溫來成 李 婷

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理中，隱性債務(wù)問題引起國(guó)內(nèi)外格外關(guān)注。隨著2015年新《預(yù)算法》的修訂和實(shí)施，以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)(2014)43號(hào))等文件的陸續(xù)執(zhí)行，2015年財(cái)政部門開始對(duì)地方政府的存量債務(wù)進(jìn)行甄別，促進(jìn)投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，有效遏制了地方政府直接顯性債務(wù)的蔓延。但是，隱性債務(wù)仍在繼續(xù)增長(zhǎng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)放大。黨的十九大將包括地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解列為三大重點(diǎn)任務(wù)之一。財(cái)政部等部門相繼發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》等規(guī)范性文件，采取一系列措施來治理地方政府隱性債務(wù)。從我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀與問題來看，困難重重，缺乏共識(shí)，對(duì)其進(jìn)行有效治理任重而道遠(yuǎn)。本文就我國(guó)地方政府隱性債務(wù)邊界的厘清及治理這一問題進(jìn)行專門探討。

一、問題的提出

(一)地方政府隱性債務(wù)治理取得重要進(jìn)展但形勢(shì)依然嚴(yán)峻

如前所述，近年來，我國(guó)對(duì)地方政府隱性債務(wù)實(shí)施了各種治理措施，從國(guó)有企事業(yè)單位舉債的難易程度、債務(wù)擴(kuò)展的速度等方面觀察，取得了一定成效。如財(cái)政部、國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)等中央部委都出臺(tái)相關(guān)文件[注]《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)(2017)50號(hào))、《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)(2017)87號(hào))、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(國(guó)資發(fā)財(cái)管(2017)192號(hào))、《關(guān)于規(guī)范銀信類業(yè)務(wù)的通知》(銀監(jiān)發(fā)(2017)55號(hào))。，對(duì)于地方政府、金融機(jī)構(gòu)以及相關(guān)中介機(jī)構(gòu)等參與地方債務(wù)活動(dòng)的行為進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)城投債、PPP項(xiàng)目、政府投資基金、信托等融資方式進(jìn)行了嚴(yán)格管控，同時(shí)對(duì)有關(guān)違規(guī)舉債的地方政府官員、機(jī)構(gòu)進(jìn)行了追蹤問責(zé)。[注]具體資料來源可參見《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》(財(cái)預(yù)(2018)34號(hào))、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(財(cái)金(2018)23號(hào))。截至2018年9月14日，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)13個(gè)地區(qū)的市縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，公開問責(zé)了10家金融機(jī)構(gòu)(包括銀行、信托以及金融租賃公司)。[1]2019年政府工作報(bào)告中指出，有效治理隱性債務(wù)要做好“開前門”“堵后門”。地方政府應(yīng)規(guī)范舉債，并將債務(wù)控制在一定范圍內(nèi)。

但事實(shí)上地方政府隱性債務(wù)蔓延的問題仍然存在，形勢(shì)較為嚴(yán)峻。例如地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)繼續(xù)增加。據(jù)wind統(tǒng)計(jì)，截至2017年，我國(guó)城投債共計(jì)發(fā)行債券額為63 606萬億元，債券余額為70 474萬億元。到2018年年底，地方政府投融資平臺(tái)共發(fā)行城投債券88 374萬億元，債券余額為76 302萬億元。通過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，城投債的發(fā)債額和債券余額都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。全國(guó)大多數(shù)省份的債券余額也都是呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。同時(shí)，不規(guī)范的政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目、以長(zhǎng)期購(gòu)買公共服務(wù)方式變相融資、負(fù)債等新型隱性負(fù)債的方式不斷出現(xiàn)。由于目前沒有主管部門的統(tǒng)計(jì)口徑與數(shù)據(jù)，對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模的估計(jì)有較大出入。國(guó)際貨幣基金組織2018年第四條磋商訪問報(bào)告顯示我國(guó)2017年年底的廣義政府債務(wù)余額為54.8萬億元，而顯性的政府債務(wù)余額為29.9萬億元，即我國(guó)2017年年底的地方政府隱性債務(wù)余額約為24.9萬億元。[注]數(shù)據(jù)來源于國(guó)際貨幣組織國(guó)別報(bào)告第18/240號(hào)，中華人民共和國(guó)2018年第四條磋商——新聞發(fā)布稿、工作人員報(bào)告、工作人員陳述以及中華人民共和國(guó)執(zhí)行董事的陳述中第43頁。https://www.imf.org/zh/News/Articles/2018/05/29/pr18200-imf-staff-completes-2018-article-iv-mission-to-china。國(guó)內(nèi)一些專家根據(jù)投融資平臺(tái)債務(wù)估算地方政府隱性債務(wù)余額約為30萬億元至50萬億元之間。隱性債務(wù)的增長(zhǎng)率近年來要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于顯性債務(wù)。[2]

