孔東菊

(安徽工業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，安徽 馬鞍山 243000)

農(nóng)村環(huán)境治理是關(guān)乎我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要課題。黨的十九大報(bào)告提出要“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)”，為農(nóng)村環(huán)境治理工作提出了新的目標(biāo)。我國(guó)地域遼闊，各地農(nóng)村環(huán)境污染治理情況存在一定的區(qū)域差異，對(duì)環(huán)境治理問題的研究需要結(jié)合地域特征。不過，從學(xué)界已有研究成果來看，主要以理論研究為主，結(jié)合農(nóng)村污染治理實(shí)踐的研究不多，針對(duì)性不強(qiáng)。鑒于此，筆者于2017年7月和2018年2月兩次對(duì)安徽省L縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，分析農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中存在的主要問題及成因，并提出應(yīng)對(duì)建議。

一、安徽省L縣農(nóng)村環(huán)境污染主要來源

安徽省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村環(huán)境污染治理問題十分迫切。L縣位于安徽省中部，隸屬于合肥市，面積約2 348平方公里，境內(nèi)有低山、丘陵、圩區(qū)和湖泊等多種地形地貌。全縣共17個(gè)鎮(zhèn)，據(jù)常規(guī)人口統(tǒng)計(jì)，總?cè)丝?19萬人，其中農(nóng)業(yè)人口占86.16%。從地形地貌特征、農(nóng)業(yè)人口構(gòu)成、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式及農(nóng)村生活方式等方面看，該縣均較好地代表了安徽省農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)。

(一)安徽省L縣農(nóng)村環(huán)境污染主要來源

L縣農(nóng)村環(huán)境污染主要由以下幾類污染源構(gòu)成：

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的面源污染。一直以來，因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的面源污染是農(nóng)村環(huán)境主要污染源。L縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染主要包括：其一，農(nóng)作物種植中使用化肥和農(nóng)藥造成的水源和土壤污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，合肥市農(nóng)作物播種平均每公頃使用化肥約341.6公斤，而農(nóng)藥使用量為1.3萬噸[1]。利用率上，主要農(nóng)作物化肥利用率為37.6%[2]，農(nóng)藥使用率為39.6%[3]。L縣耕地面積有72 807公頃，根據(jù)每公頃使用平均值估算，每年仍會(huì)產(chǎn)生大量的化肥和農(nóng)藥殘留，對(duì)農(nóng)村水體和土壤造成了嚴(yán)重污染。此外，地膜殘留和秸稈焚燒也是造成土壤和空氣污染的來源之一。其二，家禽養(yǎng)殖造成的污染。L縣的家禽養(yǎng)殖分為家庭分散養(yǎng)殖和養(yǎng)殖場(chǎng)集中養(yǎng)殖兩種。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村家庭凡是有常住人口的，幾乎都采取圈養(yǎng)與散養(yǎng)相結(jié)合的方式養(yǎng)殖了幾只到幾十只不等的各類家禽，家禽糞便對(duì)局部水源造成污染。即便是養(yǎng)殖場(chǎng)的各類養(yǎng)殖垃圾，雖有簡(jiǎn)單的處理措施，但實(shí)際效果也并不理想。其三，水產(chǎn)養(yǎng)殖造成的水體污染。L縣湖泊面積較大，水域總面積23.7萬畝，其中河塘澇洼地近4萬畝。近年來，該縣為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提出“漁民增收，漁業(yè)增效”思路，大力發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖。盡管在發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的同時(shí)，該縣也注意到生態(tài)養(yǎng)殖的重要性，但對(duì)水體的污染還是在所難免。

2.農(nóng)村居民生活造成的污染。農(nóng)村居民生活污染主要有三部分：一是生活垃圾污染。L縣農(nóng)村環(huán)保設(shè)施總體較為落后，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除公路旁邊建有簡(jiǎn)易垃圾池外，只有部分村莊有垃圾桶，距離公路較遠(yuǎn)的村莊大多沒有生活垃圾處理設(shè)施，生活廢水和其他固體垃圾隨地傾倒丟棄。二是燃燒柴火造成的空氣污染。在L縣農(nóng)村，筆者對(duì)N鎮(zhèn)3個(gè)村近100戶村民走訪發(fā)現(xiàn)，日常生活中，80%左右的農(nóng)戶煮飯做菜都是通過燃燒柴火或者燃燒柴火與電力、燃?xì)馐褂孟嘟Y(jié)合，由此產(chǎn)生的廢氣造成了空氣污染。三是糞便污染。L縣農(nóng)村普遍使用旱廁，目前僅在少數(shù)鎮(zhèn)的部分村推進(jìn)旱廁改建，不能得到及時(shí)處理的糞便對(duì)空氣、水源和土壤都造成了污染。

