夏浩 賀軍

【摘? ?要】 本文是一篇調(diào)研報(bào)告，通過深入麗水市蓮都區(qū)路灣村進(jìn)行實(shí)證調(diào)研的方式近距離接觸被征地農(nóng)民，了解當(dāng)?shù)卣鞯匕仓醚a(bǔ)償?shù)木唧w情況，找出征地工作存在的問題及其原因，進(jìn)而就完善征地制度與政策提出意見和建議。

【關(guān)鍵詞】 調(diào)研;征地制度;補(bǔ)償安置

Research report on the current situation of rural land use and the reform of land expropriation system-- take luwan village in liandu district as an example

Xia Hao? ?He Jun

（Zhejiang provincial department of natural resources? ? 310007）

[Abstract] This paper is a research report， through in-depth investigation of luwan village， liandu district， lishui city， to get close to the farmers who have been expropriated land， understand the specific situation of the local land expropriation resettlement compensation， find out the problems and causes of land expropriation， and then put forward opinions and Suggestions on improving the land expropriation system and policy.

[Keywords] research; land expropriation system; compensation and resettlement

1? ?路灣村基本情況

麗水市蓮都區(qū)路灣村位于聯(lián)城街道東南距市區(qū)2公里，距離辦事處4公里。全村有6個(gè)村民小組，496戶，912人，其中黨員32人。全村面積5.3平方公里，其中耕地面積271.9畝，園地面積1402.9畝，林地面積2215.8畝。全村主要經(jīng)濟(jì)收入來源為種植葡萄、柑橘和蔬菜，2018年全村總收入719萬元，農(nóng)民人均純收入3.2萬元。 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)采取經(jīng)村有關(guān)程序和完全由承包權(quán)人自行決定兩種形式。

截至2019年7月共發(fā)放土地使用權(quán)證173本、自建房不動(dòng)產(chǎn)證39本。

2? 路灣村征地工作基本做法

2.1? 認(rèn)真落實(shí)法規(guī)政策，嚴(yán)格土地征收程序

路灣村的土地征收工作，區(qū)自然資源局和征收辦嚴(yán)格按照國家和省市（區(qū)）政府有關(guān)政策執(zhí)行，程序合法到位。征地工作做到嚴(yán)把“三關(guān)”：一是程序到位關(guān)。嚴(yán)格按照《征收土地公告辦法》（國土部令第10號）、《國土資源聽證規(guī)定》（國土部令第2號）和《關(guān)于印發(fā)麗水市區(qū)土地和房屋征收陽光工程建設(shè)實(shí)施方案的通知》（麗征收辦〔2013〕13號）的要求，依法做好“兩公告一登記”。公開征地工作程序和相關(guān)政策，讓被征地農(nóng)民有充分的知情權(quán)，提高征地補(bǔ)償安置工作的透明度。土地勘測定界成果須經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)，對要求舉行聽證的，依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。土地報(bào)批材料中必須附有經(jīng)村委會(huì)和被征地農(nóng)戶確認(rèn)的征地補(bǔ)償費(fèi)到位情況證明和聽證材料，否則不予上報(bào)。二是用途管制關(guān)。區(qū)自然資源局對各類建設(shè)用地，認(rèn)真搞好現(xiàn)場勘查，對不符合土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃的項(xiàng)目用地一律不受理、不報(bào)批。三是耕地占補(bǔ)平衡關(guān)。對建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的，嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡方案，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低、數(shù)量有保障。截至2018年底，全區(qū)耕地面積共計(jì)25.13萬畝，耕地保有量達(dá)到了市政府下達(dá)的保護(hù)指標(biāo)。

2.2? 落實(shí)征地補(bǔ)償安置政策，保護(hù)農(nóng)民切身利益

蓮都區(qū)積極探索多元化的征地農(nóng)民補(bǔ)償安置的新路子，以適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制變革和發(fā)展的需要。一是采用貨幣安置。安置補(bǔ)助費(fèi)一次性支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)分配，村民自謀職業(yè)。為了最大限度的保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，麗水市在征地補(bǔ)償方面進(jìn)行了政策創(chuàng)新——增加“開發(fā)園地”地類。開發(fā)園地是指原為林地和未利用地，當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織因發(fā)展生產(chǎn)的需要，開發(fā)后種植經(jīng)濟(jì)作物，現(xiàn)仍按林地管理的山地（如桔山、茶山等）。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)介于耕地和林地之間，根據(jù)區(qū)片分為80萬元/公頃、65萬元/公頃和45萬元/公頃三檔。二是由征地單位安置村民。根據(jù)路灣村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，聯(lián)城街道辦事處、路灣村村委積極跟所征地企業(yè)協(xié)調(diào)，優(yōu)先安排被征地村民就業(yè)，從而滿足“4050”被征地農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，家門口就業(yè)”的愿景。三是采取以“土地?fù)Q社?！暗男聶C(jī)制。被征地農(nóng)民的基本生活保障資金主要由政府、被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織和參加被征地農(nóng)民基本生活保障的個(gè)人三方出資構(gòu)成。由村集體負(fù)責(zé)統(tǒng)一投保，為所有符合條件的農(nóng)民建立養(yǎng)老保障。村民男60周歲、女55周歲以后每人每月享受1600元左右的養(yǎng)老金。據(jù)調(diào)查，路灣村征地工作，30多年來一直采取“動(dòng)賬不動(dòng)地”的方式，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障采取“人地對應(yīng)”方式，符合《關(guān)于被征地農(nóng)民參加社會(huì)保障實(shí)行“人地對應(yīng)”的指導(dǎo)意見》（浙土資規(guī)〔2018〕5號）要求。四是采取留用地安置。根據(jù)《麗水市村集體留地補(bǔ)充規(guī)定的通知》（麗政發(fā)〔2007〕85號），麗水市區(qū)村集體留地指標(biāo)的返還，一律實(shí)行征地安置貨幣補(bǔ)助。截至目前，路灣村共收到留地貨幣化補(bǔ)助金25萬元，占到集體經(jīng)濟(jì)收入的6.5%，增加了集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)。