(二)地方政府隱性債務(wù)界限不清治理難度大

目前，我國(guó)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的范圍，沒有統(tǒng)一口徑及標(biāo)準(zhǔn)，舉債方式較為多樣，如地方政府通過平臺(tái)公司、購(gòu)買服務(wù)、各類投資基金和引導(dǎo)基金、棚戶區(qū)改造、保障房建設(shè)等，都會(huì)形成未來需要財(cái)政支出的責(zé)任，屬于隱性債務(wù)。這部分隱性債務(wù)具有如下特征：第一，債務(wù)資金來源多樣化。債務(wù)資金來源除傳統(tǒng)的表內(nèi)貸款、保理等外，還包括資管計(jì)劃等表外類信貸融資，其中部分涉及明股實(shí)債、固定收益回報(bào)、對(duì)社會(huì)資本虧損補(bǔ)貼等違規(guī)方式，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模統(tǒng)計(jì)困難。第二，債務(wù)增長(zhǎng)速度較快。雖然當(dāng)前出臺(tái)了各項(xiàng)措施抑制隱性債務(wù)的增長(zhǎng)，但從近年來隱性債務(wù)的規(guī)模上可以看出，隱性債務(wù)的增長(zhǎng)率較高，特別是在當(dāng)前市場(chǎng)低利率以及商業(yè)銀行偏好低風(fēng)險(xiǎn)，城投債的規(guī)模將會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。第三，債務(wù)管理較為復(fù)雜。我國(guó)政府隱性債務(wù)的管理不僅涉及財(cái)政部門，還涉及諸多政府主管部門，在治理過程中需要相互協(xié)調(diào)、配合，因此，相對(duì)于顯性債務(wù)而言，隱性債務(wù)的治理難度更大。第四，研究統(tǒng)計(jì)口徑不一致。一些國(guó)內(nèi)外的研究機(jī)構(gòu)還將爭(zhēng)議較大的地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、社會(huì)保障資金缺口也納入了地方政府隱性債務(wù)的范圍，如標(biāo)普等國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在下調(diào)中國(guó)國(guó)家信用等級(jí)時(shí)，就采用該口徑評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并得出相應(yīng)的結(jié)論。這種狀況進(jìn)一步加劇了思想上的混亂和治理的難度。

(三)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)

地方政府隱性債務(wù)問題，幾乎存在于每一個(gè)國(guó)家，只是程度不同而已。而在我國(guó)，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是國(guó)內(nèi)外關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。在國(guó)內(nèi)，由于地方政府隱性債務(wù)種類多、界定不清晰、債務(wù)信息不透明、城投公司轉(zhuǎn)型緩慢債務(wù)繼續(xù)膨脹，且和金融風(fēng)險(xiǎn)、政府職能轉(zhuǎn)變、供給側(cè)改革、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)變等復(fù)雜問題相互交織，引起社會(huì)各方面的擔(dān)憂。甚至有人將包括隱性債務(wù)在內(nèi)的地方政府債務(wù)比作目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的“灰犀?！保锌赡芤l(fā)財(cái)政危機(jī)、金融危機(jī)，甚至社會(huì)問題，希望政府加快治理。在國(guó)際上，有些評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)將地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)等作為隱性債務(wù)納入中國(guó)地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍，這種做法和現(xiàn)行的法律制度不相符，夸大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也產(chǎn)生了一定的消極影響。國(guó)際貨幣基金組織等一些國(guó)際組織對(duì)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)管理等有不同看法，也曾經(jīng)對(duì)中國(guó)政府提出批評(píng)；也有一些反共反華的勢(shì)力有意擴(kuò)大中國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，希望唱衰中國(guó)，以達(dá)到其目的，等等。因此，中國(guó)地方政府債務(wù)也是國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

二、文獻(xiàn)回顧

從現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外的文獻(xiàn)來看，已經(jīng)有不少學(xué)者對(duì)地方政府隱性債務(wù)問題做了廣泛的研究，為本文對(duì)該問題做深入研究奠定了良好的基礎(chǔ)。

(一)國(guó)外文獻(xiàn)回顧

1.地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵界定。

國(guó)際財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)研究、世界銀行的高級(jí)顧問漢娜女士提出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣法，基于政府的法律責(zé)任和道義救助責(zé)任，將債務(wù)分為四類：顯性債務(wù)、隱性債務(wù)、直接債務(wù)和或有債務(wù)(Polackova，1998[3])。西方國(guó)家將財(cái)務(wù)管理理論應(yīng)用于政府債務(wù)管理上，比較有代表性的是Rosen(1992)[4]對(duì)政府有形資產(chǎn)和政府隱性債務(wù)問題進(jìn)行了研究，認(rèn)為隱性債務(wù)是政府承諾在未來一定時(shí)間內(nèi)會(huì)進(jìn)行償還的；在現(xiàn)實(shí)中政府給予的財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)保障基金等，政府未直接界定清償關(guān)系，后期可以通過一定的法律程序予以取消，因此這部分隱性債務(wù)也應(yīng)列入政府債務(wù)。對(duì)債務(wù)的研究范疇既包括顯性的也包括隱性的。Timothy等(2007)[5]認(rèn)為，政府隱性債務(wù)是由于政府對(duì)私人部門提供擔(dān)保，由于私人部門在此過程中出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，造成政府債務(wù)的不斷積累。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Homi Kharas和Deepak K.Mishra認(rèn)為，政府債務(wù)規(guī)模如果對(duì)貨幣危機(jī)有影響，那么在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，貨幣危機(jī)較多的國(guó)家與平均赤字水平呈正相關(guān)。[6]實(shí)證結(jié)果顯示發(fā)達(dá)國(guó)家確實(shí)如此，但是發(fā)展中國(guó)家沒有得證，后發(fā)現(xiàn)是由于發(fā)展中國(guó)家所公布的預(yù)算赤字并沒有真實(shí)反映政府的債務(wù)情況，有很大一部分隱性債務(wù)未列入政府赤字。Grammatikos和Vermeulen(2012)[7]則從金融領(lǐng)域?qū)χ鳈?quán)債務(wù)的傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行了研究，從理論和實(shí)際的角度分析發(fā)現(xiàn)股票的價(jià)格與匯率以及主權(quán)CDS之間存在著利差關(guān)系，認(rèn)為導(dǎo)致政府債務(wù)大量存在的原因是政府救助行為不當(dāng)產(chǎn)生的。