此外，L縣是安徽省有名的資源大縣，境內(nèi)資源豐富，礦種較多，初步發(fā)現(xiàn)和查明的各類礦產(chǎn)有36種，已探明儲(chǔ)量的有23種。近年來，該縣為改變工業(yè)發(fā)展薄弱的局面，依托資源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)。然而，在實(shí)現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值增加的同時(shí)，環(huán)境污染問題也日益突出。筆者調(diào)查中了解到，L縣N鎮(zhèn)S銅礦的開采就曾導(dǎo)致周邊近兩公里范圍水井干涸，作為補(bǔ)救措施，礦企給周邊村民免費(fèi)安裝了自來水。2014年初，位于該縣F鎮(zhèn)的某銅業(yè)有限公司因?qū)S區(qū)內(nèi)的氧化銅礦石缺乏有效管理，致使硫酸銅溶液向外溢排到附近村莊的池塘，造成嚴(yán)重的水體污染[4]。

(二)安徽省L縣農(nóng)村環(huán)境治理的特點(diǎn)

L縣農(nóng)村環(huán)境治理主要是在安徽省和合肥市的部署下進(jìn)行的，概括起來有以下特點(diǎn)：

一是治理措施上采取專項(xiàng)治理與區(qū)域綜合治理相結(jié)合。L縣農(nóng)村環(huán)境專項(xiàng)治理措施主要包括三項(xiàng)：其一，河流水源污染河長(zhǎng)制治理。2013年6月，合肥市委辦公廳、市政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行“河長(zhǎng)制”的通知》，根據(jù)“屬地管理”原則，縣、鎮(zhèn)、村(居、社區(qū))黨政負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任“河長(zhǎng)”“河段長(zhǎng)”“分河段長(zhǎng)”，逐級(jí)建立層級(jí)分明的三級(jí)管理體系。除河長(zhǎng)制外，對(duì)湖泊水源污染實(shí)行湖長(zhǎng)制治理。其二，秸稈焚燒專項(xiàng)治理。從2005 年開始，合肥市主要在機(jī)場(chǎng)周邊等重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭屑竟?jié)性禁燒，后來發(fā)展為全域全年禁燒。L縣始于2013年，實(shí)行全年全域全面禁燒。其三，農(nóng)村清潔工程治理。2010年，安徽省農(nóng)村清潔工程啟動(dòng)，計(jì)劃用5年時(shí)間，探索建立“村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理模式和衛(wèi)生保潔制度。2011年6月，L縣N鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站率先建成并正式運(yùn)行，而后，其他各鎮(zhèn)垃圾中轉(zhuǎn)站也相繼籌建。

L縣農(nóng)村環(huán)境區(qū)域綜合治理措施主要有兩項(xiàng)：其一，農(nóng)村環(huán)境“三邊三線”綜合整治。安徽省“三邊三線”環(huán)境綜合整治于2011年11月，即以鐵路沿線、公路沿線、江河沿線以及城市周邊、省際周邊、景區(qū)周邊等“三線三邊”為突破口，重點(diǎn)是垃圾治理、建筑治理、廣告標(biāo)牌治理、礦山治理和綠化改造提升[5]。其二，農(nóng)村環(huán)境連片整治。2011年6月，安徽省被列為全國(guó)第二批示范省，在全省各地建設(shè)了若干個(gè)示范項(xiàng)目，截至目前，L縣境內(nèi)有兩個(gè)鎮(zhèn)獲批建設(shè)此類項(xiàng)目。

