任雪萍，劉 婷

(1.合肥工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院；2.合肥工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，安徽 合肥 230009)

1972年斯德哥爾摩人類環(huán)境大會(huì)指出：每個(gè)公民、團(tuán)體、機(jī)關(guān)、企業(yè)都要負(fù)起責(zé)任，共同創(chuàng)造未來(lái)美好的世界環(huán)境。至此，倡導(dǎo)、鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)逐漸成為國(guó)際社會(huì)的一種大勢(shì)。我國(guó)近40年的改革開(kāi)放取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)成就，已經(jīng)成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，但發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了不可小覷的環(huán)境問(wèn)題，如何解決這一貌似“悖論”的命題，中國(guó)政府自上世紀(jì)90年代后就開(kāi)始了理論與實(shí)踐的探索，但在公眾參與環(huán)保上卻步履顯乏，效果有限。我國(guó)近鄰日本戰(zhàn)后在急劇發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中也出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，工業(yè)革命時(shí)期世界著名的“八大公害”事件，日本占了一半。自上世紀(jì)70年代開(kāi)始，日本開(kāi)始了多元環(huán)境公共治理的過(guò)程，政府不再唱“獨(dú)角戲”，而是依托公民、企業(yè)、非政府組織等主體的廣泛參與，到上世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文試圖從日本的公眾參與模式中尋找有益的因子，以助推我國(guó)環(huán)境保護(hù)的公眾參與。

一、日本環(huán)境管理中公眾參與的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因與嬗變

第二次世界大戰(zhàn)后的日本經(jīng)濟(jì)一片混亂，1945年秋到1946年初，主要消費(fèi)物資的黑市價(jià)格暴漲為官價(jià)的30～60倍，戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致“政府、企業(yè)、家庭皆有虧損”(著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家都留重人主持編寫的《 經(jīng)濟(jì)白皮書》)。為扭轉(zhuǎn)戰(zhàn)爭(zhēng)后的經(jīng)濟(jì)危局，日本政府決定實(shí)施“傾斜生產(chǎn)方式”，促使經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。所謂“傾斜生產(chǎn)方式”就是在資金和原料嚴(yán)重不足的情況下，集中一切力量恢復(fù)和發(fā)展煤炭生產(chǎn)，用生產(chǎn)出來(lái)的煤炭重點(diǎn)供應(yīng)鋼鐵業(yè)，再用增產(chǎn)的鋼鐵加強(qiáng)煤炭業(yè)。一句話，政府要努力造成煤和鋼鐵擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，以此為杠桿，帶動(dòng)國(guó)家整個(gè)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)?！皟A斜生產(chǎn)方式”造就了日本戰(zhàn)后10年經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但由于急功近利式的大力發(fā)展重工業(yè)、化學(xué)工業(yè)，卻帶來(lái)了環(huán)境的巨大災(zāi)難。20世紀(jì)發(fā)生的世界8件重大公害事件中，日本就占了4件，足見(jiàn)日本當(dāng)時(shí)環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重性。哈佛大學(xué)東亞研究所的蒂莫西·喬治在《水俁病——污染與戰(zhàn)后日本的民主斗爭(zhēng)》一書中說(shuō)，日本的經(jīng)濟(jì)奇跡是以人民健康、生命及犧牲某些社會(huì)群體為代價(jià)發(fā)展起來(lái)的。日本曾經(jīng)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)深受環(huán)境污染危害，如今已成為治理污染卓有成效的國(guó)家。這其中的緣由，既與各項(xiàng)法律、法規(guī)的建立健全以及政府高度重視密切相關(guān)，也與國(guó)民在深受環(huán)境污染戕害后產(chǎn)生的強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí)有關(guān)，這里有一個(gè)自在到自覺(jué)的嬗變歷程。

二戰(zhàn)后，日本曾經(jīng)兩次大規(guī)模爆發(fā)水俁病，而靠海而居的漁民們是當(dāng)時(shí)日本等級(jí)最低的人群，他們也是水俁病的主要患者。這些患者用了將近四十年的時(shí)間，與日本當(dāng)時(shí)最強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)乃至政府抗衡。社會(huì)對(duì)所謂低等級(jí)和疾病的歧視對(duì)這些漁民構(gòu)成一種無(wú)聲卻巨大的壓力，但他們卻堅(jiān)持著一邊埋葬親友，一邊竭盡全力發(fā)出聲音爭(zhēng)取自身的環(huán)境權(quán)益。