2.地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管。

許多國(guó)家按照隱性債務(wù)是否屬于國(guó)家法律責(zé)任進(jìn)行劃分，對(duì)于屬于國(guó)家法律責(zé)任的債務(wù)，特別是一些隱性債務(wù)，讓其顯性化后，對(duì)其進(jìn)行債務(wù)監(jiān)管。Brixi(2002)[8]發(fā)現(xiàn)某些體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家存在稅收與支出反向變化的關(guān)系，但地方政府并沒有大規(guī)模舉債，研究后發(fā)現(xiàn)該類國(guó)家存在很多隱性債務(wù)未納入政府預(yù)算進(jìn)行管理。Cebotar等(2008)[9]列舉了多個(gè)國(guó)家通過立法，要求政府對(duì)或有債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行披露，并用財(cái)政透明度的相關(guān)理論分析披露內(nèi)容。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)財(cái)政事務(wù)部于2001年2月發(fā)布的《財(cái)政透明度手冊(cè)》中包含專門借債“或有債務(wù)、政策義務(wù)和隱性債務(wù)”問題。認(rèn)為大量的隱性債務(wù)不被財(cái)政報(bào)告披露，即使在權(quán)責(zé)發(fā)生制條件下，由于技術(shù)缺陷，仍有大量不能被確認(rèn)的債務(wù)。國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)(IFAC)2004年頒布的《國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第19號(hào)——準(zhǔn)備、或有資產(chǎn)和或有債務(wù)》(IPSAS19)，認(rèn)為隱性債務(wù)由于一些不確定性，可能無法及時(shí)預(yù)測(cè)，因此不能列入會(huì)計(jì)核算，同時(shí)要對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行持續(xù)性的監(jiān)測(cè)。Martinez-Vazquez和Vulovic(2016)[10]認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來具體選擇政府的監(jiān)管措施。

3.隱性債務(wù)成因。

對(duì)于隱性債務(wù)的成因探討，大都認(rèn)為是政府兜底或救助的出現(xiàn)。Cebotari等(2008)[11]認(rèn)為，政府提供財(cái)政補(bǔ)貼的前提是存在正的外部性，但出現(xiàn)負(fù)外部性問題時(shí)，政府就要進(jìn)行干預(yù)和救助，這些行為會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)的出現(xiàn)。Goh等(2012)[12]認(rèn)為，希臘政府沒有足夠重視因隱性擔(dān)保債務(wù)過多所導(dǎo)致債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理的問題，最終導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)產(chǎn)生。Pan和Wang(2012)[13]發(fā)現(xiàn)，引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大因素是不斷增加的老年養(yǎng)老金。Ambrose等(2015)[14]使用地方融資平臺(tái)發(fā)行的債券數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地方債務(wù)與地方房地產(chǎn)價(jià)格之間有顯著的關(guān)聯(lián)。Bo等(2017)[15]利用地方融資平臺(tái)公開披露的財(cái)務(wù)報(bào)表，并加總某一地區(qū)所有融資平臺(tái)的貸款和發(fā)行債券數(shù)據(jù)，得到中國(guó)地級(jí)市水平上的地方政府債務(wù)相對(duì)精確的估計(jì)。Elgin和Uras(2013)[16]從金融和財(cái)政關(guān)系的角度進(jìn)行研究，并運(yùn)用實(shí)證的分析方法，得出政府債務(wù)、主權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和影子經(jīng)濟(jì)之間是有聯(lián)系的，分析結(jié)果顯示非正式金融機(jī)構(gòu)規(guī)模和政府的公共債務(wù)正相關(guān)。非正式金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模越大，政府公共債務(wù)增速越快，那么后期的主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)越高。國(guó)際貨幣基金組織國(guó)際副總裁利普頓就防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面提出，要特別在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)上下功夫，要高度關(guān)注政府和企業(yè)債務(wù)問題，確保宏觀杠桿率在可控范圍。[17]

(二)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)回顧

我國(guó)學(xué)者對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的研究主要從內(nèi)涵、規(guī)模方面進(jìn)行分析，認(rèn)為要控制隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，就要規(guī)范政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分，要加強(qiáng)對(duì)政府隱性債務(wù)的監(jiān)管等。

1.政府隱性債務(wù)內(nèi)涵。

對(duì)于政府隱性債務(wù)內(nèi)涵的表述，我國(guó)學(xué)者認(rèn)為由于主體劃分不清，導(dǎo)致債務(wù)沒有統(tǒng)一確定口徑。傅道忠(2001)[18]在界定地方政府隱性債務(wù)范圍的過程中，認(rèn)為隱性負(fù)債主要包括直接隱性負(fù)債以及或有隱性債務(wù)兩類。趙全厚(2018)[19]根據(jù)漢娜的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣分析我國(guó)地方政府隱性債務(wù)主要是不屬于政府法定債務(wù)的，基于政府道義救助的。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)，如果有明確出函增信的屬于隱性債務(wù)；政府購(gòu)買服務(wù)形成的債務(wù)中，只有棚改和精準(zhǔn)扶貧移民異地搬遷的項(xiàng)目屬于隱性債務(wù)；規(guī)范的PPP模式中若社會(huì)資本方失敗時(shí)政府負(fù)有公共責(zé)任，也被列入隱性債務(wù)；國(guó)有企業(yè)的債務(wù)；非國(guó)有企業(yè)瀕臨破產(chǎn)倒閉如果獲政府救助；地方政府獨(dú)資、入股成立的資產(chǎn)管理公司，以及投資建設(shè)公司等這些都屬于隱性債務(wù)的范疇。劉尚希(2018)[20]認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)主要是或有債務(wù)，但債務(wù)并不等同于風(fēng)險(xiǎn)，只有債務(wù)使用低效時(shí)才會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。

從隱性債務(wù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系角度來看，郭永斌(2012)[21]分析了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口產(chǎn)生的隱性債務(wù)，建立了人口結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)模型，通過預(yù)測(cè)未來90年的養(yǎng)老金規(guī)模，也充分論證了在我國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)付制度下養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)是可以持續(xù)的。王立勇等(2015)[22]從中央和地方政府隱性債務(wù)和或有債務(wù)的規(guī)模出發(fā)，運(yùn)用實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府債務(wù)率之間有一種倒U型的曲線關(guān)系，分析得出我國(guó)政府的最優(yōu)債務(wù)率在34%左右，并從我國(guó)目前的政府債務(wù)水平分析得出我國(guó)政府債務(wù)是偏高的。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任張曉晶在中國(guó)去杠桿進(jìn)程報(bào)告中提到，當(dāng)前地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約30萬億元。

