點發(fā)展和支持的領(lǐng)域，但這類指引更多只帶有導(dǎo)向性，并不具備真正的支持手段和措施，與掌握預(yù)算資源的財政部門協(xié)調(diào)政策手段時也十分困難。雖然這些規(guī)劃和政策在政策舉措方面一般會寫上要支持這些領(lǐng)域的企業(yè)上市、發(fā)債、貸款等融資手段，但這些領(lǐng)域的企業(yè)真正要進(jìn)行股權(quán)融資、債券融資和銀行貸款時，都需要符合法定的發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)或貸款的商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并不會有實質(zhì)性的特殊待遇。不過，一旦這樣的文字在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策中表達(dá)出來，就容易被西方國家誤解為這些重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域得到了政府的支持和補(bǔ)貼，甚至進(jìn)一步誤解為中國商業(yè)銀行特別是國有商業(yè)銀行依然是政府的錢袋子，缺乏嚴(yán)格的基于商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的約束。從過去我們向很多企業(yè)了解的情況看，實際上大多數(shù)企業(yè)也并不關(guān)心政府編制的這類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，企業(yè)更多是根據(jù)自己對市場和技術(shù)變動趨勢的判斷在進(jìn)行投資決策。像這一類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，實際作用不大，導(dǎo)致的誤解反而較多，世界貿(mào)易組織每年對中國進(jìn)行政策審議時，都會提出一堆問題需要澄清。這類規(guī)劃和政策的實效不大，實際上沒有編制的必要。

2.要改變產(chǎn)業(yè)政策模式。早期從事產(chǎn)業(yè)政策的官員和專家們曾經(jīng)對產(chǎn)業(yè)政策模式進(jìn)行過檢討，認(rèn)為歧視性的產(chǎn)業(yè)政策在中國體制下容易產(chǎn)生較多負(fù)面影響：一是政府確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)發(fā)展重點不見得是符合市場需求結(jié)構(gòu)變動趨勢，容易產(chǎn)生誤導(dǎo)；二是即便鼓勵導(dǎo)向正確，但容易導(dǎo)致一哄而起，很快就可能改變市場格局，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、過度競爭和產(chǎn)能過剩；三是政府確定產(chǎn)業(yè)和技術(shù)重點并據(jù)此分配激勵性資源的做法，會導(dǎo)致尋租行為和腐敗。雖然沒有對各類政策進(jìn)行完整全面的實證性評價，但過去國家產(chǎn)業(yè)政策明確的重點真正取得成功的領(lǐng)域可能屈指可數(shù)，在競爭型領(lǐng)域尤其如此。我們可以找到足夠的國家政策定點企業(yè)最終成為市場失敗者，并在市場上銷聲匿跡的案例。國內(nèi)可能只是在基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，能看到更多成功的案例，如交通運輸、電信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政策推動的顯著成就是短期內(nèi)擺脫瓶頸制約。即便如此，也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，成功的產(chǎn)業(yè)政策，效率也未必是最高的。而在競爭性領(lǐng)域我們看到的成功企業(yè)，其成功可能與產(chǎn)業(yè)政策扶持完全沒有關(guān)系。我曾經(jīng)就產(chǎn)業(yè)政策扶持的作用詢問過包括格力電器董事長董明珠在內(nèi)的部分競爭力較強(qiáng)的國內(nèi)知名企業(yè)負(fù)責(zé)人，回答基本都是否定的。他們并不認(rèn)為企業(yè)的成功和競爭力的提升得益于政府產(chǎn)業(yè)政策的支持，而主要得益于企業(yè)對市場需求趨勢的前瞻性把握和研發(fā)投入的持續(xù)增加。他們有的甚至并不希望自己的企業(yè)得到政府的專項支持，而更希望政府能夠維護(hù)公平的競爭環(huán)境，在政府采購中改進(jìn)目前簡單以低價競標(biāo)的模式，使得優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)能夠中標(biāo)，更好激勵企業(yè)走優(yōu)質(zhì)發(fā)展的道路，并進(jìn)一步強(qiáng)化對市場采購環(huán)節(jié)普遍存在的“蒼蠅腐敗”的治理。既然如此，減少歧視性（選擇性）產(chǎn)業(yè)政策的制定，以功能性產(chǎn)業(yè)政策逐步取代歧視性產(chǎn)業(yè)政策的改革是值得推進(jìn)的。所謂功能性產(chǎn)業(yè)政策，就是針對未來產(chǎn)業(yè)升級和提升競爭力的普遍性薄弱環(huán)節(jié)，在市場主體不愿意配置資源或難以形成合力解決的情況下，由政府發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用并投入資源進(jìn)行扶持，在市場主體愿意配置資源去解決的領(lǐng)域，政府盡可能營造好的激勵政策和環(huán)境，更好發(fā)揮競爭性政策的作用，鼓勵市場公平競爭下的強(qiáng)者勝出。