二是組織實(shí)施上實(shí)行“一措施一機(jī)構(gòu)”。無論是專項(xiàng)治理還是區(qū)域綜合治理，L縣在具體組織實(shí)施上都是單獨(dú)成立組織，負(fù)責(zé)人由同級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或分管負(fù)責(zé)人兼任。如河長(zhǎng)制實(shí)施中，L縣建立了三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組：縣“河長(zhǎng)制”管理工作領(lǐng)導(dǎo)組由縣委書記任組長(zhǎng)(河長(zhǎng))，縣長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)，各縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)和群團(tuán)組織均為成員單位?？h“四大班子”負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任全縣12條河流的“河長(zhǎng)”，各鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任轄區(qū)河流“河段長(zhǎng)”，各村(居、社區(qū))“兩委”班子主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)河流段“分河段長(zhǎng)”。農(nóng)村清潔工程工作也是由縣政府負(fù)總責(zé)，各鎮(zhèn)成立了農(nóng)村清潔工程領(lǐng)導(dǎo)組，由鎮(zhèn)相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，具體負(fù)責(zé)落實(shí)。

三是治理效果評(píng)定主要以上級(jí)對(duì)下級(jí)的督查考核為主。L縣農(nóng)村環(huán)境治理效果的評(píng)定上，主要依賴于行政部門內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的督查。常見的方式是聽取匯報(bào)、日常檢查、定期檢查以及資料檢查等，再按照事先擬定的考核評(píng)分細(xì)則逐項(xiàng)量化評(píng)分。關(guān)于各項(xiàng)治理措施的考核，各個(gè)鎮(zhèn)都相應(yīng)地制定了具體的評(píng)分細(xì)則或考核辦法。以N鎮(zhèn)為例，關(guān)于“河長(zhǎng)制”的考核，該鎮(zhèn)制定了《N鎮(zhèn)“河長(zhǎng)制”工作考核辦法》，考核分為優(yōu)秀、合格、不合格三個(gè)等次，考核名次按從高分到低分排列?？己私Y(jié)果與環(huán)境保證金、績(jī)效獎(jiǎng)懲及干部提拔任用掛鉤。

四是治理責(zé)任承擔(dān)上主要以環(huán)境保證金為主。環(huán)境保證金是為了更有效推進(jìn)環(huán)境法的實(shí)施而采取的一種政策手段，即由相關(guān)主體事先繳納一定數(shù)量的現(xiàn)金，以擔(dān)保將來履行環(huán)保義務(wù)或完成相應(yīng)的環(huán)境治理職責(zé)，可以針對(duì)排污企業(yè)這一外部行政相對(duì)人收取，也可針對(duì)行政機(jī)關(guān)這一內(nèi)部行政相對(duì)人或者行政公務(wù)人員收取[6]。L縣農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐中，環(huán)境保證金幾乎是各級(jí)黨政負(fù)責(zé)人承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的主要方式，并規(guī)定了詳細(xì)的獎(jiǎng)懲措施，如根據(jù)2013年L縣頒布的《關(guān)于L縣全面開展河長(zhǎng)制管理工作的實(shí)施意見》規(guī)定，實(shí)行河長(zhǎng)“承諾保證金”制度，河長(zhǎng)、第一副河長(zhǎng)、副河長(zhǎng)、河段長(zhǎng)、分河段長(zhǎng)(村級(jí))年初分別向領(lǐng)導(dǎo)組辦公室專戶繳存數(shù)量不等的保證金，年底經(jīng)考核合格的按150%予以獎(jiǎng)勵(lì)，不合格的按考核得分扣除保證金?！叭吶€”環(huán)境整治和秸稈禁燒專項(xiàng)治理中，也有類似的規(guī)定。

二、農(nóng)村環(huán)境治理中存在的問題檢視

(一)農(nóng)村環(huán)保指導(dǎo)思想有偏差，相關(guān)主體環(huán)保意識(shí)淡薄

盡管近年來農(nóng)村環(huán)境治理得到了普遍關(guān)注，但實(shí)踐中，農(nóng)村環(huán)保指導(dǎo)思想仍存在偏差，相關(guān)主體環(huán)保意識(shí)仍然較淡薄。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民中青壯年大多外出務(wù)工，留守的主要是老人和孩子，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活中沒有清晰的環(huán)保意識(shí)，對(duì)農(nóng)藥和化肥的使用一般僅憑經(jīng)驗(yàn)和感覺，生活垃圾隨意棄置。當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境治理與監(jiān)管工作往往與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)系在一起，從思想上對(duì)污染治理和環(huán)境保護(hù)不夠重視。無論是專項(xiàng)治理措施還是綜合治理措施，為了達(dá)到檢查要求，普遍存在注重形式效果，忽視內(nèi)在效果的現(xiàn)象。筆者在W鎮(zhèn)S村發(fā)現(xiàn)，該村所有房屋的外墻刷成灰白兩色，修建了統(tǒng)一的排水溝，并安裝了太陽能路燈，遠(yuǎn)觀村容整潔，干凈衛(wèi)生。經(jīng)過與當(dāng)?shù)鼐用裆钊肓私獍l(fā)現(xiàn)，該村的環(huán)保實(shí)施十分有限，各類污染源并未得到有效治理，而且由于修建的排水溝太淺，每逢下雨便污水泛濫。