2.地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的原因。

馬海濤和呂強(qiáng)(2004)[23]、賈康(2014)[24]、溫來成(2014)[25]等認(rèn)為，由于分稅制改革造成政府間的事權(quán)和支出責(zé)任在不同的歷史階段未能正確匹配。馬蔡琛(2018)[26]認(rèn)為當(dāng)前繁雜的金融工具創(chuàng)新導(dǎo)致政府對(duì)于監(jiān)管隱性債券較為困難。蔣米娜等(2012)[27]充分借鑒了歐洲債務(wù)危機(jī)教訓(xùn)，探討了地方政府債務(wù)問題，分析得出目前我國(guó)地方政府隱性或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是較高的。吉富星(2019)[28]認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)下的晉升激勵(lì)是導(dǎo)致隱性債務(wù)膨脹的主要原因，預(yù)算碎片化和相關(guān)部門的本位主義造成地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。李升等(2019)[29]對(duì)2012—2016年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或地方官員為了獲得晉升，地方政府傾向于發(fā)行超額的隱性債務(wù)。

3.地方政府隱性債務(wù)規(guī)模估算。

毛振華等(2018)[30]估算地方政府隱性債務(wù)(包括融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)債務(wù)、PPP項(xiàng)目中政府付費(fèi)項(xiàng)目、政府投資基金)規(guī)模大約在21萬億～30.5萬億元。2018年8月底前，財(cái)政部相關(guān)文件[注]包括《地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)工作方案》《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》《政府隱性債務(wù)認(rèn)定細(xì)則》。要求地方政府填報(bào)全口徑債務(wù)。據(jù)7個(gè)地區(qū)[注]主要有河南省濮陽市的華龍區(qū)、南樂縣、范縣，山東省濟(jì)南市長(zhǎng)清區(qū)，寧夏回族自治區(qū)彭陽縣，青海省黃南州，安徽省合肥市。公開的數(shù)據(jù)顯示，地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模是顯性債務(wù)規(guī)模的30%～360%。胡建兵(2019)[31]認(rèn)為，2016年至2018年，地方政府以儲(chǔ)備土地抵押融資的方式違規(guī)融資716.18億元。財(cái)政部前部長(zhǎng)肖捷披露的2017年年底政府負(fù)債率為36.2%，但是海通證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家姜超認(rèn)為，納入地方政府隱性債務(wù)后，估算截至2017年年底，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)到30.6萬億元，政府負(fù)債率高達(dá)72.3%，已經(jīng)遠(yuǎn)高于國(guó)際警戒線。從總體來看，增加地方政府隱性債務(wù)后，政府負(fù)債率有了大幅度的提升。財(cái)政部前副部長(zhǎng)朱光耀認(rèn)為，要高度警惕地方政府的隱性債券。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)2017年第四條磋商訪問報(bào)告顯示2016年年底我國(guó)廣義政府債務(wù)余額為46.4萬億元，而狹義的政府債務(wù)余額為27.3萬億元，這其中的19.1萬億元的差額被認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。國(guó)際清算銀行(BIS)測(cè)算我國(guó)2017年年底的政府債務(wù)余額為38.8萬億元，而財(cái)政部公布的同期地方政府債務(wù)余額為16.5萬億元，國(guó)債余額為13.4萬億元，兩者之間相差的8.9萬億元被BIS認(rèn)為是未納入預(yù)算管理的隱性債務(wù)?；葑u(yù)國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)估算截至2017年年底，地方政府融資平臺(tái)債券債務(wù)規(guī)模[注]包括城投債、銀行貸款、非標(biāo)、PPP、投資基金。等在內(nèi)的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模約在35萬億元左右。2017年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任張曉晶團(tuán)隊(duì)通過調(diào)研，測(cè)算出我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約為30萬億元。清華大學(xué)的白重恩教授在2018年1月26日召開的《中國(guó)：政府投融資發(fā)展報(bào)告(2017)》發(fā)布會(huì)暨地方政府債務(wù)管理研討會(huì)會(huì)議中提到“到2017年6月底，發(fā)行過城投債的企業(yè)的債務(wù)余額是47萬億元左右”。

4.地方隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范。

天風(fēng)證券固定收益分析師孫彬彬認(rèn)為，各地政府逐漸明確隱性債務(wù)增長(zhǎng)問題十分突出，在化解存量隱性債務(wù)過程中，地方政府或融資平臺(tái)債務(wù)的化解并不十分樂觀。在化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，要配合一些新的政策，在積極財(cái)政政策的引導(dǎo)下，金融機(jī)構(gòu)予以“借舊還新”或展期安排的配合。[32]張旭認(rèn)為，在根據(jù)已有債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行詳細(xì)劃分，可以獲得當(dāng)?shù)卣怆[性債務(wù)的一大方法。而實(shí)際操作過程中，違規(guī)和變相舉債則不在監(jiān)控范圍之內(nèi)。因此，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的手段應(yīng)是遏制增量，化解存量。[32]

綜上所述，現(xiàn)有研究對(duì)地方政府隱性債務(wù)的分析主要集中于內(nèi)涵和外延的界定、債務(wù)形成原因的分析，防范化解風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域。主要存在的問題有：(1)缺乏對(duì)中國(guó)地方政府隱性債務(wù)內(nèi)涵較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。(2)對(duì)地方政府隱性債務(wù)范圍的界定沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。(3)基礎(chǔ)制度建設(shè)研究不夠，目前的政策研究以風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)策建議為主，對(duì)于基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性的制度建設(shè)研究不夠。(4)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究中，新的思路、建議不多。

三、我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的形成機(jī)制及其對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響