2.3? 加強(qiáng)補(bǔ)償資金管理，確保補(bǔ)償安置到位

蓮都區(qū)普遍推行了征地補(bǔ)償資金“村由鄉(xiāng)管”，區(qū)征遷辦一般將征地費(fèi)用直接打到聯(lián)城街道，再由街道撥付給路灣村，此舉確保資金使用規(guī)范、管理安全。聯(lián)城街道根據(jù)《土地管理法》及有關(guān)法律法規(guī)，對資金的使用范圍和用途、補(bǔ)償分配、組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督管理等做出了明確規(guī)定。路灣村對符合入保條件的被征地農(nóng)民，按實(shí)際年齡逐人核算應(yīng)交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，其土地補(bǔ)償費(fèi)全部投入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，截至目前共安置村民345人，解決了被征地農(nóng)民的后顧之憂。

3? 路灣村土地征收中存在的主要問題

3.1? 征地前期工作不夠細(xì)致，易引發(fā)群眾對征地工作的誤解和不配合

調(diào)研中，一些群眾反映該村同一個(gè)地塊在公示勘測定界成果時(shí)出現(xiàn)了前后面積、地類認(rèn)定不一致的情況。群眾到村委和街道辦事處咨詢，由于干部業(yè)務(wù)知識(shí)不精通和歷史檔案材料的不齊全，一些時(shí)候出現(xiàn)了解釋不準(zhǔn)確的情況，群眾對此意見很大，認(rèn)為是政府為了減少對老百姓的補(bǔ)償，故意減小面積、更改地類。村干部和街道辦事處工作人員也抱怨，土地行政主管部門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)太少，自身知識(shí)儲(chǔ)備不足，難以回答老百姓的質(zhì)疑，易引發(fā)群眾對征地工作的誤解和不配合。

3.2? 葡萄等經(jīng)濟(jì)果木青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，群眾強(qiáng)烈希望提高

根據(jù)《麗水市人民政府辦公室關(guān)于重新公布麗水市市區(qū)征收集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（麗政辦發(fā)〔2018〕4號）文件規(guī)定，聯(lián)城街道15個(gè)行政村全部位于區(qū)片Ⅱ，葡萄等青苗補(bǔ)償費(fèi)按照1.1萬元/畝進(jìn)行補(bǔ)償，由于被征地農(nóng)民失去土地后，一般都采取出去打工或者就此居家養(yǎng)老的方式，葡萄等經(jīng)濟(jì)果木自成林后，每年都有產(chǎn)出，尚且經(jīng)濟(jì)效益不菲，單一按照固定價(jià)格進(jìn)行賠償，老百姓認(rèn)為太低。加上區(qū)片綜合價(jià)最高6.2萬元/畝，不足以用于購買養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出。

3.3? 養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人出資部分太高，增加了老百姓的生活負(fù)擔(dān)

麗水市區(qū)自2004年8月開始被征地農(nóng)民基本生活保障經(jīng)辦工作，國土部門歷年共核定346個(gè)參保指標(biāo)，目前已使用345個(gè)，剩余1個(gè)未使用，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。在歷年完成的345人中，目前在職參保8人，到齡后享受被征地待遇1人，終止參保336人（其中332人為被征地轉(zhuǎn)保人員），完成被征地轉(zhuǎn)保并符合職工養(yǎng)老待遇領(lǐng)取條件的參保群眾可享受1600元/月的養(yǎng)老金待遇。但是在前期購買職工養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，老百姓要一次性墊付10萬元費(fèi)用，壓力較大，一些群眾為例短期湊到費(fèi)用，紛紛向親戚朋友借錢。

3.4? 留地貨幣化補(bǔ)助，村集體將資金全部發(fā)放到農(nóng)民手中，造成村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限

