文/黃凱斌 編輯/王亞亞

由于美國(guó)海外制裁法規(guī)的不斷演變，對(duì)中國(guó)銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，在美國(guó)對(duì)蘇丹制裁解除后，如何執(zhí)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，仍是一個(gè)重要課題。

2018年6月29日，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)辦公室（OFAC）正式廢除了《美國(guó)聯(lián)邦規(guī)則匯編》中有關(guān)《蘇丹制裁條例》的規(guī)定。此舉標(biāo)志著美國(guó)對(duì)蘇丹長(zhǎng)達(dá)二十年制裁的徹底終結(jié)。當(dāng)前，蘇丹作為“一帶一路”沿線的重要結(jié)點(diǎn)國(guó)家，中蘇兩國(guó)在石油、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)等各領(lǐng)域都開(kāi)展了富有成效的合作。美國(guó)對(duì)蘇丹制裁的解除，必將進(jìn)一步激發(fā)蘇丹經(jīng)濟(jì)的活力。為促進(jìn)我國(guó)銀行業(yè)對(duì)蘇丹市場(chǎng)合規(guī)建設(shè)的了解，本文將通過(guò)梳理美國(guó)對(duì)蘇丹的制裁歷史，提出制裁結(jié)束后的一段時(shí)期內(nèi)相應(yīng)的合規(guī)管理意見(jiàn)以及相關(guān)補(bǔ)救措施。

蘇丹制裁始末

蘇丹曾經(jīng)是美國(guó)發(fā)展援助的單一最大受益國(guó)。但從1997年起，美國(guó)對(duì)蘇丹采取了一系列的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融制裁措施。迄今為止，美國(guó)政府對(duì)蘇丹的金融制裁前后歷經(jīng)了四位總統(tǒng)，涉及三個(gè)不同階段。

一是起因階段。1997年11月，克林頓總統(tǒng)簽署13067號(hào)行政命令，宣稱蘇丹“對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全和外交政策造成嚴(yán)重威脅”，禁止蘇丹政府在美國(guó)擁有任何財(cái)產(chǎn)。13067號(hào)行政命令同時(shí)還禁止一系列美國(guó)人士與蘇丹政府、實(shí)體及個(gè)人相關(guān)的進(jìn)出口、投融資行為。上述“美國(guó)人士”被定義為美國(guó)公民、擁有永久居留權(quán)的外國(guó)人、根據(jù)美國(guó)法律成立的公司，以及任何在美國(guó)司法管轄區(qū)內(nèi)的人和公司。

二是制裁深化階段。1998年7月，作為對(duì)13067號(hào)行政命令的執(zhí)行細(xì)則，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）頒布了《蘇丹制裁條例》（下稱《蘇丹條例》）。2006年4月，布什總統(tǒng)簽署了13400號(hào)行政命令，把制裁范圍延伸到了具體與沖突相關(guān)的個(gè)人。2006年10月，布什總統(tǒng)又簽署了13412號(hào)行政命令，以落實(shí)2006年《達(dá)爾富爾和平及責(zé)任法》。此外，2009年5月，作為對(duì)13400行政命令的最終執(zhí)行規(guī)則，OFAC發(fā)布了《達(dá)爾富爾制裁條例》（下稱《達(dá)爾富爾條例》）。

三是制裁緩和階段。2017年1月，伴隨沖突事件顯著減少以及蘇丹政府采取的積極行動(dòng)，奧巴馬總統(tǒng)發(fā)布了13761號(hào)行政命令，有條件撤銷了部分與蘇丹相關(guān)的制裁。2017年7月，特朗普總統(tǒng)簽署了13804號(hào)行政命令，將13761號(hào)行政命令規(guī)定的期限延至2017年10月12日，以使蘇丹政府能有更多時(shí)間來(lái)達(dá)到審查標(biāo)準(zhǔn)。此后，美國(guó)國(guó)務(wù)卿在2017年10月12日認(rèn)定，基于蘇丹已滿足13761號(hào)、13804號(hào)行政命令所設(shè)置的條件，撤銷13067號(hào)行政命令第一、二章節(jié)和13412號(hào)行政命令全部。這意味著《蘇丹條例》的法律依據(jù)已消除。2018年6月29日，OFAC正式廢除了《美國(guó)聯(lián)邦規(guī)則匯編》有關(guān)《蘇丹條例》的規(guī)定，標(biāo)志著美國(guó)對(duì)蘇丹長(zhǎng)達(dá)二十年的制裁徹底終結(jié)。

