白文龍

摘要：本文通過對農(nóng)村宅基地制度改革的綜合研究，分析宅基地改革進(jìn)程中所存在的問題，結(jié)合《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中“深化農(nóng)村土地制度改革”的相關(guān)內(nèi)容，對宅基地制度改革提出建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;宅基地改革;方向及建議

1.引言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是十九大作出的重大決策部署，是基于中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代和我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化所作出的重大判斷和戰(zhàn)略安排，也是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。2019年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中提出把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要深化農(nóng)村土地制度改革。其中提出要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計(jì)。

宅基地是我國農(nóng)村“三塊地”改革的核心，與農(nóng)民相關(guān)度最高、利益關(guān)系也更為密切。宅基地制度改革是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，也是新時(shí)代形勢下推進(jìn)村莊轉(zhuǎn)型、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興所面臨的全新課題。農(nóng)村宅基地制度改革，對解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革存在的問題與鄉(xiāng)村振興都非常重要，也關(guān)系到廣大農(nóng)民的福祉，有及其重要的作用。

2.當(dāng)前宅基地制度存在的問題

多年來，我國宅基地制度不斷調(diào)整完善，已形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農(nóng)民權(quán)益，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，現(xiàn)行宅基地制度已不能完全適應(yīng)如今快速推進(jìn)的工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，并滯后于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的實(shí)際情況，且存在的問題日益突出。

2.1閑置、低利用率宅基地?cái)?shù)量巨大，缺乏有效的退出機(jī)制

隨著城市化的進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模的向城市涌人，農(nóng)村人口大量遷移至城市，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地長時(shí)間閑置。如果有效利用，將是很大的一筆土地財(cái)富。大量超標(biāo)準(zhǔn)和閑置的宅基地缺乏有效退出補(bǔ)償機(jī)制。我國現(xiàn)行法律對宅基地收回程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏具體規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)際可操作性不強(qiáng)，更缺乏引導(dǎo)村民主動(dòng)退出宅基地的有效機(jī)制。各地“少批多占”“未批先建”等歷史遺留問題較多。當(dāng)前客觀現(xiàn)實(shí)來看，我國農(nóng)村宅基地退出問題，仍處于“無法可依”的狀態(tài)之下。因此對于農(nóng)村農(nóng)民在退出宅基地過程中的合法權(quán)益保障這一問題而言，也缺乏明確的法律依據(jù)與法律保障。

2.2宅基地?zé)o序擴(kuò)張，管理失控

我國農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量龐大，盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴(yán)格，但是，事實(shí)上很難實(shí)施。鎮(zhèn)以上土地管理很難落地，實(shí)施機(jī)制缺乏，管理成本高昂。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所人員有限，很難對全鎮(zhèn)幾萬農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)管?，F(xiàn)行宅基地審批制度不適應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際建房需求，導(dǎo)致農(nóng)戶邊報(bào)邊建、亂占濫建等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府對宅基地使用缺乏有效的管理，使得規(guī)劃和用途管制無法實(shí)施。在政府管制缺失情況下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和新房建設(shè)更是處于無序狀態(tài)，嚴(yán)重影響著農(nóng)村建設(shè)和城市發(fā)展。

2.3宅基地流轉(zhuǎn)受限，流轉(zhuǎn)市場低效

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)。宅基地流轉(zhuǎn)不順暢會使得宅基地成為一塊沉睡的資產(chǎn)。近些年，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地被私自變更用途進(jìn)行地下交易，并且這種情況屢禁不止。但由于政策的限制，這些閑置的宅基地沒有合法的交易渠道，價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其價(jià)值。農(nóng)民的宅基地或閑置或局限封閉于單一自住用途的狀況，無法流轉(zhuǎn)，在任何一個(gè)建設(shè)用地緊缺而市場經(jīng)濟(jì)卻高度活躍的地區(qū)，這種情形顯然是脫離當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)整體發(fā)展的軌道。宅基地流轉(zhuǎn)不暢，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源阻斷，城鄉(xiāng)融合無法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地一直未被市場合理配置，建設(shè)用地指標(biāo)與地方實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致資源利用效率非常低下。農(nóng)村宅基地交易市場不發(fā)達(dá)、交易流轉(zhuǎn)不順暢、農(nóng)戶權(quán)益不明確等問題嚴(yán)重限制了宅基地流轉(zhuǎn)。

2.4宅基地用益物權(quán)不明確，農(nóng)民權(quán)益受損

我國政策一直強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。按照《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)被明確界定為用益物權(quán)。但是，當(dāng)前法律規(guī)定的宅基地用益物權(quán)相比較于一般意義上的用益物權(quán)，其宅基地收益權(quán)不明確。因而農(nóng)民的用益物權(quán)往往受到忽視，由于得不到法律和制度的保障，民間糾紛不斷，最終損害的，還是宅基地權(quán)利人自身的權(quán)益。

