胡鵬輝，朱 振，曹 槊，吳運(yùn)釗，孫 治，黃 瓊，陳宇明，劉 浩，譚鏡明

（長沙市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南長沙 410013 ）

1 案情簡介

2018年3月14日，A省B市農(nóng)業(yè)委員會接群眾舉報，在Y區(qū)某出租房C省某生物藥品有限公司涉嫌無獸藥經(jīng)營許可證經(jīng)營獸藥。執(zhí)法人員隨即趕赴現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)在出租房內(nèi)存有C省生物藥品有限公司（以下簡稱C公司）和D省生物藥品有限公司（以下簡稱D公司）生產(chǎn)的獸用生物制品若干。當(dāng)事人不能提供獸藥經(jīng)營許可證，其行為涉嫌違反了《獸藥管理?xiàng)l例》規(guī)定。執(zhí)法人員現(xiàn)場制作了《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》《詢問筆錄》，對現(xiàn)場拍照取證，對現(xiàn)場的涉案獸藥和49本“出庫單”進(jìn)行證據(jù)登記保存，隨后制作了行政處罰立案審批表、證據(jù)登記保存審批表，經(jīng)報處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批同意后，于同日開展立案調(diào)查。

2 調(diào)查經(jīng)過及結(jié)果

執(zhí)法人員對C、D兩公司在A省的業(yè)務(wù)員進(jìn)行了詢問，了解到：C公司自2017年1月開始在A省B市Y區(qū)租賃庫房作為在A省經(jīng)營的中轉(zhuǎn)倉庫。C公司和D公司皆為具有生產(chǎn)獸用生物制品資質(zhì)的生產(chǎn)企業(yè)，同是某家集團(tuán)公司下屬的獨(dú)立法人子公司。C公司在C省辦理了《獸藥經(jīng)營許可證》（獸用生物制品）。兩家公司在A省均為自營。集團(tuán)公司考慮到節(jié)約營銷費(fèi)用，于2017年1月將兩家子公司的營銷渠道整合，藥品同存于一地，由C公司和D公司分別委派業(yè)務(wù)員，聯(lián)合組成A省經(jīng)營團(tuán)隊(duì)。D公司自2016年開始委托C公司銷售自己生產(chǎn)的獸用生物制品（非國家強(qiáng)制免疫疫苗）。C公司的獸藥經(jīng)營許可證上載明的經(jīng)營范圍：本公司生產(chǎn)的獸用生物制品。C公司規(guī)定，業(yè)務(wù)員必須同時銷售了一定數(shù)量D公司的產(chǎn)品，才能拿到足額獎金。

執(zhí)法人員對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的49本“出庫單”進(jìn)行了清理，提取“出庫單”復(fù)印件4張。“出庫單”顯示，C公司A省中轉(zhuǎn)庫于2017年共4次將D公司的獸用生物制品（非國家強(qiáng)制免疫疫苗）銷售到了A省B市某養(yǎng)殖場。執(zhí)法人員對A省B市某養(yǎng)殖場進(jìn)行調(diào)查，了解到該養(yǎng)殖場于2017年共4次從C公司業(yè)務(wù)員處采購了D公司的獸用生物制品，貨值50 000元，貨款直接打入了D公司賬戶。

3 處理結(jié)果

經(jīng)調(diào)查，當(dāng)事人經(jīng)營D公司獸用生物制品的行為，超出其《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍，違反了《獸用生物制品經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第十條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定的《獸藥經(jīng)營許可證》的經(jīng)營范圍應(yīng)當(dāng)載明委托的獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)名稱及委托銷售的產(chǎn)品類別等內(nèi)容。經(jīng)營范圍發(fā)生變化的，經(jīng)銷商應(yīng)當(dāng)辦理變更手續(xù)”。根據(jù)《辦法》第十六條的規(guī)定：“養(yǎng)殖戶、養(yǎng)殖場、動物診療機(jī)構(gòu)等使用者轉(zhuǎn)手銷售獸用生物制品的，或者獸藥經(jīng)營者超出《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍經(jīng)營獸用生物制品的，屬于無證經(jīng)營，按照《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定處罰。 ”

本案經(jīng)集體討論，認(rèn)定當(dāng)事人超范圍經(jīng)營獸用生物制品50 000元的違法事實(shí)存在。依據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條的規(guī)定，參照《A省農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》，執(zhí)法機(jī)關(guān)作出“沒收違法所得50 000元，處貨值金額50 000元三倍的罰款，即150 000元”的行政處罰決定。當(dāng)事人未提出陳述、申辯及要求聽證的權(quán)利，在規(guī)定時間內(nèi)繳納了罰款。

4 爭議分析

4.1 關(guān)于違法事實(shí)認(rèn)定

有執(zhí)法人員認(rèn)為：當(dāng)事人未直接收受貨款，也無直接證據(jù)證明當(dāng)事人銷售D公司產(chǎn)品的行為取得了收益，當(dāng)事人不構(gòu)成超范圍經(jīng)營行為。

集體討論認(rèn)定：C公司即是生產(chǎn)企業(yè)又是經(jīng)營企業(yè)。在C公司銷售D公司產(chǎn)品時，我們將C公司看作經(jīng)營企業(yè)。C公司《獸藥經(jīng)營許可證》上載明的經(jīng)營范圍為本公司產(chǎn)品， C公司銷售D公司產(chǎn)品的行為超出該公司《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍，所以無論C公司是否取得收益，其超范圍經(jīng)營的客觀事實(shí)存在。