制裁的解除，結(jié)束了美國(guó)對(duì)蘇丹的經(jīng)濟(jì)禁運(yùn)，消除了對(duì)貿(mào)易和金融行業(yè)的長(zhǎng)期限制。這對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)發(fā)展與蘇丹相關(guān)業(yè)務(wù)具有積極意義。但同時(shí)，由于美國(guó)海外制裁法規(guī)的不斷深化、細(xì)化，因而對(duì)中國(guó)銀行業(yè)來(lái)說(shuō)，在制裁結(jié)束后仍會(huì)面對(duì)如何有效控制風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

美國(guó)制裁特點(diǎn)剖析

一是制裁力度大。美國(guó)禁止美資銀行向遭到全面制裁的國(guó)家直接或間接提供金融服務(wù)，任何美資銀行違反了有關(guān)規(guī)定，不僅會(huì)遭到罰款6萬(wàn)5000至2000萬(wàn)美元的民事處罰，對(duì)于主要負(fù)責(zé)人甚至?xí)獾饺氇z最長(zhǎng)30年的刑事處罰。而根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，對(duì)于在美國(guó)有主要分支機(jī)構(gòu)或開(kāi)展實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)的外國(guó)銀行，遭受當(dāng)局處罰的平均力度甚至比美資銀行還大。

《達(dá)爾富爾特別指定國(guó)民名單》

二是美國(guó)的制裁具有一定意義上的跨國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行力。美國(guó)制裁法律是一個(gè)體系龐大、涉及行業(yè)眾多、懲罰力度極強(qiáng)、影響跨越全球的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁網(wǎng)絡(luò)。由于美元是國(guó)際結(jié)算最重要的貨幣，世界主要經(jīng)濟(jì)體不可避免或多或少會(huì)與美國(guó)銀行體系發(fā)生聯(lián)系。一旦被列入美國(guó)制裁名單，在美國(guó)勢(shì)力所及的范圍內(nèi)，其將面臨所有金融行為被拒絕、全部財(cái)產(chǎn)被凍結(jié)或被限制轉(zhuǎn)移的巨大經(jīng)濟(jì)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

三是制裁范圍廣。美國(guó)財(cái)政部擬定的制裁名單中包括16個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中5個(gè)全面制裁國(guó)家，11個(gè)非全面制裁國(guó)家。同時(shí)，美國(guó)財(cái)政部還會(huì)不定期公布受到制裁的實(shí)體和個(gè)人名單，目前已有超過(guò)6300個(gè)實(shí)體和個(gè)人被列入制裁名單。

美國(guó)對(duì)外國(guó)的金融制裁援引的法律依據(jù)往往是美國(guó)的《國(guó)際緊急狀態(tài)經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（下稱《權(quán)力法》）。該法律賦予了總統(tǒng)權(quán)力以應(yīng)對(duì)“對(duì)國(guó)家安全、外交政策、及美國(guó)經(jīng)濟(jì)異乎尋常的嚴(yán)重威脅”。而美國(guó)總統(tǒng)援引《權(quán)力法》、宣告國(guó)家緊急狀態(tài)后，通常伴隨的是OFAC具體的執(zhí)行細(xì)則。隨后這些細(xì)則會(huì)被編入《聯(lián)邦規(guī)則匯編》。而被制裁的國(guó)家、實(shí)體和個(gè)人將會(huì)在《特別指定國(guó)民名單》（下稱《名單》）中予以公布。任何與《名單》上發(fā)生交易的銀行，只要在美國(guó)法域內(nèi)，將會(huì)承受巨大的制裁風(fēng)險(xiǎn)。

銀行風(fēng)控重點(diǎn)

面對(duì)蘇丹制裁解除后的新情況，我國(guó)銀行至少應(yīng)在下述三個(gè)方面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。

根據(jù)《名單》進(jìn)行盡職調(diào)查

一般來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)較大的銀行都基本建立了黑名單系統(tǒng)。一些軟件服務(wù)提供商，如道瓊斯、SWIFT等第三方軟件服務(wù)商都會(huì)提供系統(tǒng)綜合查詢平臺(tái)。以跨國(guó)電匯為例，經(jīng)辦人員經(jīng)過(guò)形式審查認(rèn)為不涉及被制裁的五個(gè)國(guó)家/地區(qū)（如北朝鮮）時(shí)，需將關(guān)鍵字輸入系統(tǒng)，如交易確實(shí)不涉及《名單》上的國(guó)家、實(shí)體及個(gè)人，系統(tǒng)將沒(méi)有返回信息；但如情況相反，系統(tǒng)將會(huì)在返回信息中出現(xiàn)與制裁相關(guān)的關(guān)鍵字。在后一種情況下，經(jīng)辦人員應(yīng)進(jìn)一步通過(guò)手工核查進(jìn)行實(shí)證。