同樣，二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)導(dǎo)致大氣污染嚴(yán)重，而最早提出大氣污染防治的不是政府，而是受到這些大氣污染侵害的普通居民，特別是橫濱市數(shù)百名居民到政府靜坐要求政府關(guān)注、改善日益嚴(yán)重的大氣污染狀況。還有，1963年四日市開(kāi)始計(jì)劃建設(shè)日本最大的石化精煉所，而當(dāng)?shù)氐拇髿鉅顩r已經(jīng)被之前建設(shè)的石油裝置嚴(yán)重污染了，于是四日市開(kāi)始了一場(chǎng)以市民為主的要求停止建設(shè)石化精煉所的環(huán)境運(yùn)動(dòng)，最后逼迫建設(shè)方不得不放棄了原有的建設(shè)計(jì)劃。

不僅如此，居民的“斗爭(zhēng)”方式日益呈現(xiàn)自覺(jué)性，并開(kāi)始懂得以法律來(lái)捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)益，不斷訴諸于法律解決問(wèn)題，演繹成一場(chǎng)自覺(jué)的“反公害”運(yùn)動(dòng)。其中，四大公害病的訴訟，成為了日本環(huán)保史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，因?yàn)槁L(zhǎng)而艱巨的訴訟過(guò)程，引發(fā)了日益高漲的民間輿論，從而成功地推動(dòng)了日本行政、司法和立法領(lǐng)域的環(huán)保改革。

可見(jiàn)，居民由自在到自為的環(huán)境運(yùn)動(dòng)是推動(dòng)日本環(huán)境變革的主體動(dòng)力，特別是推動(dòng)日本環(huán)境公眾參與的動(dòng)力原點(diǎn)。

二、 日本環(huán)境管理公眾參與的制度設(shè)計(jì)

(一)“環(huán)境優(yōu)先”理念的確立和環(huán)境教育的普及

環(huán)境優(yōu)先理念的確立和環(huán)境教育的普及是日本環(huán)保公眾參與的前提和保證。戰(zhàn)后之初的日本政府由于急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改變戰(zhàn)后國(guó)家經(jīng)濟(jì)頹廢的狀態(tài)，制定了許多刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，這一過(guò)程中對(duì)環(huán)境基本是忽略和漠視的，以致發(fā)生了嚴(yán)重的環(huán)境公害。殘酷的現(xiàn)實(shí)徹底驚醒了沉溺于經(jīng)濟(jì)之夢(mèng)的日本民眾和政府，在民眾波瀾起伏的環(huán)保訴求聲中，日本政府在1970年的“公害國(guó)會(huì)”上，對(duì)1967年頒布的《公害對(duì)策基本法》進(jìn)行了最具革命性的修正，刪除了“在生活環(huán)境的保全方面，必須和經(jīng)濟(jì)的健全發(fā)展相協(xié)調(diào)的所謂‘經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)’的條款”，反映出國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)始由經(jīng)濟(jì)優(yōu)先過(guò)渡到環(huán)境優(yōu)先。如果說(shuō)《公害對(duì)策基本法》對(duì)環(huán)境的關(guān)注還具有“被動(dòng)”無(wú)奈、疲于應(yīng)對(duì)的成分，那么1993年制定的《環(huán)境基本法》則有了質(zhì)的飛躍，已經(jīng)上升到了自覺(jué)的高度?！董h(huán)境基本法》確立了資源環(huán)境的享受與繼承、構(gòu)筑對(duì)環(huán)境負(fù)荷影響小的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)、通過(guò)國(guó)際協(xié)調(diào)積極推進(jìn)全球環(huán)境保護(hù)等三個(gè)基本理念，特別是對(duì)環(huán)境問(wèn)題由末端治理、局部關(guān)懷發(fā)展為預(yù)防為主、整體視野，并進(jìn)一步明確了其中國(guó)家、企業(yè)和國(guó)民的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)不僅是政府和企業(yè)的職責(zé)，全體公民對(duì)環(huán)境既有共享的權(quán)利，也有共擔(dān)的義務(wù)，只有政府、企業(yè)和民眾合力作為才能建設(shè)“美麗國(guó)土”，為此，日本政府通過(guò)各種措施激發(fā)民眾參與環(huán)保的熱情，鼓勵(lì)各種環(huán)保非政府組織發(fā)揮作用。根據(jù)日本環(huán)境省的統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007年日本國(guó)內(nèi)大大小小的各類環(huán)保NGO總數(shù)達(dá)到了4 532個(gè)，幾乎覆蓋了整個(gè)日本國(guó)土及環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域。