以正在實施的進(jìn)口設(shè)備免稅政策（國務(wù)院38號文〈1998〉）為例，該政策于1998年出臺實施，實施方式是對符合國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵方向的內(nèi)外資投資項目所需進(jìn)口的自用設(shè)備和技術(shù)，提供關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅全免待遇。為此，政府有關(guān)部門需要出臺并修訂鼓勵發(fā)展的內(nèi)外資項目產(chǎn)業(yè)目錄，為了保護(hù)并維持對國內(nèi)設(shè)備制造商相對公平的競爭環(huán)境，還要制定不予免稅進(jìn)口的產(chǎn)品目錄，把國內(nèi)能夠生產(chǎn)的技術(shù)裝備和產(chǎn)品納入其中，并以此作為操作依據(jù)。在操作過程中，有關(guān)部門需要向海關(guān)提供投資項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵方向的確認(rèn)書，海關(guān)根據(jù)確認(rèn)書再審核企業(yè)所需進(jìn)口設(shè)備是否在不予免稅進(jìn)口的產(chǎn)品目錄中，對不在目錄之中的進(jìn)口設(shè)備予以免稅放行。這一政策模式是歧視性的，目的是鼓勵符合產(chǎn)業(yè)政策的投資項目使用最先進(jìn)的技術(shù)裝備，但操作環(huán)節(jié)制度性交易成本難免，政策把握的松緊也具有一定的自由裁量權(quán)，可能滋生尋租行為，而且還需要不定期對鼓勵目錄進(jìn)行修訂。但是如果從功能性產(chǎn)業(yè)政策角度入手，我們可以這樣思考，從中國的產(chǎn)業(yè)升級和提質(zhì)增效角度看，目前所有產(chǎn)業(yè)都需要提高技術(shù)裝備水平，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更新技術(shù)裝備的緊迫性更甚，這是提高整體產(chǎn)業(yè)競爭力的必要措施，而不只是對國家鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有這樣的要求。因此，這一進(jìn)口設(shè)備免稅政策激勵應(yīng)該面向所有產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這對提高整個產(chǎn)業(yè)體系的技術(shù)裝備和競爭力是有好處的。按照功能性產(chǎn)業(yè)政策的思維，進(jìn)口設(shè)備免稅政策應(yīng)該改進(jìn)為直接覆蓋所有產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國內(nèi)所有產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)進(jìn)口自用先進(jìn)設(shè)備，只要不在不予免稅進(jìn)口的產(chǎn)品目錄中，都能夠享受進(jìn)口環(huán)節(jié)免稅政策。這樣做，不僅可以大大簡化海關(guān)操作過程中的工作程序，企業(yè)無需再去有關(guān)部門辦理企業(yè)投資項目是否符合產(chǎn)業(yè)政策鼓勵目錄的確認(rèn)書，有利于降低制度性交易成本，還不會導(dǎo)致貿(mào)易伙伴的抱怨，因為我們的政策免除了進(jìn)口關(guān)稅，實質(zhì)性降低了進(jìn)口成本。