需要注意的是，含有很多的字符串的《名單》，包含有各種弱別名、強(qiáng)別名。比如《達(dá)爾富爾特別指定國(guó)民名單》中的被制裁實(shí)體AZZA Air Transport Co.、Ltd，其中的關(guān)鍵字Air Transport就很容易引起對(duì)其他無(wú)關(guān)的、但名稱中含有“Air Transport” 字樣的航空運(yùn)輸服務(wù)公司的錯(cuò)誤命中，并可能由此產(chǎn)生誤報(bào)。

除此之外，還要注意名單類型的匹配。再以AZZA AirTransport Co.、Ltd為例。該制裁實(shí)體是一個(gè)有限責(zé)任法人。如果名中信息AZZA，而經(jīng)辦人員經(jīng)查驗(yàn)跨國(guó)電匯，其涉及的是一個(gè)名字叫AZZA的中東人，且經(jīng)人工排查后確認(rèn)該情形屬于類型不匹配，則該交易不屬于被制裁禁止對(duì)象。

在一個(gè)需要注意的問(wèn)題是，《名單》一直處于更新?tīng)顟B(tài)，雖然第三方服務(wù)商一般會(huì)對(duì)此進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，但銀行最終要為由此產(chǎn)生的失誤承擔(dān)法律責(zé)任，不會(huì)因聘請(qǐng)了第三方服務(wù)商而免責(zé)。所以銀行仍然要不定期對(duì)名單進(jìn)行更新比對(duì)。

正確理解《蘇丹條例》廢止的內(nèi)涵

雖然美國(guó)聯(lián)邦已經(jīng)在2018年6月29日廢除了《蘇丹條例》。但這不等于美國(guó)完全結(jié)束了對(duì)蘇丹的制裁。2017年10月12日，13067號(hào)行政命令第一、二章被撤銷，13412號(hào)行政命令全部被撤銷，在上述撤銷日之前違反了規(guī)則、條例、命令、行政許可證或其他行政措施的行為，仍然可被追究。換言之，如果金融機(jī)構(gòu)在撤銷日之前存在不合規(guī)業(yè)務(wù)，仍然有遭受處罰的可能。

此外，13067號(hào)行政命令里所宣布的、13400號(hào)行政命令所擴(kuò)大的國(guó)家緊急狀態(tài)并未消除。這也是《達(dá)爾富爾條例》的法律依據(jù)，與該條例相關(guān)的特定個(gè)人，仍然會(huì)受到制裁影響。在蘇丹制裁解除后，《達(dá)爾富爾特別指定國(guó)民名單》的篩查仍然應(yīng)該照常進(jìn)行。對(duì)于該名單上的單位或個(gè)人（見(jiàn)附表），銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量避免與其發(fā)生任何交易。