為實(shí)現(xiàn)國(guó)民切實(shí)有效地參與環(huán)境保護(hù)，《環(huán)境基本法》第二十五條規(guī)定：中央政府應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，振興有關(guān)環(huán)境保護(hù)的教育、學(xué)習(xí)和宣傳活動(dòng)，加深事業(yè)者和國(guó)民對(duì)環(huán)境保全的理解，提高他們參加有關(guān)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的積極性。首次將環(huán)保教育提高到了法律高度，這對(duì)民眾參與環(huán)保的能力提高作了制度保障。2003年由聯(lián)合國(guó)教科文組織日本國(guó)家委員會(huì)提議，日本進(jìn)一步頒布了《提高環(huán)境保護(hù)積極性促進(jìn)環(huán)境教育法》，這是日本第一部關(guān)于環(huán)境教育的專門性法律，明確了中央政府、地方政府、企業(yè)、民間團(tuán)體和公民在環(huán)境教育中的責(zé)任。此后，在強(qiáng)大的制度保障和財(cái)力支持下，日本環(huán)境教育走向了綜合教育、終身教育、生活教育和國(guó)際教育的新高度。2002年9月，日本又提出了“可持續(xù)發(fā)展教育十年計(jì)劃”的建議，藉此，日本各界對(duì)環(huán)境教育的熱情日益高漲，政府、企業(yè)與民間團(tuán)體之間環(huán)境教育的協(xié)作日漸密切。這一切，為日本公眾真正有效地參與環(huán)境保護(hù)奠定了良好的社會(huì)與個(gè)體技能基礎(chǔ)。

(二)日本環(huán)保公眾參與的法律保證

日本環(huán)保公眾參與的法律保證是日本政府通過(guò)頒布一系列環(huán)境法律賦予和保障公眾的環(huán)境權(quán)益，通過(guò)這些權(quán)益的規(guī)定激勵(lì)了公眾參與環(huán)保的熱情，自覺(jué)地對(duì)所有環(huán)境損害行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。日本的環(huán)境權(quán)明確確立了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)力，即對(duì)環(huán)境管理具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和議政權(quán)。

環(huán)境知情權(quán)是指公民和社會(huì)組織依法享有獲取、知悉環(huán)境信息和環(huán)境政策的權(quán)利。沒(méi)有信息公開(kāi)就沒(méi)有公眾參與，所以它是是公民參與環(huán)境保護(hù)的前提條件、客觀要求和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。1992年人類環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上通過(guò)的《里約宣言》就指出“每個(gè)人都應(yīng)享有了解公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境信息的適當(dāng)途徑，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提供廣泛的信息獲取渠道”。日本在公民環(huán)境知情權(quán)上經(jīng)過(guò)不斷的完善已經(jīng)基本建立起了良好的機(jī)制，公民通過(guò)一定的通道基本能掌握當(dāng)下的各種環(huán)境問(wèn)題和環(huán)境政策。公害時(shí)期日本政府為了應(yīng)對(duì)公眾日益高漲的環(huán)境怨憤，在披露和公布環(huán)境信息上多少具有被動(dòng)性，只是在以各種環(huán)境要素為保護(hù)對(duì)象而制定的公害控制方面的專門法律中以“補(bǔ)丁”的方式滿足公眾的知情需求，沒(méi)有確定的時(shí)間和平臺(tái)公布環(huán)境信息。如《大氣污染防治法》、《噪聲控制法》等，規(guī)定企業(yè)建立生產(chǎn)設(shè)施申報(bào)制度、企業(yè)生產(chǎn)污染監(jiān)測(cè)制度、企業(yè)污染監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的保存和申報(bào)制度等，而公眾則可從新聞雜志和各省廳發(fā)表的情報(bào)中去了解相關(guān)環(huán)境方面的信息。一直到上世紀(jì)90年代，日本政府環(huán)境信息公開(kāi)趨向主動(dòng)性和制度性，特別是1993年頒布的《環(huán)境基本法》對(duì)信息公開(kāi)做了明確闡述，其第二十七條規(guī)定：中央政府為利于公民進(jìn)行環(huán)境教育、學(xué)習(xí)和宣傳，必須竭力為公民提供國(guó)家環(huán)境之狀況及其它環(huán)境保護(hù)相關(guān)之必要信息。本世紀(jì)以來(lái)，日本的報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體都有提供環(huán)境保護(hù)的信息平臺(tái)。每個(gè)地方政府的網(wǎng)站上都會(huì)有環(huán)保部門的專題，其內(nèi)容通俗易懂，一般是關(guān)于本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)政策和環(huán)保知識(shí)。