3.改進(jìn)技術(shù)研發(fā)支持政策。中國對企業(yè)研發(fā)投入，已經(jīng)具有較好的所得稅加倍抵扣激勵政策，這使得中國近年來企業(yè)研發(fā)投入的增長取得了較大進(jìn)展，中國全年的研發(fā)投入總量已經(jīng)超過了歐盟所有國家研發(fā)投入的總和，研發(fā)投入占GDP的比例已經(jīng)達(dá)到2.2%左右。作為結(jié)果，中國已經(jīng)成為名副其實的專利大國，連續(xù)幾年成為全球第一大注冊專利國，但專利質(zhì)量和轉(zhuǎn)化利用率與先進(jìn)國家比還存在明顯差距。從研發(fā)投入的結(jié)構(gòu)看，中國政府研發(fā)投入占全部研發(fā)投入的比重只有20%左右，與美國有10個百分點左右的差距，這說明中國在基礎(chǔ)研究方面的研發(fā)投入力度大大弱于美國等發(fā)達(dá)國家，需要進(jìn)一步加強(qiáng)，以增強(qiáng)中國技術(shù)創(chuàng)新的原發(fā)動力。政府分配過多的研發(fā)資源給企業(yè)，還會帶來企業(yè)間的公平競爭問題，畢竟公共研發(fā)資金投入企業(yè)后形成的成果和收益，是被企業(yè)獨占并所有的?？紤]到企業(yè)研發(fā)投入得到了較強(qiáng)稅收抵扣激勵和市場競爭壓力的推動，未來政府科技資金的分配方向和模式要進(jìn)行必要的改進(jìn)，改變過于分散的同時面向科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)的撒胡椒面式的分配方式，進(jìn)一步聚焦重點科學(xué)問題和與產(chǎn)業(yè)技術(shù)難題相關(guān)的基礎(chǔ)研究，以及具有公益性質(zhì)的研發(fā)項目，在必要時發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化對重大研發(fā)難題和專題的產(chǎn)、學(xué)、研機(jī)構(gòu)的資源組織整合和合理分工，提高政府科技研發(fā)投入的配置效率。與此同時，對所有研發(fā)機(jī)構(gòu)需要進(jìn)口的國內(nèi)不能生產(chǎn)的實驗設(shè)備和高科技零部件等，實施進(jìn)口環(huán)節(jié)免稅待遇。要改進(jìn)科研經(jīng)費使用費管理方式，按照國際慣例提高科研預(yù)算經(jīng)費中研究人員工時費標(biāo)準(zhǔn)和人頭費所占比例，改變科研人員為了報銷費用不得不四處尋找發(fā)票甚至不得不造假淪為違規(guī)違紀(jì)違法的窘迫局面，使得科技人才的價值得到更充分的實現(xiàn)。

4.改進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)扶持政策。在實施歧視性產(chǎn)業(yè)政策模式的環(huán)境下，政策本身一般都會要求金融部門在融資方面進(jìn)行支持，但商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)并不見得會真正放寬標(biāo)準(zhǔn)提供融資支持。金融監(jiān)管部門過去曾經(jīng)獨自或聯(lián)合發(fā)文，要求金融機(jī)構(gòu)在信貸、股權(quán)投資、企業(yè)上市等方面對國家產(chǎn)業(yè)政策明確的重點給予支持，考慮到政府鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在投資項目審批方面具有更大的地方政府審批權(quán)和便利性，這樣做的后果是極容易導(dǎo)致那些被產(chǎn)業(yè)政策鼓勵的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域迅速成為過度競爭、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的領(lǐng)域。如果金融機(jī)構(gòu)真正響應(yīng)監(jiān)管部門要求提供融資的更多便利性或放寬標(biāo)準(zhǔn)，極容易累積潛在的金融風(fēng)險，這不是金融監(jiān)管部門應(yīng)有的作為。解決這個問題最好的辦法就是金融監(jiān)管部門保持監(jiān)管規(guī)則的產(chǎn)業(yè)中性政策，堅持按標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)或金融行為的合規(guī)性和風(fēng)險控制，讓金融機(jī)構(gòu)堅持按商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為企業(yè)提供融資服務(wù)而不是按國家政策重點提供融資服務(wù)。國家政策性金融的服務(wù)領(lǐng)域，主要應(yīng)聚集在按市場標(biāo)準(zhǔn)難以得到融資但經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展又不能或缺的重要領(lǐng)域，政策性金融服務(wù)需要得到的政府補(bǔ)償不能被忽略，但政策性領(lǐng)域的服務(wù)領(lǐng)域不能過寬。

5.改進(jìn)進(jìn)口替代政策模式。中國是一個市場巨大的超大經(jīng)濟(jì)體，在發(fā)展過程中具備通過進(jìn)口替代建立完備的產(chǎn)業(yè)體系的條件。這是超大經(jīng)濟(jì)體不可比擬的優(yōu)勢。不僅如此，中國還是一個至今仍面臨西方發(fā)達(dá)國家技術(shù)封鎖的國家，這是冷戰(zhàn)時期延續(xù)下來的敵對舉措。本來全球自由貿(mào)易體系需要西方國家取消針對中國在高技術(shù)領(lǐng)域的出口管制，但在當(dāng)時特殊的政治背景下，中國加入世界貿(mào)易組織談判并沒有將這一話題作為談判議題，也沒有作為中國加入世界貿(mào)易組織的前提條件?？紤]到西方國家在部分高技術(shù)領(lǐng)域針對中國的出口管制依然存在，這意味著在這些領(lǐng)域不存在自由貿(mào)易的環(huán)境，中國不僅有權(quán)利也有必要在這些領(lǐng)域?qū)嵤┻M(jìn)口替代，而且政府也有權(quán)利根據(jù)需要提供進(jìn)口替代支持。這一點無論是在世界貿(mào)易組織框架內(nèi)，還是在區(qū)域和雙邊貿(mào)易談判范疇內(nèi)，都應(yīng)該成為中國必須據(jù)理力爭的權(quán)利，放棄這一權(quán)利的前提是西方國家取消所有針對中國的高技術(shù)出口限制。盡管如此，這并不意味著我們可以隨心所欲地實施進(jìn)口替代補(bǔ)貼舉措，畢竟一旦進(jìn)口替代能力形成，接踵而來的就是在滿足國內(nèi)需求后，去競爭出口市場，依然會受到西方國家的高度關(guān)注和批判。因此，仍然需要在國際規(guī)則許可的范圍內(nèi)，采取可被接受的支持手段。此外，從政策福利結(jié)構(gòu)來看，過度支持進(jìn)口替代的政策舉措，可能會導(dǎo)致對出口部門的不公，特別是一旦進(jìn)口替代政策導(dǎo)致貿(mào)易競爭對手采取針對出口部門的貿(mào)易保護(hù)，使出口部門利益受損，對出口部門是不公平的，也是不必要的利益扭曲，并可能導(dǎo)致資源配置效率的損失。