(一)地方政府隱性債務(wù)的界定

世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家漢娜在1998提出了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣法(Fiscal Risk Matrix)[注]漢娜認(rèn)為，從負(fù)債的法律強(qiáng)制性角度來看，政府債務(wù)可分為顯性負(fù)債和隱性負(fù)債。顯性負(fù)債是由法律明確規(guī)定、政府公開承諾或政府特定政策所帶來的負(fù)債；隱性負(fù)債是基于道義或預(yù)期的政府責(zé)任，它不是建立在法律或合同的基礎(chǔ)上，而是建立在公共預(yù)期、政治壓力的基礎(chǔ)上，是在政府職能中隱含著的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“道義”責(zé)任。從負(fù)債發(fā)生的條件來看，可分為直接負(fù)債和或有負(fù)債。其中，直接負(fù)債是指不需要特定事項(xiàng)的發(fā)生，在任何條件下政府都無法回避的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)；或有負(fù)債是基于特定事件發(fā)生的政府負(fù)債。，從負(fù)債的法律強(qiáng)制性角度和負(fù)債發(fā)生的條件角度，將政府負(fù)債分為四類：直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債、或有隱性負(fù)債。

借鑒漢娜的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣，可對(duì)中國(guó)地方政府負(fù)債中的隱性負(fù)債作如下界定：

1.直接隱性負(fù)債。

我國(guó)的直接隱性負(fù)債主要是指社會(huì)保障資金缺口所形成的債務(wù)，這其中又以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金債務(wù)為主。從目前養(yǎng)老保險(xiǎn)的事權(quán)劃分來看，養(yǎng)老基金欠賬除了中央補(bǔ)助一部分外，大部分需要地方各級(jí)政府承擔(dān)。

2.或有隱性負(fù)債。

我國(guó)地方政府的或有隱性負(fù)債主要包括地方政府投融資平臺(tái)公司債務(wù)、國(guó)有事業(yè)單位債務(wù)和其他隱性債務(wù)等。2015年后，地方政府投融資平臺(tái)公司是隱性債務(wù)的重要載體。財(cái)政部下發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)之后，對(duì)“城投債”甄別，未納入政府債務(wù)的那部分債務(wù)，地方政府在未來或許有可能還要救助。

(二)地方政府隱性債務(wù)的形成機(jī)制

我國(guó)地方政府隱性債務(wù)和其他國(guó)家相比，既有相同點(diǎn)，也有明顯差距。從相同點(diǎn)來看，政府為了實(shí)施一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目標(biāo)，需要對(duì)某些企業(yè)和個(gè)人實(shí)行救助，形成政府的負(fù)擔(dān)，和政府需要償還的債務(wù)有相似之處。同時(shí)，由于各個(gè)國(guó)家的政治體制、行政管理體制的差異，地方政府隱形債務(wù)的形成機(jī)制也有明顯的不同。

1.直接隱性負(fù)債的形成機(jī)制。

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的形成是由于政府在社會(huì)保障制度中的職能和社會(huì)保障制度不完善造成的。與商業(yè)保險(xiǎn)不同，社會(huì)保障制度核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)具有一定強(qiáng)制性，政府要求轄區(qū)內(nèi)符合條件的居民都要參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)，按規(guī)定繳納社會(huì)保障稅或養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等費(fèi)用，并且政府財(cái)政給予補(bǔ)貼。這是現(xiàn)代社會(huì)政府為了克服市場(chǎng)失靈、維護(hù)社會(huì)公平必須履行的職責(zé)。同時(shí)，當(dāng)社會(huì)保障資金收不抵支時(shí)，政府財(cái)政要承擔(dān)兜底的責(zé)任。從世界各國(guó)社會(huì)保障制度運(yùn)行的情況看，由于制度設(shè)計(jì)的不完善、人均壽命的延長(zhǎng)，不少國(guó)家都存在社會(huì)保障資金入不敷出的情況，成為所在國(guó)財(cái)政的巨額負(fù)擔(dān)，即隱性負(fù)債。

我國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革正處于轉(zhuǎn)型過渡時(shí)期，是現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制并存的一種“統(tǒng)賬結(jié)合”的新模式。從現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的養(yǎng)老金支出安排來看，已經(jīng)隱含了償債的承諾，即依靠現(xiàn)行制度中的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式通過代際轉(zhuǎn)移支付，逐步達(dá)到“暗償”的目的(賈康等，2007[33])。這種“暗償”方式會(huì)使企業(yè)和在職職工共同承擔(dān)正在退休職工的養(yǎng)老金支付，還要承擔(dān)在職職工自己將來養(yǎng)老金個(gè)人賬戶資金積累的雙重任務(wù)，同時(shí)已經(jīng)按新體制繳費(fèi)的在職職工的個(gè)人賬戶由于當(dāng)期支付而形成空賬。因此，在現(xiàn)行制度影響下，職工個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)轉(zhuǎn)，以及養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年收不抵支的基金缺口，就是我國(guó)社保舊體制向新體制轉(zhuǎn)軌過程中所形成的政府直接隱性債務(wù)。按照現(xiàn)行財(cái)政管理體制，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)的償還除了中央補(bǔ)助的一部分外，大部分需要地方各級(jí)政府來承擔(dān)，從而形成了地方政府直接隱性債務(wù)。李揚(yáng)等在《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2018》中估算，2016年機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中，假定新人替代率為40%[注]《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中規(guī)定，退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工比企業(yè)有更高的實(shí)際繳費(fèi)率和更穩(wěn)定的繳費(fèi)，因此，在進(jìn)行研究時(shí)估算新人替代率為40%。，則應(yīng)由政府承擔(dān)的隱性債務(wù)規(guī)模約為24.9萬億元。[34]