環(huán)境監(jiān)督權(quán)是指法律賦予公眾對(duì)損害環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。公眾監(jiān)督權(quán)的行使不僅可以彌補(bǔ)政府環(huán)境監(jiān)管能力和人力的不足，也可對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管及污染企業(yè)起到監(jiān)督制約的作用，更具有“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的震懾力。日本的公民環(huán)境監(jiān)督權(quán)有著自己的特點(diǎn)：一是公民環(huán)境監(jiān)督的自覺(jué)性高。日本國(guó)民由于先期的“公害”的警醒和后期環(huán)保教育的重視和普及，使得公民很珍視身邊的自然環(huán)境，能夠自覺(jué)地參與環(huán)?；顒?dòng)。不僅在自身生活中主動(dòng)進(jìn)行垃圾分類、不亂丟棄垃圾雜物、自發(fā)組織起來(lái)清理周邊的雜草雜物等，還以主人翁的姿態(tài)肩負(fù)起監(jiān)督政府、企業(yè)的環(huán)保政策和環(huán)保行為。比如由于公眾的監(jiān)督促成日本政府在上世紀(jì)70年代后有14部環(huán)保相關(guān)法律被通過(guò)或被修改，其中很多不利于環(huán)境保護(hù)的條款都被修改。二是政府賦予公民監(jiān)督的權(quán)利具體。日本于1970 年制定了旨在補(bǔ)充和完善司法程序的行政糾紛處理制度，即《公害糾紛處理法》。其管理體制是在督道府縣和市町村的公害課設(shè)置公害意見(jiàn)調(diào)解員。通過(guò)糾紛處理，調(diào)動(dòng)了社會(huì)成員的力量，增加了社會(huì)監(jiān)督的范圍和力度，及早地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題，同時(shí)也增強(qiáng)了政府環(huán)境管理的能力[1]。三是公民監(jiān)督通道趨于暢通。日本中央環(huán)境審議會(huì)政策部在公布《第三次日本環(huán)境基本計(jì)劃》前，利用一個(gè)月的時(shí)間在日本各地區(qū)召開(kāi)了“第三次環(huán)境基本計(jì)劃(討論稿)研討及意見(jiàn)發(fā)表大會(huì)”，通過(guò)會(huì)議，社會(huì)公眾能夠把各地特有的環(huán)境問(wèn)題和解決計(jì)劃等內(nèi)容直接與國(guó)家進(jìn)行意見(jiàn)交換，國(guó)家有關(guān)部門會(huì)收集這些意見(jiàn)作為參考以形成最終的正式計(jì)劃。而且，日本的環(huán)境部門都設(shè)有專門的環(huán)境問(wèn)題相談室，由各專業(yè)部門的工作人員負(fù)責(zé)接待來(lái)人，人們也可以通過(guò)電話直接找到相關(guān)的負(fù)責(zé)人員反映問(wèn)題，提出相關(guān)要求，政府部門也會(huì)按照規(guī)定及時(shí)地處理群眾反映的環(huán)境問(wèn)題[2]。