至于如何實施進(jìn)口替代補(bǔ)貼，中國可以更多研究借鑒西方市場經(jīng)濟(jì)國家的做法，通過軍事裝備采購、政府采購、首臺套設(shè)備采購政策等，轉(zhuǎn)移為對重點領(lǐng)域進(jìn)口替代的補(bǔ)貼。這是一個值得深入研究、探索、模仿、借鑒，但不值得高調(diào)議論宣傳的政策話題。

6.改進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織政策實施機(jī)制?；谑袌龈偁幮纬傻漠a(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)總體上會表現(xiàn)出更高的市場效率和產(chǎn)業(yè)競爭力。在中國，由于地方政府的獨特作用，中國眾多產(chǎn)業(yè)極容易出現(xiàn)過度競爭的市場結(jié)構(gòu)。過去在汽車產(chǎn)業(yè)、石油石化、電信服務(wù)等領(lǐng)域，政府出于維護(hù)合理競爭格局的考慮，曾經(jīng)實施過產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的行政干預(yù)。比如，中國電信拆分、石油石化“三桶油”、電力行業(yè)重組等形成的寡頭壟斷格局，都是行政干預(yù)后形成的市場格局。在去產(chǎn)能過程中政府也實施了干預(yù)，推進(jìn)了鋼鐵、煤炭等領(lǐng)域一定程度的市場結(jié)構(gòu)調(diào)整。政府干預(yù)推動的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，雖然提高了實施過程的組織效率，但也存在“拉郎配”導(dǎo)致的錯配效率損失，這類非市場化手段推進(jìn)的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該盡可能少作為。還是應(yīng)該更多通過市場競爭優(yōu)勝劣汰、資本市場兼并重組、并購基金參與推動等市場化手段來實現(xiàn)。政府重點關(guān)注企業(yè)兼并重組過程中出現(xiàn)的下崗失業(yè)、轉(zhuǎn)崗就業(yè)、債務(wù)處置、產(chǎn)權(quán)交易糾紛等問題，為市場化產(chǎn)業(yè)重組提供更好的社會環(huán)境、商業(yè)環(huán)境和法制環(huán)境。政府應(yīng)該更多關(guān)注行政壟斷、地方保護(hù)等阻礙全國統(tǒng)一市場競爭的不當(dāng)行為。對市場壟斷案的判案應(yīng)實施更透明的決策程序和爭辯程序，增強(qiáng)壟斷判案的專業(yè)性，減少誤判帶來的不服抱怨和誤解誤導(dǎo)，特別要注意防范在內(nèi)外資壟斷案例中不當(dāng)判案引起的對外資的歧視性擔(dān)憂。