2.或有隱性債務(wù)的形成機(jī)制。

我國(guó)地方政府或有隱性債務(wù)的形成，既與國(guó)有制經(jīng)濟(jì)制度有關(guān)，也與政府的政策選擇有關(guān)。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，特別是在關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域占有較大比重，甚至壟斷經(jīng)營(yíng)。在歷史上，這些國(guó)有企業(yè)(包括國(guó)有金融機(jī)構(gòu))主要是政府財(cái)政連年投資興建的。雖然在法律上國(guó)有企業(yè)是獨(dú)立法人，以其資產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)所舉借的債務(wù)資不抵債時(shí)可依據(jù)《破產(chǎn)法》破產(chǎn)，但由于政府與國(guó)有企業(yè)的特殊關(guān)系，在國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)倒閉時(shí)，政府為了安置職工，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，政府財(cái)政需要安排一定的支出。所以，地方政府投融資平臺(tái)等國(guó)有企業(yè)虧損額或金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)有一定比例是政府的隱性負(fù)債。

其中，地方政府投融資平臺(tái)的隱性負(fù)債形成機(jī)制較為特殊。我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代。從根源上講，投融資平臺(tái)是規(guī)避《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債融資的產(chǎn)物。改革開放后，我國(guó)逐步推行分稅制財(cái)政體制，地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政主體，但在分稅制財(cái)政體制下，地方政府沒有地方稅立法權(quán)，僅省級(jí)政府有部分減免稅、稅率調(diào)整等權(quán)限，行政事業(yè)性收費(fèi)權(quán)設(shè)置由省級(jí)以上政府掌握，《預(yù)算法》又不允許地方政府發(fā)債融資，地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)，只好按照《公司法》的要求，通過地方財(cái)政注資、劃撥政府資產(chǎn)、授予土地開發(fā)權(quán)等方式，成立了地方政府投融資平臺(tái)公司，通過向銀行貸款、發(fā)行債券(企業(yè)債券，也稱城投債)、中期票據(jù)、短期融資等方式籌集資金，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。2015年以前，在2010年、2013年國(guó)家審計(jì)署審計(jì)地方政府性債務(wù)中，投融資平臺(tái)債務(wù)大部分劃為地方政府性債務(wù)。2015年實(shí)施新《預(yù)算法》之后，國(guó)發(fā)(2014)43號(hào)文件規(guī)定停止投融資平臺(tái)公司為地方政府融資，財(cái)政部門對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行了甄別，公益性平臺(tái)債務(wù)納入地方政府債務(wù)，平臺(tái)有償還能力的債務(wù)劃為企業(yè)債務(wù)，之后投融資平臺(tái)舉借的債務(wù)為企業(yè)債務(wù)。由于投融資平臺(tái)公司和政府的歷史淵源，特別是投融資平臺(tái)公司掌握地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施，如投資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)陷入破產(chǎn)倒閉的境地，地方政府也需要給予一定的救助。

國(guó)有事業(yè)單位如大學(xué)、醫(yī)院、高速公路管理機(jī)構(gòu)等，為了社會(huì)公益事業(yè)舉借的債務(wù)，由其占有的國(guó)有資產(chǎn)和事業(yè)收益為償債來源，但由于其公益性，如它們還本付息出現(xiàn)困難，瀕臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，政府需要給予一定的救助。另外，棚戶區(qū)改造和保障房項(xiàng)目也是政府主導(dǎo)，這些項(xiàng)目形成的債務(wù)，政府負(fù)有一定的救助責(zé)任，屬于隱性債務(wù)。2017年年底國(guó)家開發(fā)銀行的棚戶區(qū)改造貸款余額接近2.73萬億元，2018年一季度末農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行棚改貸款余額為0.87萬億元。兩家政策性銀行棚改貸款余額約為3.6萬億元。2015年后與棚改相關(guān)的債券發(fā)行0.41萬億元，截至2018年6月底，這部分債券融資余額大約為0.57萬億元。[2]

(三)地方政府隱性債務(wù)膨脹的影響分析

和地方政府債券等顯性債務(wù)相比，上述隱形債務(wù)更加隱蔽，不被人們所關(guān)注，一旦債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生較大沖擊，需要高度關(guān)注。

1.隱性債務(wù)增加地方政府財(cái)政潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

如前所述，各項(xiàng)隱性債務(wù)不是政府通過發(fā)行債券等方式形成的債務(wù)，嚴(yán)格意義上講，不是政府法定債務(wù)，政府不負(fù)擔(dān)直接償還責(zé)任。但是，在一定條件下，政府負(fù)有救助責(zé)任。和政府直接的、顯性負(fù)債相比，隱性負(fù)債比較隱蔽，發(fā)生的概率具有高度的不確定性，且有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不在財(cái)政部門的職權(quán)范圍內(nèi)。但投融資平臺(tái)債務(wù)等隱性負(fù)債的大規(guī)模擴(kuò)張，會(huì)對(duì)地方政府財(cái)政形成潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一旦某一類隱性債務(wù)危機(jī)集中爆發(fā)，就會(huì)給地方財(cái)政支出形成較大壓力，甚至陷入債務(wù)危機(jī)，需要高度警惕。

2.隱性債務(wù)膨脹影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行秩序和穩(wěn)定。

如果地方政府隱形債務(wù)不能得到有效控制，一旦爆發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性債務(wù)危機(jī)，就會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重沖擊，擾亂正常運(yùn)行秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定。投融資平臺(tái)公司掌握地方供電、供水、橋梁、道路、垃圾處理等重要基礎(chǔ)設(shè)施，如資不抵債破產(chǎn)倒閉，就會(huì)影響對(duì)居民和企業(yè)提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，對(duì)其生產(chǎn)生活產(chǎn)生嚴(yán)重影響，甚至產(chǎn)生群體性事件。

3.隱性債務(wù)威脅地方政府信用和執(zhí)政能力。

隱性負(fù)債雖然不屬于政府債務(wù)，但政府負(fù)有一定救助責(zé)任，或者支出責(zé)任。一旦隱性債務(wù)規(guī)模過大，違約事件集中爆發(fā)，超越了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，導(dǎo)致政府無力救助，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入危機(jī)狀態(tài)，就會(huì)嚴(yán)重影響政府信用，威脅政府的執(zhí)政能力。如地方政府不能有效治理地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，不能應(yīng)對(duì)各類危機(jī)事件，必然給地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。