本文構(gòu)建海南省旅游經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調(diào)度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)模型，分析了2005—2015年海南省旅游經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的耦合協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r，得出以下結(jié)論：

環(huán)境議政權(quán)是指公民參與環(huán)境管理決策過(guò)程的權(quán)利?！董h(huán)境基本法》第四十一條規(guī)定：環(huán)境廳設(shè)置中央環(huán)境審議會(huì)。審議會(huì)委員和特別委員必須具有環(huán)境保護(hù)相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，由內(nèi)閣總理大臣任命。這樣的法律規(guī)定，使得一大批具有專業(yè)環(huán)保知識(shí)的人才進(jìn)入中央和各地政府的環(huán)境決策機(jī)構(gòu)，人員的廣泛性和專業(yè)性使得公眾的意見(jiàn)和訴求在決策過(guò)程中能夠被反映和被重視。

(三)日本環(huán)保公眾參與的全要素性

二戰(zhàn)后，日本政府為應(yīng)對(duì)深受“公害”災(zāi)難傷害的公民的抗議基本采取的是一種事后補(bǔ)償?shù)哪┒藚⑴c方式，它不能從根本上解決環(huán)境問(wèn)題。上世紀(jì)90年代后，日本政府對(duì)公眾環(huán)保參與有了越來(lái)越積極的認(rèn)識(shí)，不僅通過(guò)法律形式賦予了公民參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和議政權(quán)，同時(shí)還闡明公眾通過(guò)預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與和行為參與四種形式實(shí)現(xiàn)公眾參與過(guò)程的全要素性。

預(yù)案參與是公眾參與環(huán)保的源頭參與。日本公眾預(yù)案參與主要表現(xiàn)在：一是可以對(duì)政府環(huán)保政策和政府即將出臺(tái)的重大規(guī)劃項(xiàng)目充分地發(fā)表意見(jiàn)。如，北九州市政府在制定其21世紀(jì)議程的過(guò)程中，先后曾面向市民和社會(huì)各界召開(kāi)過(guò)21次聽(tīng)證會(huì)，市民在會(huì)上共提出722條意見(jiàn)，結(jié)果其中有42條被政府采納；二是企業(yè)項(xiàng)目上馬前的環(huán)境評(píng)價(jià)中，公眾意見(jiàn)是不可或缺的主要組成部分，且公眾也將此作為自身重要的責(zé)任和義務(wù)。

過(guò)程參與是具有持續(xù)性特質(zhì)的監(jiān)督性參與。日本的《環(huán)境基本法》第二十九條規(guī)定：為了掌握環(huán)境狀況和妥善實(shí)施有關(guān)環(huán)境保護(hù)的政策，國(guó)家應(yīng)當(dāng)努力健全監(jiān)視、巡視、觀測(cè)、測(cè)定、實(shí)驗(yàn)和檢查的體制。這里面包括政府職能和技術(shù)部門的監(jiān)視，也包括公眾的日常監(jiān)視。日本公眾的過(guò)程參與表現(xiàn)在，公眾可以按照《環(huán)境基本法》或各項(xiàng)環(huán)境專門法所設(shè)定的程序和方式，對(duì)政府環(huán)境部門的環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)、環(huán)境影晌評(píng)價(jià)活動(dòng)的合法性和合理性進(jìn)行監(jiān)督，并通過(guò)一定的方式投訴他們?cè)谶^(guò)程監(jiān)督過(guò)程中認(rèn)為不環(huán)保的項(xiàng)目或環(huán)節(jié)。

末端參與實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)結(jié)果環(huán)保性的把關(guān)性參與，是環(huán)境保護(hù)的最后屏障。對(duì)于政府已經(jīng)出臺(tái)的決策，日本公眾通過(guò)自己的努力，通過(guò)合理的通道以予以推翻。比如，關(guān)于廢棄物處理場(chǎng)地的選擇，導(dǎo)致茨城縣新利根鎮(zhèn)與東京都日出鎮(zhèn)的紛爭(zhēng)發(fā)展到對(duì)簿公堂，最后東京都日出鎮(zhèn)的居民索性出資把預(yù)定地收購(gòu)以阻止垃圾場(chǎng)建設(shè)。還有歧阜縣御蒿鎮(zhèn)、宮崎縣小林市、岡山縣吉永鎮(zhèn)圍繞廢棄物處理廠也舉行了居民投票，都是反對(duì)意見(jiàn)占多數(shù)，因此阻止了政府建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施[1]。

