(貴州民族大學(xué)法學(xué)院， 貴陽 550025)

1 案件的基本情況、判決結(jié)果及爭議焦點(diǎn)

1.1 案件的基本情況及判決結(jié)果

2016年3月1日，織金縣農(nóng)牧局接云南珠江種業(yè)有限公司報(bào)稱，織金縣金農(nóng)種子公司在織金縣城關(guān)鎮(zhèn)玉屏路陳榮敏銷售點(diǎn)銷售的“靖豐8號”玉米雜交種子屬假冒種子，請求依法查處?？椊鹂h農(nóng)牧局接報(bào)后于2016年3月2日對該案立案調(diào)查。2016年3月3日，織金縣農(nóng)牧局以陳榮敏購進(jìn)的玉米雜交種子未經(jīng)農(nóng)業(yè)主管部門審定為由(實(shí)際上該品種已經(jīng)通過云南省審定，在貴州僅有黔西和赫章通過引種，具有推廣合法性)，對陳榮敏存放于織金縣城關(guān)鎮(zhèn)浩陽花園艷春烙鍋店內(nèi)的標(biāo)注為“靖豐8號”玉米雜交種子進(jìn)行抽樣取證，并將陳榮敏存放的18.25 t種子予以登記，異地保存于織金縣農(nóng)牧局倉庫內(nèi)。2016年6月1日，織金縣農(nóng)牧局經(jīng)檢驗(yàn)以陳榮敏經(jīng)營的種子超審定范圍種子，將案件移送織金縣公安局處理。2016年8月8日，織金縣公安局作出織縣公(刑)扣字[2016]15號《貴州省織金縣公安局扣押決定書》。2016年5月23日，陳榮敏以織金縣農(nóng)牧局扣留種子的行政行為侵犯其合法權(quán)益為由訴至黔西縣人民法院，請求判決撤銷織金縣農(nóng)牧局于2016年3月3日作出的扣押行政行為。

一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，織金縣農(nóng)牧局對陳榮敏涉嫌銷售假種子違法行為立案后，依法對陳榮敏銷售的標(biāo)注為“靖豐8號”的玉米雜交種子進(jìn)行抽樣取證，為預(yù)防證據(jù)滅失，將剩余18.25 t種子作為證據(jù)登記保存，該登記保存行為符合法律規(guī)定。后織金縣農(nóng)牧局發(fā)現(xiàn)陳榮敏的行為涉嫌犯罪將案件移送織金縣公安局，織金縣公安局對陳榮敏涉嫌非法經(jīng)營罪進(jìn)行立案偵查，對陳榮敏銷售的種子予以扣押，織金縣公安局的司法扣押行為已經(jīng)終結(jié)了織金縣農(nóng)牧局的登記保存行為，陳榮敏請求撤銷織金縣農(nóng)牧局扣押其種子的行政行為無法律依據(jù)，依法應(yīng)當(dāng)判決駁回陳榮敏的訴訟請求。

陳榮敏不服一審判決，以織金縣農(nóng)牧局登記保存行為不符合法律規(guī)定為由向貴州省畢節(jié)市中級人民法院上訴。最終貴州省畢節(jié)市中級人民法院維持了一審判決[1]。

1.2 爭議焦點(diǎn)

該案的爭議焦點(diǎn)是對《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定的證據(jù)先行登記保存行為的定性、該類行為的合法性審查問題以及可訴性。很明顯原告誤認(rèn)為先行登記行為是行政機(jī)關(guān)扣押其種子的行為，屬于行政強(qiáng)制措施，因此具有可訴性。而法院的的判決理由是司法扣押終結(jié)了行政機(jī)關(guān)的行為，因此扣押種子的行為不是織金縣農(nóng)牧局的行政行為，自然是無法律依據(jù)。筆者認(rèn)為雖然法院的判決結(jié)果并無不當(dāng)，但判決理由存在瑕疵，瑕疵在于即便原告的訴訟請求是針對農(nóng)牧局的先行登記保存行為，也不具有可訴性。證據(jù)的先行登記保存是執(zhí)法過程中的一種措施，并非完整的、獨(dú)立性的具體行政行為，其是否具有可訴性是由其對利害關(guān)系人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生的影響所決定的。先行登記保存的前提是證據(jù)可能損毀或以后難以取得，因此其先行性表明其不應(yīng)該適用事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿等審查標(biāo)準(zhǔn)。