(二)環(huán)境污染治理模式單一，社會(huì)力量參與較少

目前，環(huán)境污染治理模式主要有政府一元治理、市場(chǎng)一元治理及多元治理三類模式。政府一元治理模式中，政府是環(huán)境污染的唯一合法治理主體，通過出臺(tái)各種規(guī)范性文件，以法律手段和行政手段為主，自上而下對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行治理。市場(chǎng)一元治理模式則是將環(huán)境公共物品私有化，由市場(chǎng)主體通過市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制等對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行治理。多元治理模式是由政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元主體基于共同的環(huán)境污染治理目標(biāo)進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，采取管制、分工、合作、協(xié)商等方式持續(xù)互動(dòng)對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行治理[7]。我國(guó)農(nóng)村目前普遍采用政府一元治理模式，L縣也不例外。無論是農(nóng)村環(huán)境專項(xiàng)治理還是農(nóng)村環(huán)境區(qū)域綜合治理，政府都是環(huán)境治理的主要主體，享有環(huán)境治理權(quán)力，并承擔(dān)環(huán)境治理義務(wù)。近年來，該縣開始逐漸吸收市場(chǎng)主體參與治理，如在農(nóng)村清潔工程中，該縣各鎮(zhèn)成立了環(huán)衛(wèi)保潔公司，實(shí)行了自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、政府定額補(bǔ)助的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。但總體而言，這種治理模式仍然是政府一元治理的模式，體現(xiàn)了嚴(yán)重的行政權(quán)依賴傾象，市場(chǎng)主體的參與極其有限，諸如農(nóng)村基層自治組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村居民等社會(huì)力量的參與則更少。

(三)缺乏專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法檢查成常用監(jiān)管手段

目前，我國(guó)政府專門環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般到縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)大多沒有成立專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)。L縣各鎮(zhèn)目前均沒有專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)和人員，農(nóng)村環(huán)境治理工作主要由黨政負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，工作人員也均由鎮(zhèn)政府工作人員及村(居)委會(huì)成員兼任，他們既是治理主體，也是監(jiān)管主體。從環(huán)境監(jiān)管的常規(guī)方式來看，定期或不定期的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法檢查是首選方式。這種監(jiān)管方式使得農(nóng)村環(huán)境治理也具有“運(yùn)動(dòng)式”的特征，弊端顯而易見：其一，執(zhí)法檢查主要針對(duì)的是當(dāng)前的治理表面狀況，難以對(duì)環(huán)境污染根源及其常態(tài)化治理進(jìn)行督查；其二，具有較強(qiáng)的隨意性，人治色彩較重，既缺乏明確的執(zhí)法依據(jù)，也缺乏持久的公信力；其三，片面追求效率，針對(duì)不同的執(zhí)法區(qū)域和執(zhí)法對(duì)象，很難保證按照相同的標(biāo)準(zhǔn)和要求執(zhí)行，容易導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法的公正性缺失[8]。

(四)環(huán)境保證金泛化，難以形成治理合力

環(huán)境保證金作為一種促進(jìn)和保障相關(guān)主體履行環(huán)境義務(wù)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的手段，具有強(qiáng)制性和高效性。針對(duì)政府及其工作人員，L縣采取的主要是“責(zé)任到人”的治理任務(wù)分配體制和監(jiān)管體制，環(huán)境保證金成為政府工作人員承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的主要形式。從實(shí)際情況看，環(huán)境保證金的泛化使用并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。首先，環(huán)境保證金制度加劇了環(huán)?？己说男问交?，在獎(jiǎng)勵(lì)的動(dòng)力和可能扣罰保證金的壓力之下，保證金繳納主體在應(yīng)對(duì)環(huán)?？己藭r(shí)，往往重考核指標(biāo)而輕防治效果，甚至可能出現(xiàn)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)功利化。其次，環(huán)境保證金制度未能激發(fā)農(nóng)村居民參與污染防治的積極性。根據(jù)已有規(guī)定，通過各類環(huán)境保證金實(shí)行的“以獎(jiǎng)代罰”主要針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)的工作人員，而非針對(duì)環(huán)境污染源人，是“促管理者之治”而非“促官民共治”[9]。 就廣大農(nóng)村居民而言，環(huán)境保證金與其沒有直接聯(lián)系，在農(nóng)村法律法規(guī)不健全的當(dāng)下，其法律責(zé)任及形式均不明確，參與環(huán)境污染防治的壓力與動(dòng)力均不足，難以形成農(nóng)村環(huán)境治理的合力。