根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)土地征用工作的通知》（浙政發(fā)〔2002〕27號）文件精神，麗水市開始在土地征收中按一定比例留地安置被征地農(nóng)民工作。2004年，麗水市下發(fā)《麗水市人民政府關(guān)于印發(fā)麗水市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村集體留地及其項(xiàng)目管理暫行辦法的通知》（麗政發(fā)〔2004〕48號），文件規(guī)定：為切實(shí)保護(hù)被征地村農(nóng)民的合法權(quán)益，村集體選擇留地指標(biāo)回購，必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)三分之二以上多數(shù)通過。留地指標(biāo)回購所得的資金，首先用于彌補(bǔ)被征地村農(nóng)民的社會(huì)保障資金缺口。然而在目前，未出現(xiàn)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口的情況下，簡單的將留地貨幣化補(bǔ)助資金分配給村民的做法明顯不符合留地政策的初衷，不利于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

3.5? 失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)較少，不能滿足被征地農(nóng)民再就業(yè)的需要

在與路灣村群眾溝通交流過程中，一些農(nóng)民反映政府提供的征地后再就業(yè)培訓(xùn)太少，一般都采取自謀出路的方式解決，隨著社會(huì)發(fā)展的步伐越來越快，明顯跟不上社會(huì)的需要。一些群眾采取去周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)打零工的方式掙錢，對數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新型制造行業(yè)工作認(rèn)識(shí)不足，不能很好地轉(zhuǎn)型就業(yè)。

4? 進(jìn)一步完善集體土地征收工作的思考及建議

4.1? 形成政府各部門之間維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益的合力

新型城鎮(zhèn)化要求“以人為本”， 用“綠色發(fā)展”的眼光和可持續(xù)發(fā)展理念來對待城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地利用問題[1]。征地工作的好壞影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其核心是合理調(diào)整政府、集體、個(gè)人三者之間的利益，要維護(hù)好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，確保失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，生活水平不降低，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，這項(xiàng)工作涉及自然資源、農(nóng)業(yè)、社保、民政、稅務(wù)、市場監(jiān)督等一系列政府部門，特別是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“三資”監(jiān)督、失地農(nóng)民養(yǎng)老、再就業(yè)等方面，僅憑單個(gè)部門之力難以完成。因此，要加強(qiáng)政府各部門之間協(xié)作配合的力度，強(qiáng)化統(tǒng)征工作意識(shí)，形成維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的工作機(jī)制和體系。

4.2? 大力開展農(nóng)村集體土地政策的宣傳

一方面，要利用農(nóng)村集體土地、宅基地等確權(quán)登記、發(fā)證等有利時(shí)機(jī)，加大對農(nóng)民的宣傳力度，使農(nóng)民對土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)等有清楚的認(rèn)識(shí)。另一方面，要不斷深化征地陽光工程建設(shè)，在做到“五公開”、一張圖的基礎(chǔ)上，通過宣傳教育要使農(nóng)民知曉被征地后有那些權(quán)益是合法的，那些是不合法的，削除一些不切合實(shí)際的訴求。另外，要加大維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的檢查監(jiān)督力度，將維護(hù)征地農(nóng)民合法權(quán)益的好壞與政府的績效考核掛鉤，進(jìn)一步促進(jìn)征地工作合力的形成。

4.3? 逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

各地要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、當(dāng)?shù)鼐用袢司杖朐鲩L幅度等采取小步快跑的方式，進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，穩(wěn)步提高征地補(bǔ)償水平。

4.4? 積極構(gòu)建全面的農(nóng)村社會(huì)保障體系，真正解除失地農(nóng)民的后顧之憂

首先，加強(qiáng)就業(yè)指導(dǎo)培訓(xùn)，給失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策，如減免稅收等，千方百計(jì)解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題;其次，要根據(jù)征收耕地及其他農(nóng)用地的數(shù)量合理確定參保人數(shù)，做到“人地對應(yīng)”，并逐步提高失地農(nóng)民參保政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn);要加強(qiáng)對失地農(nóng)民的引導(dǎo)，讓其充分意識(shí)到參加社會(huì)保險(xiǎn)的重要意義，積極參加社會(huì)保險(xiǎn)，征地補(bǔ)償費(fèi)不足以支付城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)交部分的政府應(yīng)兜底。

4.5? 進(jìn)一步完善村級留用地政策

要不要實(shí)施村級留用地政策、村級留用地留多少可由當(dāng)?shù)卣鶕?jù)實(shí)際情況明確。如果確定要實(shí)施，村級留用地的規(guī)劃選址、指標(biāo)使用、掛牌出讓等一定要充分考慮到村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，政府要交由村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策。

參考文獻(xiàn)：

[1] 林昕瑤. 基于因子分析法對新型城鎮(zhèn)土地綜合利用效益? ? ? ? ?的研究——以福建省為例[J]. 長春大學(xué)學(xué)報(bào) 2019，29（03），? ? ? ? 6-10..