2 案件所反映的分歧

2.1 案件訴求分歧

以上案例最明顯的一個(gè)分歧就是原告的訴訟請求是否正確，在司法實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)矛盾激化嚴(yán)重，司法紛爭不在少數(shù)，為了有效的節(jié)約司法資源，在案件受理階段就應(yīng)該明確類型，以避免不必要的浪費(fèi)。筆者認(rèn)為本案訴訟請求不在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)，《行政訴訟法》以列舉式的方法明確了行政訴訟的受案范圍，例如：對行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的、對行政許可決定不服的、對行政確認(rèn)不服的以及對行政征收、征用決定及補(bǔ)償決定不服的等等，但這些行為都具有一個(gè)明顯的特點(diǎn)，就是這些行為都是一個(gè)完整的具體的行政行為，它不是中間性的或者階段性的行為，因此具有可訴性。而拿本案的訴訟請求來講，“原告請求撤銷織金縣農(nóng)牧局扣押其種子的行政行為”筆者認(rèn)為是界定問題的錯(cuò)誤，正確講織金縣農(nóng)牧局的行為是對其涉嫌違法假種子進(jìn)行先行登記保存，目的是為了證據(jù)的收集和涉嫌產(chǎn)品的擴(kuò)散或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步損失。而先行登記保存只是證據(jù)收集的一部分，并不是一個(gè)完整的行政行為，而原告所認(rèn)為的扣押種子的行為是織金縣公安局做出的司法扣押，與農(nóng)牧局沒有關(guān)系。因此，原告的訴訟請求筆者認(rèn)為是本案最大的爭議。

2.2 先行登記行為性質(zhì)分歧

對于證據(jù)的先行登記保存行為無論是理論界還是實(shí)務(wù)界對其都有一定的分歧，主要的觀點(diǎn)有：

觀點(diǎn)一是證據(jù)先行登記保存行為屬于事實(shí)行為和行政程序行為，不具有可訴性。觀點(diǎn)二是證據(jù)先行登記保存行為是行政主體是在收集證據(jù)時(shí)的證據(jù)保全，其行為已經(jīng)給相對人的權(quán)利造成了一定的損害?！靶姓幜P作為最終行政行為，其可訴性不能當(dāng)然否定前面的具體行政行為即證據(jù)先行登記保存行為具有申請行政復(fù)議和可訴性”[2]。觀點(diǎn)三是證據(jù)先行登記保存行為屬于行政強(qiáng)制措施，“證據(jù)先行登記保存作為相對人權(quán)利義務(wù)的影響的行政強(qiáng)制行為，其法律性質(zhì)決定了它的可訴性”[3]。先行登記保存是一種證據(jù)保存措施，對其可訴性問題學(xué)界尚且存在爭議，筆者認(rèn)為先行登記保存行為是不可訴的，它僅是一種過程性、中間性的行為。在本案中原告的訴訟請求是撤銷織金縣農(nóng)牧局的扣押行為，單從案件本身來看，織金縣農(nóng)牧局只有一個(gè)行為即對“靖豐8號”玉米種的先行登記保存行為。“先行登記保存不屬于行政強(qiáng)制措施，亦不能將其簡單地理解為證據(jù)保存在行政處罰法領(lǐng)域內(nèi)的表現(xiàn)形式”[4]，原告以此為由提起訴訟，筆者認(rèn)為是一個(gè)值得商榷的問題。首先，先行登記保存是一個(gè)行政事實(shí)行為，還不足以稱之為具體行政行為?！靶姓聦?shí)行為是指行政主體以不產(chǎn)生法律約束力，而以影響或改變事實(shí)狀態(tài)為目的而實(shí)施的行為”[5]。對此類行為的救濟(jì)途徑大多是申請行政賠償。其次，從舊的行政體制上來講，行政權(quán)一般是命令的權(quán)力，如果行政權(quán)過于恣意必然會導(dǎo)致專制，此時(shí)就需要介入司法權(quán)以平衡其一統(tǒng)。當(dāng)然此種介入是有限度的，否則有可能陷入另一種極端，例如：司法權(quán)過早地介入會導(dǎo)致行政效率低下，浪費(fèi)司法資源等。從權(quán)力制衡角度來講，這是諸如先行登記保存等行政事實(shí)行為不可訴的更深層次的原因。最后，行政訴訟作為一種救濟(jì)制度，是“有權(quán)利必有救濟(jì)”原則的制度性保障[6]，必須有一定的關(guān)卡界限。