四、隱性債務(wù)邊界厘清及風(fēng)險(xiǎn)治理的難點(diǎn)分析

與顯性債務(wù)相比，隱性債務(wù)在邊界厘清及風(fēng)險(xiǎn)管理上也有其難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)對(duì)隱性債務(wù)含義的理解不一增加了監(jiān)管難度

如前所述，所謂地方政府隱性債務(wù)是指地方政府為了履行公共管理職責(zé)，出于道義、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等考慮，對(duì)一些機(jī)構(gòu)的債務(wù)承擔(dān)一定的救助責(zé)任。且這些債務(wù)在法律上不屬于地方政府債務(wù)。這是一個(gè)理解上彈性較大的概念，并且地方政府是否對(duì)隱性債務(wù)救助、救助到什么程度，可能主要取決于兩點(diǎn)：第一，地方政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況；第二，被救助機(jī)構(gòu)在國(guó)家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性。由于理論認(rèn)識(shí)上的不同，再加上我國(guó)現(xiàn)階段地方政府隱性債務(wù)的具體情況差異較大，種類繁多，因此目前理論界和實(shí)際工作部門對(duì)哪些事項(xiàng)屬地方政府隱性債務(wù)觀點(diǎn)不完全一致，這就大大增加了對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的難度。對(duì)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)、地方國(guó)有高校、事業(yè)單位負(fù)債，一般都認(rèn)為屬地方政府隱性債務(wù)，主要的分歧點(diǎn)有：(1)地方國(guó)有企業(yè)債務(wù)(非投融資平臺(tái)企業(yè))、地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)等是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(2)棚戶區(qū)改造、保障性住房項(xiàng)目負(fù)債是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(3)PPP項(xiàng)目政府承諾支出是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(4)以政府購(gòu)買公共服務(wù)、政府投資基金等違規(guī)舉借的債務(wù)是否屬于地方政府隱性債務(wù)；(5)拖欠工程款等未統(tǒng)計(jì)債務(wù)是否屬于地方政府隱性債務(wù)。在上述項(xiàng)目中，有些納入地方政府債務(wù)監(jiān)測(cè)管理范圍，有些則沒有。這種狀況，無疑增加了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的難度。

(二)隱性債務(wù)規(guī)模準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)存在一定難度

與顯性債務(wù)不同，有些隱性債務(wù)要實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)還有一定困難。首先，如前所述，社會(huì)各界對(duì)地方政府隱性債務(wù)的含義有不同看法，財(cái)政主管部門也無明確界定，2015年以后財(cái)政部、國(guó)家審計(jì)署也未發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)，這就使數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作難以開展。例如對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的數(shù)量，國(guó)家審計(jì)署和銀保監(jiān)會(huì)的口徑也不一致，甚至認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也不同，其數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)也就困難重重。其次，隱性債務(wù)地方政府只是具有一定的救助責(zé)任，與現(xiàn)實(shí)的還本付息責(zé)任有較大差異，也對(duì)隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)的緊迫性產(chǎn)生了一定消極影響。如地方政府投融資平臺(tái)發(fā)生破產(chǎn)倒閉事件，政府為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)行救助時(shí)，也不是代償其債務(wù)，而是根據(jù)政府財(cái)力的可能和政策需要，給予一定的救助，其數(shù)額事前難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。對(duì)于高校、醫(yī)院等國(guó)有事業(yè)單位的債務(wù)，只有它們不能償還到期債務(wù)本息，發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，財(cái)政部門才進(jìn)行救助，也不一定全額代償，這就給隱性債務(wù)管理帶來了困難。

(三)隱性債務(wù)管理存在跨部門協(xié)調(diào)的困難

如前所述，地方政府隱性債務(wù)涉及面廣，在其統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)的過程中，需要各個(gè)主管部門的配合支持。如投融資平臺(tái)，有的由市縣政府直接管理，有的由建設(shè)、水利、交通等各個(gè)部門管理，有的歸國(guó)資委管理；高校、醫(yī)院等事業(yè)單位的債務(wù)，涉及教育、衛(wèi)生等主管部門；地方國(guó)有企業(yè)由省市國(guó)資委管理；投融資平臺(tái)等向各類商業(yè)銀行、政策性銀行貸款，涉及銀保監(jiān)會(huì)，而發(fā)行債券等融資工具，涉及人民銀行、證監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等主管部門。這樣，財(cái)政部門在地方政府隱性債務(wù)管理中，需要開展跨部門的協(xié)調(diào)，在現(xiàn)行行政管理體制下，具有一定的難度，需要黨委和政府的大力支持，僅靠財(cái)政部門一家治理隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，存在力不從心的問題。

五、政府隱性債務(wù)的厘清及政策建議

在上述分析的基礎(chǔ)上，我們可以得出以下結(jié)論：地方政府隱性債務(wù)是地方政府為了履行公共管理職責(zé)，基于維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常秩序，保持社會(huì)穩(wěn)定等考慮，或者是政府負(fù)有道義上的責(zé)任，必要時(shí)給予有關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)一定救助的債務(wù)。在法律上，隱性債務(wù)不是地方政府債務(wù)，地方政府沒有還本付息的義務(wù)，只是出于上述原因而需要給予一定的救助。因此，隱性債務(wù)是一個(gè)含義彈性較大的范疇，各國(guó)地方政府在隱性債務(wù)的理解和管理上存在較大差異。在我國(guó)現(xiàn)階段，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位、各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，以及財(cái)政體制改革和法制建設(shè)的不完善等原因，隱性債務(wù)種類較多，管理難度大，是目前財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)聚集的領(lǐng)域之一。根據(jù)上述分析，我們認(rèn)為，目前需要重點(diǎn)采取以下措施，對(duì)地方政府隱性債務(wù)進(jìn)行治理：