行為參與是公眾參與的根本，是一種環(huán)保內(nèi)化于心的“信仰”后而產(chǎn)生的自覺(jué)性行為。經(jīng)過(guò)了公害污染坎坷、生態(tài)倫理熏陶、山清水秀體驗(yàn)的日本公眾非常注重環(huán)保，垃圾分類做得十分精心，環(huán)保的自覺(jué)性非常強(qiáng)。比如，為了減少公共場(chǎng)合的污染，在城市街道上看不見(jiàn)公共垃圾桶，公眾已經(jīng)習(xí)慣把自己的廢棄物帶回家或單位再分類處理。環(huán)保已經(jīng)內(nèi)化為日本人的生活習(xí)慣。1994年10月第十二屆亞運(yùn)會(huì)在日本廣島結(jié)束的時(shí)候，六萬(wàn)人的會(huì)場(chǎng)上竟沒(méi)有一張廢紙。全世界報(bào)紙都登文驚嘆：可敬，可怕的日本民族！[3]

三、 日本環(huán)境管理中的公眾參與對(duì)我國(guó)的啟示

當(dāng)下我國(guó)正以歷史上最脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著歷史上最多的人口，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以空前速度消耗著資源和環(huán)境，可以說(shuō)，我國(guó)面臨著歷史上最為突出的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。如何治理經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中日益凸顯的環(huán)境問(wèn)題，政府、企業(yè)、公民必須形成合力。

(一)努力提高公民的環(huán)境素質(zhì)和環(huán)境責(zé)任感

公民的環(huán)境素質(zhì)是環(huán)保公眾參與的基礎(chǔ)，它決定了公民內(nèi)在性格中是否具有環(huán)境責(zé)任感，而環(huán)境責(zé)任感又決定了公眾參與環(huán)保的自覺(jué)性、主動(dòng)性和有效性。從更高一點(diǎn)說(shuō)，它還直接影響公眾參與的視野和高度，我國(guó)一些公眾參與環(huán)保帶有很強(qiáng)的“利己性”，事不關(guān)己，高高掛起。如何提高公民的環(huán)境素質(zhì)和環(huán)境責(zé)任感，這是一個(gè)系統(tǒng)工程。

接觸過(guò)日本國(guó)民的人一定會(huì)感覺(jué)到日本公眾出色的環(huán)境素質(zhì)與環(huán)境責(zé)任能力，但這一切并不是與生俱來(lái)的，而是后天重視培育的結(jié)果。日本中小學(xué)環(huán)境教育的指導(dǎo)思想，是將環(huán)境教育作為終身教育的基礎(chǔ)，認(rèn)為關(guān)心大自然、保護(hù)環(huán)境是中小學(xué)生日后的職業(yè)生涯中必須承擔(dān)的應(yīng)盡義務(wù)。同時(shí)，日本的環(huán)境教育具有明顯的終身教育特點(diǎn)，對(duì)每個(gè)年齡段的公民設(shè)置了不同的教育內(nèi)容，理論與實(shí)踐相結(jié)合?？梢哉f(shuō)，日本環(huán)境教育無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有，從幼兒到成人全面覆蓋。