7.改進(jìn)軍民融合發(fā)展機(jī)制。政府高度重視軍民融合問題，不僅提升到了戰(zhàn)略高度，還成立習(xí)近平總書記為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。倡導(dǎo)軍民融合發(fā)展的目的是促進(jìn)軍用技術(shù)和民用技術(shù)的相互促進(jìn)提高和相互融合使用，使得軍用技術(shù)不單能用于軍事國防，也能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)，使得民用技術(shù)的進(jìn)步有利于提高國防軍事技術(shù)的水平。上世紀(jì)八十年代，由于軍工企業(yè)軍事裝備生產(chǎn)能力過剩，利用自身技術(shù)優(yōu)勢生產(chǎn)了大量民用產(chǎn)品，國內(nèi)很多民用機(jī)電產(chǎn)品的生產(chǎn)都來自軍工企業(yè)，如電視、電扇、電冰箱、摩托車等，有著很好的市場口碑和效益，但后來大多數(shù)在市場競爭中都敗給了民營企業(yè)和外資企業(yè)，這些企業(yè)或許不是敗于技不如人，而是敗于體制機(jī)制的低效。從美國等西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，軍民融合發(fā)展更多需要的是建立有利于融合的體制機(jī)制，一是確保軍工企業(yè)研發(fā)出來的可解密軍用技術(shù)的民用化轉(zhuǎn)移和交易能得到市場激勵和法律保護(hù)，不存在任何體制性轉(zhuǎn)用障礙；二是軍事采購在國有軍工企業(yè)和民營企業(yè)之間實行公平競標(biāo)的制度，使得民用技術(shù)企業(yè)或民營企業(yè)能夠憑借自己的技術(shù)能力和優(yōu)勢公平參與競爭；三是軍用技術(shù)研發(fā)資源在軍工企業(yè)和民用企業(yè)之間實行競爭性配置。有了好的體制機(jī)制，軍民融合發(fā)展就會水到渠成，或許并不需要制定專門的軍民融合規(guī)劃。此外，作為一個備受關(guān)注的全球性大國，我們可能不宜對軍民融合發(fā)展問題過于高調(diào)，這樣做有可能給西方國家針對我國民用產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)封鎖提供新的借口。根據(jù)別國通行的做法和經(jīng)驗，軍民融合是一個建立好體制機(jī)制就可以少說多做、水到渠成的政策領(lǐng)域。

8.改進(jìn)海外人才引進(jìn)政策。以科技創(chuàng)新為核心的產(chǎn)業(yè)升級政策毫無疑問應(yīng)該包括人才引進(jìn)。中國目前的海外人才引進(jìn)雖然用人單位占據(jù)了更主導(dǎo)的地位，但也采取了政府站在前臺的做法，這類人才引進(jìn)計劃當(dāng)然會有其效果。但值得注意的是，由政府主導(dǎo)的人才引進(jìn)計劃有時也會有負(fù)面影響，那就是會引起競爭對手國家的顧慮和擔(dān)憂，以及由此導(dǎo)致的反制措施。那些被冠以“某某計劃”的學(xué)者可能就會受到國外有關(guān)部門的額外“關(guān)照”，甚至一些海外大學(xué)敏感專業(yè)也會限制招錄中國學(xué)生等。應(yīng)該更多讓企業(yè)和用人機(jī)構(gòu)根據(jù)其自身需要，自主招錄海外人才，讓用人單位站在人才市場的前臺，政府要做的就是為用人單位引進(jìn)人才的流動就業(yè)、安家置業(yè)、入籍落戶、子女就學(xué)入托等，提供更好的服務(wù)，為海外人才提供更開放包容便利的人盡其才的環(huán)境。目前國內(nèi)有些城市的落戶門檻高得連海外留學(xué)回國就業(yè)的研究生都沒有資格了，這是一種人力資源市場化配置的倒退，只會降低人才引進(jìn)效率。因此，按照符合規(guī)律、國際通行的做法吸引海外人才，讓用人單位自主選擇，不僅會提高人才引進(jìn)的配置效率，還會減少很多不必要的麻煩。

綜上所述，根據(jù)國際規(guī)則的約束來創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)政策模式和政策實施機(jī)制，是我們今后不得不面對的一個現(xiàn)實問題，這是因為我們作為一個全球性大國，具有榜樣的力量，容易受到更多關(guān)注和挑剔。在開放環(huán)境下制定公共政策的復(fù)雜性在于，我們不僅要保持政策在專業(yè)和技術(shù)上的合理性，在政治上要盡可能在政策影響的利益相關(guān)者之間取得利益協(xié)調(diào)或平衡，還要顧及國際規(guī)則的約束和國際利益相關(guān)者的可能反應(yīng)，這需要政策制定者具有更開闊的國際視野和更專業(yè)的政策分析和協(xié)調(diào)能力。在國內(nèi)政策主權(quán)和國際規(guī)則之間，如果我們認(rèn)為維護(hù)現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制對中國未來發(fā)展和人類命運共同體建設(shè)是有利的，我們就有必要順應(yīng)國際貿(mào)易規(guī)則的約束，對自己的政策手段加以創(chuàng)新和改進(jìn)，這并非出于化解與美國等國雙邊貿(mào)易摩擦的短期實用主義考慮，而是維護(hù)并改善國際多邊貿(mào)易體制的長期需要，值得為之付出努力和嘗試。

（摘自財新《中國改革》2018年第4期。作者為國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任）