(一)厘清現(xiàn)階段我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的邊界

從目前我國(guó)地方政府職能、法律制度環(huán)境等方面的情況來看，要加強(qiáng)理論研究，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，對(duì)于地方政府隱性債務(wù)界定的范圍不宜太寬。根據(jù)現(xiàn)階段政府需要救助的緊迫性、財(cái)力的可能性分析，現(xiàn)階段我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的范圍主要包括：地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)、國(guó)有事業(yè)單位2015年以前形成的歷史債務(wù)、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目債務(wù)、保障性住房項(xiàng)目債務(wù)、土地儲(chǔ)備歷史債務(wù)、擔(dān)保歷史債務(wù)，以及社會(huì)保障收支的缺口。而不把國(guó)有企業(yè)債務(wù)(非投融資平臺(tái)企業(yè))，地方金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)，以不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金、政府購(gòu)買公共服務(wù)等形式變相舉借的債務(wù)列為地方政府隱性債務(wù)。因?yàn)橥度谫Y平臺(tái)在20世紀(jì)80年代出現(xiàn)后，主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性建設(shè)項(xiàng)目，以提供公共服務(wù)為主，目前轉(zhuǎn)型進(jìn)展緩慢，如有些企業(yè)發(fā)生債務(wù)違約，需要政府給予一定救助；國(guó)有事業(yè)單位主要提供科教文衛(wèi)等公共服務(wù)，其歷史債務(wù)在一定程度上也是政府財(cái)政投入不足形成的，且考慮到意識(shí)形態(tài)等問題，如出現(xiàn)債務(wù)違約，需要給予一定救助；棚戶區(qū)改造、保障性住房項(xiàng)目是政府發(fā)起的具有公益性的建設(shè)項(xiàng)目，如出現(xiàn)債務(wù)違約，需要政府給予一定救助；我國(guó)城市土地一級(jí)市場(chǎng)由政府管理，土地儲(chǔ)備歷史債務(wù)如發(fā)生違約，需要政府給予一定救助；在《擔(dān)保法》以前形成的政府擔(dān)保債務(wù)，如發(fā)生違約，政府仍需要承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。但是，我國(guó)國(guó)有企業(yè)經(jīng)過多年改革，已基本建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，是自主經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立市場(chǎng)主體，以其資產(chǎn)對(duì)負(fù)債承擔(dān)有限責(zé)任，政府財(cái)政對(duì)其債務(wù)不承擔(dān)救助責(zé)任；地方金融機(jī)構(gòu)也是依法成立的市場(chǎng)主體，應(yīng)獨(dú)立承擔(dān)負(fù)債和不良資產(chǎn)責(zé)任，政府財(cái)政對(duì)其債務(wù)不承擔(dān)救助責(zé)任；以PPP、政府投資基金、政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式違規(guī)舉借的債務(wù)，是非法債務(wù)，應(yīng)依法處理，不屬于隱性債務(wù)；拖欠工程款等未納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)范圍，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，應(yīng)通過清查，納入政府債務(wù)管理，而不能看作是隱性債務(wù)。

(二)建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和發(fā)布制度

在界定地方政府隱性債務(wù)含義、厘清邊界的基礎(chǔ)上，由政府債務(wù)主管部門建立全國(guó)統(tǒng)一的地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和發(fā)布制度。除在政府預(yù)決算中向各級(jí)人大報(bào)告隱性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和實(shí)際救助情況外，應(yīng)定期向社會(huì)公布隱性債務(wù)的權(quán)威、準(zhǔn)確信息，提高隱性債務(wù)管理透明度。這有利于各級(jí)政府全面掌握隱性債務(wù)的真實(shí)狀況，科學(xué)決策，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定；有利于向市場(chǎng)傳達(dá)準(zhǔn)確的政府資信信息，便于投資者準(zhǔn)確了解政府資信狀況，判斷投資風(fēng)險(xiǎn)；也便于社會(huì)公眾了解政府隱性債務(wù)狀況，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，滿足社會(huì)各方面對(duì)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)切，消除不必要的社會(huì)擔(dān)憂、恐慌，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

(三)建立地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的階段性目標(biāo)

為服務(wù)國(guó)家化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)大局，在界定內(nèi)涵、厘清邊界的基礎(chǔ)上，需要加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理。但對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理也不能一刀切，急于求成，需要制定分段目標(biāo)。鑒于目前地方政府投融資平臺(tái)是最大的隱性債務(wù)主體，應(yīng)在壓縮投融資平臺(tái)數(shù)量，化解存量債務(wù)，控制債務(wù)增量方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?？煽紤]將現(xiàn)有政府投融資平臺(tái)公司總量在3～5年的時(shí)間內(nèi)壓縮一半以上，原則上將一級(jí)政府投融資平臺(tái)公司數(shù)量控制在兩三家以內(nèi)。對(duì)于存量債務(wù)通過借新還舊、處置資產(chǎn)、資產(chǎn)證券化等方式有效化解，較大幅度降低投融資平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債率，嚴(yán)格控制債務(wù)增量的增長(zhǎng)。同時(shí)，依法治理各類違規(guī)舉債行為。

(四)統(tǒng)籌解決隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之間的均衡

不同于政府顯性債務(wù)，隱性債務(wù)更多地體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)的責(zé)任和義務(wù)，涉及政府職能的界定。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮著決定性的作用，政府的職責(zé)也要充分體現(xiàn)這一點(diǎn)。通過國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，收縮目前仍過于寬泛的政府職能，減少政府需要救助的隱性債務(wù)，保持國(guó)家財(cái)政的健康運(yùn)行，維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)營(yíng)秩序，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。重點(diǎn)包括加快投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型步伐，以PPP等市場(chǎng)化方式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；調(diào)整保證性住房政策，提高效益減輕政府負(fù)擔(dān)等等。