我國(guó)的環(huán)境教育起步較晚，但發(fā)展比較迅速。但存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題：一是環(huán)境教育“面子”化。環(huán)境教育在整個(gè)中小學(xué)、大學(xué)的課程體系中顯示度不高，特別在高考指揮棒下的環(huán)境教育更是具有“面子”課程的感覺(jué)，學(xué)校整體對(duì)環(huán)境教育的重視度明顯缺乏，鮮有學(xué)校組織教師研究環(huán)境教育的方法論，目標(biāo)只是應(yīng)對(duì)上面的檢查，或?qū)W校做總結(jié)時(shí)的一個(gè)“彩頭”。二是環(huán)境教育孤立化。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題絕非是自然或生物單方面的事情，它是一個(gè)由各個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)方面聚集而成的綜合整體，包括自然環(huán)境和人工環(huán)境，內(nèi)容涉及生物學(xué)、物理學(xué)、化學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、美學(xué)、倫理學(xué)、心理學(xué)等各個(gè)方面，這些因素相互重疊、相互作用、相互依賴構(gòu)成一個(gè)整體。環(huán)境問(wèn)題的綜合整體性決定了環(huán)境教育的綜合整體性。所以學(xué)校環(huán)境教育不僅要設(shè)置專門的環(huán)境教育課程，還應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)環(huán)境教育的多學(xué)科滲透[4]。三是環(huán)境教育純理論化。環(huán)境教育不應(yīng)該是單純的知識(shí)灌輸，教育的界面應(yīng)該突破校園，學(xué)校與社會(huì)在環(huán)境教育上的無(wú)縫對(duì)接使得學(xué)生在生態(tài)價(jià)值觀形成過(guò)程中處于一種“全流域”狀態(tài)，減少學(xué)校、社會(huì)或其他組織各自為陣的教育所可能產(chǎn)生的能量耗損。

我國(guó)目前的學(xué)校環(huán)境教育基本還是“孤軍奮戰(zhàn)”，與社會(huì)的接軌主要是一些學(xué)生自發(fā)的組織，或社會(huì)的非政府組織在學(xué)校的延伸。

(二)著力保證公眾參與環(huán)保的路徑通暢

十八大以來(lái)，“美麗中國(guó)”的愿景日益深入人心，“青山綠水”和“金山銀山”的關(guān)系基本得到了廓清，生態(tài)優(yōu)先的理念已經(jīng)深入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。公民開(kāi)始關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，但又感覺(jué)不知如何關(guān)注。

解決這個(gè)問(wèn)題，讓公眾參與環(huán)保不再是一個(gè)“霧里看花”的噱頭，需要從三個(gè)方面著力：一是政府各項(xiàng)關(guān)乎公眾參與的法律條文具體化、細(xì)則化。1989年頒布并經(jīng)2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在第五章中對(duì)政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)及公眾參與做了6個(gè)方面的規(guī)定，這是一個(gè)頂層的較為抽象的法律規(guī)定，要真正落地，必須有各種細(xì)則規(guī)定，只有這樣普通公眾才能對(duì)號(hào)入座，知道自己可以有哪些作為。當(dāng)然我國(guó)一些專門的環(huán)保法規(guī)對(duì)公眾參與也做了一些安排，但依舊不夠接地氣。二是通過(guò)一定方式提升公眾環(huán)保認(rèn)知水平?！?013年中國(guó)城市居民環(huán)保態(tài)度調(diào)查報(bào)告》顯示，普通公眾對(duì)環(huán)?；局R(shí)的認(rèn)知度不容樂(lè)觀，雖然霧霾天氣在我國(guó)許多城市已成常態(tài)，但是公眾對(duì)于PM2.5認(rèn)知度不高，54.8%表示不清楚、不了解或者非常不了解。不了解霧霾是什么，是怎樣形成的，何談參與？如何提升公眾環(huán)保認(rèn)知水平，除了上述提及的學(xué)校環(huán)境教育需要進(jìn)一步普及外，還需通過(guò)一定的平臺(tái)，如電視、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化媒體的持續(xù)性教化，包括在社區(qū)工作中增加環(huán)保理論與實(shí)踐教導(dǎo)這部分內(nèi)容。三是形成具有中國(guó)特色的環(huán)保NGO的作用機(jī)理。環(huán)保NGO是實(shí)現(xiàn)公眾參與的重要力量，他們中的一些人具有較專業(yè)的環(huán)保知識(shí)，不僅自己在監(jiān)督過(guò)程中可以對(duì)癥下藥，而且還可以對(duì)普通公眾的環(huán)保專業(yè)知識(shí)給予幫助。相較于國(guó)外的NGO，我國(guó)的NGO起步晚，但作用日益明顯，而且具有自己的特色，它在監(jiān)督之余還承擔(dān)著大量的社會(huì)環(huán)保教化的事務(wù)，更多的時(shí)候表現(xiàn)出與政府的“合力”性，是政府環(huán)保組織的有益的、必要的補(bǔ)充，故而政府應(yīng)從政策、資金、技術(shù)、人員等方面給予關(guān)注。