2.3 先行登記具體適用分歧

證據(jù)在案件審判過程中起到構(gòu)建法律事實(shí)基礎(chǔ)的作用，然而在司法實(shí)踐中，某些關(guān)鍵證據(jù)往往具有時(shí)效性，如若當(dāng)場不獲取以后將難以獲取。《行政處罰法》規(guī)定了先行登記保存目的就是為了防止證據(jù)的損毀滅失，以便維護(hù)法律的公正。在本案中，織金縣農(nóng)牧局接報(bào)后對該案立案調(diào)查，對陳榮敏存放于織金縣城關(guān)鎮(zhèn)浩陽花園艷春烙鍋店內(nèi)的標(biāo)注為“靖豐8號”玉米雜交種子進(jìn)行抽樣取證。“針對農(nóng)作物假劣種子檢驗(yàn)程序我國有統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)，1998年修訂的《新農(nóng)作物種子檢驗(yàn)規(guī)程總則》(GB/T 3543.1-1995)?！盵7]織金縣農(nóng)牧局將抽樣取證的玉米雜交種子送北京市玉米種子檢測中心對其真實(shí)性進(jìn)行檢測。經(jīng)檢測，待測樣品YA 4863“靖豐8號”與對照樣品BGG 2075“靖豐8號”不同。農(nóng)牧局為了防止證據(jù)毀損滅失對“靖豐8號”雜交玉米中進(jìn)行登記保存，并在七日內(nèi)做出了處理決定，以告知書形式通知相對人維護(hù)自身的合法權(quán)益，其行為程序于法有據(jù)。行政機(jī)關(guān)作出的行政行為嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定。任何程序上的疏忽都會造成司法判決的公正性產(chǎn)生影響，程序公正亦是司法公正的防護(hù)線。因此合法性原則是行政法中的“霸王”原則。而《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)”該規(guī)定較為模糊，其中“證據(jù)可能滅失”和“以后難以取得”情況需要執(zhí)法機(jī)關(guān)主觀經(jīng)驗(yàn)判斷，在執(zhí)法實(shí)踐中，存在基層執(zhí)法人員對該規(guī)定理解不足，出現(xiàn)濫用的情形。登記保存的證據(jù)需要滿足證據(jù)的特性，采取該措施時(shí)除了滿足一般程序規(guī)定外還要求手段的相適應(yīng)性，即如果有其他形式手段如調(diào)查筆錄、視聽資料等就不得采取先行登記。實(shí)務(wù)中還存在“保存方式”的爭議，即證據(jù)是異地保存還是就地保存。筆者認(rèn)為先行登記保存中“保存”和“登記”并非一個(gè)整體，“保存”并非通過交付登記證據(jù)清單等“登記”行為完成，它還含有不可轉(zhuǎn)移和銷毀的義務(wù)，更側(cè)重于保存原狀，證據(jù)保存后還需要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出法定的處理決定，例如：“抽樣”、“鑒定”、“拍照”等，往往只能由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，此外要求被處罰的當(dāng)事人盡到保持證據(jù)原狀違反了不得強(qiáng)迫自證其罪原則。當(dāng)然實(shí)務(wù)中情況復(fù)雜多樣，在選擇“保存方式”時(shí)，行政機(jī)關(guān)還需要考慮保存成本、行政效率、對當(dāng)事人的影響以及被保存證據(jù)的自然屬性等具體情況。在本案中織金縣農(nóng)牧局異地登記保存行為是為了防止相對人把證據(jù)轉(zhuǎn)移或者處理掉，證據(jù)很有可能滅失或者以后難以取得，其做法符合法律規(guī)定。