三、農(nóng)村環(huán)境治理的法律應(yīng)對(duì)建議

(一)健全農(nóng)村環(huán)境治理法制，樹立正確的農(nóng)村環(huán)保指導(dǎo)思想

環(huán)境治理必須依法推進(jìn)。要樹立正確的農(nóng)村環(huán)境治理指導(dǎo)思想，首先，需要健全農(nóng)村環(huán)保法制，明確農(nóng)村各主體的環(huán)境權(quán)益、環(huán)境義務(wù)與環(huán)境責(zé)任，依法推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理。我國(guó)自改革開放以來，環(huán)境法制建設(shè)取得了快速發(fā)展，基本形成了具有我國(guó)特色的環(huán)境法律法規(guī)體系。但現(xiàn)有規(guī)范大多是在“城市中心主義”的指導(dǎo)思想下制定，不能完全滿足農(nóng)村環(huán)境污染治理的需要。對(duì)此，國(guó)家需要制定針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性法律或?qū)ｉT性法律，各省、自治區(qū)、直轄市可在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用地方立法權(quán)，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的地方性法規(guī)。其次，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法制宣傳教育，增強(qiáng)相關(guān)主體的環(huán)保意識(shí)。調(diào)查中筆者注意到，L縣部分鎮(zhèn)已采取相關(guān)舉措并取得一定成效，如沿公路兩側(cè)刷寫環(huán)保宣傳標(biāo)語、組織環(huán)保法制宣講、在中小學(xué)開展環(huán)保知識(shí)學(xué)習(xí)等。最后，改變農(nóng)村環(huán)境治理效果考核內(nèi)容，正確處理環(huán)境內(nèi)在治理與外在整潔之間的關(guān)系。一般而言，農(nóng)村環(huán)境治理與農(nóng)村環(huán)境美化并不矛盾，但不能為了“美化”而對(duì)各類環(huán)境污染進(jìn)行掩蓋和不當(dāng)治理。在二者的關(guān)系上，必須明確環(huán)境治理的根本目的是對(duì)各環(huán)境要素進(jìn)行修復(fù)與保護(hù)，提高環(huán)境質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，環(huán)境美觀應(yīng)當(dāng)是環(huán)境治理取得良好效果的外在表現(xiàn)。

(二)堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位，發(fā)揮多元主體參與治理的作用

針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理模式單一、社會(huì)力量參與不足的問題，需要在法治框架內(nèi)，多種治理方式協(xié)調(diào)運(yùn)用，發(fā)揮包括政府、市場(chǎng)、環(huán)保組織、農(nóng)村基層自治組織及農(nóng)村居民在內(nèi)的多元主體的作用。首先，應(yīng)堅(jiān)持政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的主導(dǎo)地位，改變由政府直接全面提供農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)為有限提供環(huán)境治理服務(wù)，其主要職責(zé)為引導(dǎo)、組織多元主體參與治理，協(xié)調(diào)各主體在環(huán)境治理中的分工及相互關(guān)系，并對(duì)各主體的治理行為進(jìn)行監(jiān)管。其次，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的作用，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體通過環(huán)境合同參與農(nóng)村環(huán)境治理，這不僅可以彌補(bǔ)政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理資金投入的不足，還可提高環(huán)境治理效率。再次，環(huán)境保護(hù)組織作為非政府組織，與農(nóng)村居民在眾多方面具有天然的契合度，有助于協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民在環(huán)境治理中的利益沖突，在農(nóng)村環(huán)境治理中具有社會(huì)性、公益性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)[10]。因此，應(yīng)引導(dǎo)環(huán)保組織積極參與農(nóng)村環(huán)境治理，發(fā)揮其在環(huán)境治理中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。最后，廣大農(nóng)村居民既是農(nóng)村環(huán)境污染的制造者，也是環(huán)境利益的相關(guān)者，更是農(nóng)村環(huán)境治理的核心力量，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持農(nóng)村居民在農(nóng)村基層自治組織的組織和協(xié)調(diào)下，積極參與當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理事業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境自治。