正確評(píng)估許可證口徑的調(diào)整

有些時(shí)候，即便金融交易涉及《名單》國(guó)家、實(shí)體或個(gè)人，金融機(jī)構(gòu)如果能滿足OFAC設(shè)定的條件，仍然可以得到豁免/除外。這種除外是以一般許可證或特殊許可證的形式存在的。如：在《蘇丹條例》廢除前，金融機(jī)構(gòu)是被允許對(duì)在美國(guó)學(xué)習(xí)的蘇丹學(xué)生獲取技術(shù)或軟件提供融資的；此外，就向蘇丹進(jìn)口或轉(zhuǎn)口大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械等物品這一事項(xiàng)來(lái)說(shuō)，也經(jīng)歷了需要OFAC特殊許可證、一般許可證以及不需要許可證三個(gè)階段。根據(jù)《貿(mào)易制裁改革及出口增強(qiáng)法2000》第906節(jié)，因?yàn)樘K丹在支持恐怖主義國(guó)家的名單內(nèi)，OFAC的特殊許可證曾是對(duì)蘇丹出口或轉(zhuǎn)口特定農(nóng)業(yè)大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械的前置條件；2017年10月12日，OFAC在其官方網(wǎng)頁(yè)發(fā)布了一般許可證A，在該一般許可證下，可授權(quán)向蘇丹出口或轉(zhuǎn)口上述物資。目前，一般許可證A已合并至《恐怖主義清單政府制裁條例》（聯(lián)邦管制法規(guī)第31章596部），據(jù)此，對(duì)于特定農(nóng)業(yè)大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械的出口及轉(zhuǎn)口融資，已經(jīng)無(wú)需OFAC的許可證。所以，對(duì)于和蘇丹存在貿(mào)易融資業(yè)務(wù)的銀行來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)應(yīng)放在其他合規(guī)事項(xiàng)上。需要注意的是，許可證的廢除并不代表所有農(nóng)業(yè)大宗商品、醫(yī)藥及醫(yī)療器械的出口及轉(zhuǎn)口融資都會(huì)得到豁免，美國(guó)現(xiàn)行的其他有效的法律法規(guī)，仍然會(huì)約束、限制銀行對(duì)某些貨物提供融資服務(wù)。如所有美國(guó)人士及非美國(guó)人士，如需將《美國(guó)商務(wù)管制清單》（下稱《清單》）上特定的貨物（包括大宗商品、軟件及技術(shù)）進(jìn)口或轉(zhuǎn)口到蘇丹，仍需要獲取美國(guó)商業(yè)部工業(yè)與安全局（下稱“安全局”）所需要的許可證；另對(duì)某些不在《清單》上但被標(biāo)記為EAR99的低技術(shù)消費(fèi)產(chǎn)品，如果最終使用用途或最終使用者存在問(wèn)題，美國(guó)人士及非美國(guó)人士也需在出口或轉(zhuǎn)口前獲得安全局的許可。

需要再次強(qiáng)調(diào)的是，雖然《蘇丹條例》已被廢除，但《達(dá)爾富爾條例》仍具法律效力，涉及被制裁人的兩種金融交易仍需辦公室的特殊許可證方可辦理：其一是，涉及美國(guó)人士制裁的行政或民事訴訟而發(fā)生的法律費(fèi)用和成本；其二是涉及被制裁個(gè)人所有的實(shí)體。辦公室對(duì)這兩種事項(xiàng)將按單獨(dú)個(gè)案處理，視情況給予特殊許可證。因此，在制裁規(guī)定放緩的情況下，銀行仍應(yīng)對(duì)美國(guó)其他相關(guān)制裁及出口管理法規(guī)予以適當(dāng)關(guān)注，并及時(shí)調(diào)整風(fēng)控口徑。

事后補(bǔ)救措施

在一些特殊情況下，銀行如果由于疏忽或其他原因，已經(jīng)違反了制裁相關(guān)法規(guī)，為《名單》上受制裁的國(guó)家、實(shí)體或個(gè)人提供了融資服務(wù)，則可通過(guò)及時(shí)主動(dòng)向OFAC披露該違規(guī)行為獲得一定程度的減免處罰。雖然OFAC并不具有“特赦”的權(quán)力，但其可根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)主動(dòng)交待的違法行為的具體情況進(jìn)行權(quán)衡，并評(píng)估銀行相關(guān)項(xiàng)目合規(guī)質(zhì)量后，作出相應(yīng)的反饋。

在實(shí)踐中，OFAC并不一定會(huì)對(duì)主動(dòng)披露的潛在違規(guī)行為判處罰金，特別是對(duì)非嚴(yán)重案件，OFAC可用簽發(fā)《違規(guī)認(rèn)定》或者《警告信》來(lái)代替民事罰金。即便OFAC決定處以罰金，以下四個(gè)因素（特別是前兩個(gè)因素）也會(huì)被納入其考量范圍：

（1）違規(guī)是否屬于故意或重大過(guò)失；

（2）對(duì)有關(guān)行為的認(rèn)知；

（3）對(duì)制裁目的的損害程度；

（4）涉案有關(guān)實(shí)體的獨(dú)特性質(zhì)。

根據(jù)OFAC指引及過(guò)往個(gè)案數(shù)據(jù)，主動(dòng)披露違規(guī)并配合調(diào)查，能把最終罰金限定在可控范圍：

（1）對(duì)于非重大案件，單次違反的罰金上限為$125,000；

（2）對(duì)于重大案件，單次違反的罰金上限為$250,000。

需要指出的是，主動(dòng)披露必須在OFAC從第三方獲知違規(guī)情況前作出，否則不構(gòu)成主動(dòng)披露。

由于每個(gè)個(gè)案都有其自身的特殊性，如銀行出現(xiàn)潛在違規(guī)案件，可盡早進(jìn)行內(nèi)部評(píng)估或獲取外部顧問(wèn)協(xié)助，以決定相應(yīng)對(duì)策。