3 完善對策及建議

3.1 細(xì)化行政訴訟受案范圍節(jié)約司法資源

隨著中國法治政府，法治社會建設(shè)進(jìn)程不斷加深，民眾的法治意識逐漸提高，以往“民告官”如虎現(xiàn)象已經(jīng)逐漸消失，如今訴訟已成為重要維權(quán)方式?！缎姓V訟法》明確規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，如具體行政行為和一些明確列舉的行為，而學(xué)界建議的抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為以及準(zhǔn)行政行為都沒有規(guī)定在受案范圍內(nèi)，筆者認(rèn)為規(guī)范過于籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步的細(xì)化。例如對于具體行政行為的規(guī)定要更加明確，對于某些類似先行登記保存的行政事實(shí)行為要明確的規(guī)定是否具有可訴性。此種舉措能夠明確法院受理案件范圍，防止當(dāng)事人借此纏訴濫訴，有效的節(jié)約了司法資源，提高行政效力。以本案為例，原告訴織金縣農(nóng)牧局的“扣押”行為，法院如果裁定明確即為先行登記保存行為，從而認(rèn)為不符合行政訴訟的受案范圍，當(dāng)即可以裁定駁回訴訟請求。人民的要求越高法律彰顯的作用就愈發(fā)突出，對于法律規(guī)定會愈發(fā)苛刻，這也是民主法治的本質(zhì)要求。做到事無巨細(xì)的前提，必會有事半功倍的結(jié)局，因此，在實(shí)踐的指導(dǎo)下不斷進(jìn)行理論的深化，推動法律愈發(fā)的完善才是法治建設(shè)的本意。

3.2 準(zhǔn)確界定先行登記行為的性質(zhì)

3.2.1證據(jù)保全方式：《行政處罰法》中證據(jù)先行登記保存

在司法實(shí)踐中證據(jù)在案件中的重要性不言而喻，它是認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)，而在執(zhí)法實(shí)踐中，當(dāng)事人為了逃避制裁，轉(zhuǎn)移、銷毀證據(jù)的事情時(shí)有發(fā)生，為了性質(zhì)處罰事實(shí)清楚，證據(jù)保全制度的設(shè)計(jì)和完善是十分必要的?！缎姓幜P法》規(guī)定的證據(jù)先行登記保存便于證據(jù)的收集、固定，在行政執(zhí)法中經(jīng)常適用。先行登記保存的目的在于保證、保持證據(jù)的證明作用，為最終的行政行為的做出提供真是的證明材料，為行政機(jī)關(guān)查明事實(shí)，準(zhǔn)確、及時(shí)、合法的作出具體行政行為提供證據(jù)上的有力保障。按照文理解釋，《行政處罰法》對于證據(jù)先行登記保存行為的性質(zhì)的規(guī)定是模糊的，其應(yīng)該歸屬于性質(zhì)事實(shí)亦或是行政強(qiáng)制措施，理論界和實(shí)務(wù)界的定性分歧、可訴性和合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的爭議也就不可避免。

3.2.2行政強(qiáng)制措施：《行政強(qiáng)制法》中的證據(jù)先行登記保存

在《行政訴訟法》中，行政強(qiáng)制措施是具有可訴性的具體行政行為，但對其內(nèi)涵和外延沒有做明確的規(guī)定，因此先行登記行為是否屬于行政強(qiáng)制措施有不同的意見。2011年6月30日《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》頒布，規(guī)定了行政強(qiáng)制措施，“行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)毀損、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”。由此可見，行政強(qiáng)制措施的法律特征是：行政強(qiáng)制措施是具體的行政行為、臨時(shí)性、非制裁性、獨(dú)立性和從屬性相結(jié)合、可訴性等。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，證據(jù)先行登記保存行為僅僅是一個(gè)步驟性的環(huán)節(jié)，其發(fā)揮的最終作用是證明力，因此與完整的具體行政行為來講它缺少了很多剛性的需求，因此，筆者認(rèn)為它不是行政強(qiáng)制措施，因此也不具有可訴性。