3.宅基地制度改革的方向及建議

進(jìn)入新時(shí)代，宅基地制度改革也進(jìn)入了新的階段。宅基地改革是農(nóng)村“三塊地”改革的核心，是關(guān)系到農(nóng)民福祉的重要改革。宅基地改革應(yīng)服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的實(shí)際需要。從客觀來看，作為農(nóng)村的一項(xiàng)基本土地制度，宅基地制度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等各方面的發(fā)展條件是緊密關(guān)聯(lián)的，其制度改革不能脫離這些實(shí)際的條件去設(shè)計(jì)。只有讓制度設(shè)計(jì)適應(yīng)于客觀條件與實(shí)際需求，才能在實(shí)踐中得到有效的貫徹落實(shí)，從而真正發(fā)揮其作用與效應(yīng)。

3.1明確宅基地用益物權(quán)，保障宅基地權(quán)益

新形勢下，深化農(nóng)村土地制度改革主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，是農(nóng)村土地制度改革基礎(chǔ)性工作。借鑒我國試點(diǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地實(shí)際，亦可看出我國農(nóng)村土地制度應(yīng)該更明確地規(guī)定土地產(chǎn)權(quán)的主體，明確土地所有權(quán)的享有者，要經(jīng)過嚴(yán)苛的法律程序來確定土地的所有權(quán)，這樣才能最有效最明確地解決產(chǎn)權(quán)等問題。賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該是宅基地制度改革的重要突破口。要明確、保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)明確宅基地的用益物權(quán)本身就包括宅基地本身和附加在宅基地之上的不動(dòng)產(chǎn)（含房屋）的使用、占用、收益的相應(yīng)權(quán)能，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

3.2有效盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房

數(shù)量巨大閑置宅基地和閑置農(nóng)房是農(nóng)村最大的“隱性資產(chǎn)”。隨著農(nóng)村大量人口進(jìn)城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越突出。同時(shí)，一些村集體經(jīng)濟(jì)組織“空殼化”嚴(yán)重，幾乎沒有多少村集體經(jīng)濟(jì)收入。因此，無論是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，還是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，都要鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房上作文章，探索閑置農(nóng)村宅基地多種利用方式。深化農(nóng)村宅基地制度改革，要在法律法規(guī)框架下，有意識地放寬市場化用地主體的限制，擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營自主權(quán)。特別是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

3.3加強(qiáng)宅基地流轉(zhuǎn)，建立宅基地交易市場

目前我國土地流轉(zhuǎn)還未形成一種規(guī)范的、統(tǒng)一的制度，不同地區(qū)之間存在較大差異，而且還存在如土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、承包土地零散、土地流轉(zhuǎn)后缺乏管理等問題，影響了宅基地流轉(zhuǎn)。因此，宅基地流轉(zhuǎn)正確認(rèn)識土地流轉(zhuǎn)與整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，結(jié)合實(shí)際采取合理的對策推動(dòng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度完善。放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村宅基地交易市場。建立起一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”，使要素市場平等化，宅基地使用權(quán)才能真正流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。

3.4完善宅基地管理制度，建立有效退出機(jī)制

要加快構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償相關(guān)法律制度，并對退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序、對象、范圍問題予以明確。同時(shí)在立法完善與修訂的過程中，必須樹立以保障農(nóng)民合法權(quán)益的根本與核心的原則理念。完善農(nóng)村宅基地管理機(jī)制，建立農(nóng)村土地管理議事決策、民主監(jiān)督機(jī)制、矛盾糾紛調(diào)等機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地基層管理。加強(qiáng)農(nóng)村土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與管理工作，通過強(qiáng)化和優(yōu)化規(guī)劃來管控農(nóng)村宅基地利用。鼓勵(lì)農(nóng)民自愿有償退出宅基地，積極探索農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，保障農(nóng)村農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)我國土地資源的合理配置。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央國務(wù)院.中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見[EB/OL]. www.gov.cn/zhengce/2018- 09/26/content_5325534.htm，2018年9月.

[2]中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見[EB/OL].www.gov.cn/zhengce/2019-02/19/content_5366917.htm， 2019年2月.

[3]劉守英.農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（03）：18-24.

[4]曉葉.農(nóng)村宅基地制度改革的特點(diǎn)與方向[J].中國土地，2018（05）：1.

[5]賀達(dá)水，高強(qiáng).農(nóng)村宅基地制度改革研究[J].理論探索，2018（04）：86-91.

[6]龍開勝.宅基地使用權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)邏輯與路徑選擇[J].社會科學(xué)家，2016（02）：10-15.

[7]段龍龍.農(nóng)村宅基地制度改革：關(guān)鍵問題、產(chǎn)權(quán)保障與重點(diǎn)突破[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2019（04）：11-16.

[8]向開元.農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的立法不足與完善[J]法制博覽，2018（32）：210.