(三)切實(shí)增強(qiáng)公眾環(huán)保參與全要素的有效性

上世紀(jì)90年代后我國(guó)對(duì)環(huán)境保護(hù)的具體方式和流程也做了多方面、多維度的探索，日本的預(yù)案參與、過(guò)程參與、末端參與和行為參與四種形式在我國(guó)的各項(xiàng)法律和政策中也做了設(shè)計(jì)和安排，但不得不說(shuō)，效果不盡如人意。

預(yù)案參與是公眾參與環(huán)保的前提，是一種未雨綢繆的智慧體現(xiàn)。從政府層面說(shuō)，在制定環(huán)境政策和法規(guī)時(shí)，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)要充分征詢公眾的意見(jiàn)；從企業(yè)層面說(shuō)，在上馬某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，在發(fā)生產(chǎn)品種類或流程變化時(shí)要充分征詢公眾的意見(jiàn)。在方式上，可采取問(wèn)卷調(diào)查、專家咨詢、公眾代表座談等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。這里的關(guān)鍵是，無(wú)論是政府還是企業(yè)在鼓勵(lì)公眾預(yù)案參與時(shí)，要腳踏實(shí)地，不能務(wù)務(wù)虛、走過(guò)場(chǎng)，更不能以結(jié)果的先行呈現(xiàn)而倒逼公眾妥協(xié)。

過(guò)程參與是公眾參與環(huán)保的重要保證，它是監(jiān)督性參與，是預(yù)案參與的延續(xù)，是保證整個(gè)環(huán)保政策貫徹和項(xiàng)目環(huán)保落到實(shí)處的關(guān)鍵。在政府與企業(yè)各項(xiàng)環(huán)境政策、法規(guī)及建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域開(kāi)發(fā)等決策的實(shí)施過(guò)程中，要隨時(shí)處于公眾的視角下。這里的關(guān)鍵是，如何實(shí)現(xiàn)過(guò)程參與？它需要公眾具有一定的組織性，零散的個(gè)體公眾在時(shí)間和能力上，乃至心理上都無(wú)法保證過(guò)程參與的持續(xù)性和完整性。此時(shí)，環(huán)保NGO可以發(fā)揮較好的作用，即便一時(shí)周圍沒(méi)有NGO，也可以組織一個(gè)暫時(shí)的志愿環(huán)保組織。

末端參與是公眾參與環(huán)保的最后關(guān)隘，是把關(guān)性的參與。政府的環(huán)保政策運(yùn)行一段時(shí)間后需要根據(jù)實(shí)際的情況做修訂，此時(shí)普通公眾的切身感受必須在政策調(diào)整過(guò)程中得到體現(xiàn)；企業(yè)的項(xiàng)目驗(yàn)收是否達(dá)到預(yù)定的環(huán)保目標(biāo)，普通公眾的聲音必須得到尊重。凡是公眾不認(rèn)可的，如果不是因?yàn)閷I(yè)領(lǐng)域知識(shí)局限而致的“誤會(huì)”，政府和企業(yè)都不能將公眾的意見(jiàn)置若罔聞，否則會(huì)由環(huán)保事件而引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

行為參與是公眾參與的根本，是上述三個(gè)參與的實(shí)踐表征，是公眾的自覺(jué)性參與行為。我國(guó)環(huán)保的一個(gè)瓶頸就是公眾的環(huán)境意識(shí)還停留在一個(gè)較低的層面。在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間里，我們還須花大力氣面向社會(huì)、面向公眾進(jìn)行宣傳教育，提高公民的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境責(zé)任，提高公眾自我保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性；我國(guó)的廣袤鄉(xiāng)村要根據(jù)實(shí)際情況制定環(huán)保鄉(xiāng)規(guī)民約，明確農(nóng)民建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的責(zé)任和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督參與和自我約束的有機(jī)結(jié)合。