3.3 先行登記保存的程序設(shè)計(jì)探析

隨著執(zhí)法體制不斷改革不斷完善，提出了嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法的行政執(zhí)法程序，這也是建設(shè)法治政府、法治社會的必備要件。合法性原則是執(zhí)法的“生命線”必須嚴(yán)格遵守，公民的合法權(quán)益才能得到有效的保障。在本案中織金縣農(nóng)牧局的執(zhí)法行為符合合法性原則，但在實(shí)際執(zhí)法過程中因現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性行政主體難免會有不理智執(zhí)法的瞬間，這就體現(xiàn)出合法執(zhí)法的重要性。例如：前段時(shí)間的“上海交警執(zhí)法”就是合法執(zhí)法的完美體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，對于合法執(zhí)法首先要不斷強(qiáng)大專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。其次要不斷完善立法頂層設(shè)計(jì)。其中程序合法是關(guān)鍵，對于《行政程序法》要不斷的面向社會征求大多數(shù)人的建議、意見。再次，執(zhí)法理念是牽引，首先要打破舊的“重實(shí)體、輕程序”理念，認(rèn)為“程序是一種工具”的觀念要徹底摒棄，做到實(shí)體與程序并重。最后，加強(qiáng)對執(zhí)法的監(jiān)督力度必不可少。在行政執(zhí)法中相對人與利害關(guān)系人本就處于劣勢地位，為了保護(hù)他們的合法權(quán)益更要加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，無論是事前、事中還是事后都要嚴(yán)格執(zhí)行。筆者認(rèn)為先行登記應(yīng)用存在的問題根源上還是沒有具體明確的規(guī)定引導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)，問題的解決路徑在于對細(xì)化立法，設(shè)計(jì)切實(shí)可行、符合法治精神的制度程序，做到有法可依進(jìn)而減少矛盾，控制風(fēng)險(xiǎn)，樹立行政機(jī)關(guān)權(quán)威。

1) 重視適用前提。從主體方面，先行登記保存必須是法定授權(quán)主體。從客體方面。證據(jù)除具有直接關(guān)聯(lián)性等證據(jù)特性外還必須處于緊迫狀態(tài)。例如公路管理站不便將小型貨車作為證據(jù)先行登記保存[8]。

2) 嚴(yán)格控制流程，內(nèi)部決定啟動程序后，必須經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)簽字，由兩名具有執(zhí)法資格人員執(zhí)行，規(guī)范填寫《實(shí)施先行登記保存措施有關(guān)事項(xiàng)審批表》并附帶相關(guān)證明材料，特殊原因補(bǔ)辦審批手續(xù)要留底備份。外部程序中，執(zhí)行人員在行動前須告知當(dāng)事人，應(yīng)該根據(jù)證據(jù)種類制作清單現(xiàn)場交由當(dāng)事人簽字確認(rèn)，慎用加具封條等帶有強(qiáng)烈行政強(qiáng)制色彩的手段。

3) 規(guī)范文書送達(dá)與管理，在文書的送達(dá)和管理上，應(yīng)該充分體現(xiàn)便民原則，能夠直接送達(dá)當(dāng)事人應(yīng)該當(dāng)日送達(dá)，無法直接送達(dá)的應(yīng)采取其他法定送達(dá)途徑，慎用公告送達(dá)。文書應(yīng)該統(tǒng)一編號，統(tǒng)一管理，經(jīng)辦人員應(yīng)及時(shí)將涉案材料整理歸檔并由專門人員核查保存?zhèn)浒浮?/p>

4 結(jié) 語

“司法是保障公平的最后一道防線”，是民眾拿起法律武器維護(hù)自己合法權(quán)益的通道，但是如果不明確規(guī)則，很有可能造成司法資源的浪費(fèi)，因此在實(shí)踐中明晰規(guī)則，維護(hù)司法平衡，同時(shí)也是保護(hù)了民眾的權(quán)利。在農(nóng)貿(mào)市場領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為有力的維護(hù)了農(nóng)貿(mào)市場的秩序，保障了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，因此在實(shí)踐過程中更應(yīng)該明晰行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單，為其合法、順利、有力的執(zhí)法提供堅(jiān)實(shí)的法律后盾。在司法實(shí)踐中還有不少模糊不確定的行為，筆者也希望法律人不斷的探索、求知，明晰其性質(zhì)，為執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作帶來方便，更好的維護(hù)社會的法律秩序，從而保障社會主義法治建設(shè)順利進(jìn)行。