(三)創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管常態(tài)化

環(huán)境監(jiān)管是政府的環(huán)境職責(zé)之一，主要由政府環(huán)境職能部門具體實(shí)施。根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理。針對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理，這種監(jiān)管模式難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管常態(tài)化，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系。首先，實(shí)行農(nóng)村環(huán)境治理監(jiān)管機(jī)構(gòu)“下沉”，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)管職能。其次，基層群眾性自治組織是基層政府與農(nóng)民的聯(lián)系紐帶，具有貼近農(nóng)民、了解農(nóng)村環(huán)境、管理靈活的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)發(fā)揮組織農(nóng)民實(shí)施環(huán)境監(jiān)督與管理的基礎(chǔ)性作用。再次，引導(dǎo)廣大農(nóng)村居民參與監(jiān)管，提高環(huán)保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，切實(shí)維護(hù)和保障自身合法權(quán)益。最后，環(huán)保組織在農(nóng)村環(huán)境治理中不僅是一支重要的參與力量，在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中，也應(yīng)發(fā)揮其社會(huì)性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。為便于監(jiān)管的實(shí)施，我國(guó)可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)代表及村民代表共同組成的專門性基層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以協(xié)調(diào)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職能，提高監(jiān)管效率[11]。

(四)合理運(yùn)用環(huán)境保證金的同時(shí)，充分發(fā)揮非法律規(guī)范的作用

農(nóng)村環(huán)境治理中，為更好地激發(fā)不同主體參與的積極性，在合理運(yùn)用環(huán)境保證金的同時(shí)，還應(yīng)發(fā)揮非法律規(guī)范的約束作用。首先，理性看待環(huán)境保證金的作用，合理適度運(yùn)用。環(huán)境保證金只能作為督促和激勵(lì)其更好地履行環(huán)境職責(zé)的手段之一，不能泛化運(yùn)用。環(huán)境保證金的繳納應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)，不能僅憑地方政府的紅頭文件，同時(shí)需要依法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)的工作人員在環(huán)境治理中的職責(zé)與責(zé)任。另外，對(duì)環(huán)境污染人也可適當(dāng)收取一定數(shù)額的保證金。其次，發(fā)揮非法律規(guī)范在農(nóng)村環(huán)境治理中的作用。這類規(guī)范主要有兩大類：一是環(huán)境合同。農(nóng)村環(huán)境治理中，合同管理具有法治性、選擇的合意性、主體的多元性和發(fā)展方式的開放性等特點(diǎn)，其有效應(yīng)用能緩解農(nóng)村環(huán)境立法滯后問題，增強(qiáng)環(huán)境法律、法規(guī)在農(nóng)村的實(shí)效性，提升農(nóng)村應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的綜合效能[12]。二是村規(guī)民約。村規(guī)民約在我國(guó)的發(fā)展源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，具有地域性特征，可以成為特定區(qū)域內(nèi)人們自覺遵守的、具有廣泛影響力和約束力的、村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的行為規(guī)范[13]。農(nóng)村環(huán)境治理中，村規(guī)民約具有權(quán)威性和自治性特征，可有效契合當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染防治的地方性特點(diǎn)，為確定當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境義務(wù)和環(huán)境責(zé)任提供依據(jù)，且易于得到當(dāng)?shù)鼐用竦淖杂X遵守與執(zhí)行，在鼓勵(lì)農(nóng)村居民積極參與環(huán)境治理并提高治理效果方面具有積極意義。

農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要樹立正確的指導(dǎo)思想、健全農(nóng)村環(huán)保法制，針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染特征、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)及農(nóng)村生活習(xí)慣，充分發(fā)揮環(huán)境合同、村規(guī)民約等非法律規(guī)范的作用。在治理模式上，應(yīng)堅(jiān)持在政府的主導(dǎo)下，積極吸收多元主體參與其中，實(shí)現(xiàn)多元化治理。同時(shí)，需要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境治理監(jiān)管體系，切實(shí)提高監(jiān)管效率。