4.2 關(guān)于案件定性

意見一：該案的罰則是《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條，案由是“無獸藥經(jīng)營許可證經(jīng)營獸藥案”；意見二：當(dāng)事人辦理了《獸藥經(jīng)營許可證》，不存在無證經(jīng)營，此案應(yīng)當(dāng)定性為“超出《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍經(jīng)營獸用生物制品案”；意見三：當(dāng)事人雖然在C省辦理了《獸藥經(jīng)營許可證》《獸藥生產(chǎn)許可證》，但是其在A省設(shè)立中轉(zhuǎn)庫再向A省各地級市分銷產(chǎn)品的行為，應(yīng)當(dāng)在A省再辦理《獸藥經(jīng)營許可證》。當(dāng)事人只能提供C省辦理的《獸藥經(jīng)營許可證》的行為屬于無證經(jīng)營。

集體討論后認(rèn)定：本案適用《獸藥管理?xiàng)l例》第五十六條處罰，那么案由必定是按《獸藥管理?xiàng)l例》確認(rèn)，所以C公司超出其《獸藥經(jīng)營許可證》載明的經(jīng)營范圍經(jīng)營獸用生物制品屬無證經(jīng)營。

4.3 關(guān)于案件調(diào)查范圍

本案中的調(diào)查范圍僅限于A省B市。意見一：當(dāng)事人的違法行為在A省全省范圍內(nèi)存在，調(diào)查范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到全?。灰庖姸盒姓^(qū)域內(nèi)調(diào)查到的當(dāng)事人的違法行為證據(jù)鏈很完整，違法行為是確鑿的，外地的違法行為很難查實(shí)，致函其他相關(guān)部門告知即可。

集體討論后認(rèn)定：根據(jù)《行政處罰法》第二十條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”的規(guī)定違法行為地包括違法行為著手地、經(jīng)過地、實(shí)施地和危害結(jié)果發(fā)生地，因此處罰機(jī)關(guān)將本案調(diào)查的范圍鎖定在B市，并無不當(dāng)。 C公司在A省B市銷售D公司產(chǎn)品至A省其他地州市的違法行為，處罰機(jī)關(guān)致函A省農(nóng)業(yè)行政主管部門，建議A省農(nóng)業(yè)行政主管部門責(zé)成A省相關(guān)地州市查處。

4.4 關(guān)于違法所得認(rèn)定

有執(zhí)法人員認(rèn)為，當(dāng)事人沒有直接收受貨款，只能算是代銷D公司的產(chǎn)品，所以本案沒收50 000元的違法所得不適當(dāng)。當(dāng)事人的違法所得應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步調(diào)查。

集體討論后認(rèn)定：C公司雖沒有直接收受貨款，但50 000元銷售金額是C公司違法行為導(dǎo)致的銷售所得，無論C公司是否直接收受，都應(yīng)認(rèn)定為違法所得。

4.5 關(guān)于庫存D公司產(chǎn)品的處置

有執(zhí)法人員認(rèn)為，當(dāng)事人A省中轉(zhuǎn)庫內(nèi)存放的D省生物藥品有限公司的獸用生物制品應(yīng)當(dāng)沒收，而且貨值應(yīng)當(dāng)算到罰款的總貨值中去。

集體討論后認(rèn)定： D公司的產(chǎn)品沒有直接銷售給了C公司，也沒有法律規(guī)定D公司的產(chǎn)品不能存放在C公司的倉庫內(nèi)；C公司的違法行為僅僅發(fā)生在代銷D公司的產(chǎn)品的時候，所以D公司存放在C公司租賃的冷庫內(nèi)的產(chǎn)品為D公司所有，不應(yīng)沒收。

5 思考與建議

具有資質(zhì)的獸用生物制品生產(chǎn)企業(yè)，在發(fā)證地以外經(jīng)營和設(shè)立倉庫應(yīng)如何監(jiān)管

根據(jù)《辦法》第八條第二款的規(guī)定，生產(chǎn)企業(yè)可以直接在國內(nèi)銷售自己生產(chǎn)的非國家強(qiáng)制免疫用生物制品。但此類生產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營行為應(yīng)怎樣監(jiān)管，法律并無明文規(guī)定。像C公司和D公司這樣的生產(chǎn)企業(yè)在外省設(shè)立中轉(zhuǎn)倉庫的行為，由誰監(jiān)管，如何監(jiān)管，是按《獸藥生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》，還是《獸藥經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》監(jiān)管，給執(zhí)法人員造成較大困惑。

根據(jù)《獸藥經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》第五條第二款的規(guī)定，經(jīng)營企業(yè)變更倉庫位置，增加、減少倉庫數(shù)只要在變更后30個工作日內(nèi)向發(fā)證機(jī)關(guān)備案即可。換言之，即便獸藥經(jīng)營企業(yè)沒有向發(fā)證機(jī)關(guān)備案，處罰權(quán)也理應(yīng)在發(fā)證機(jī)關(guān)。像C公司這樣在C省辦理了《獸藥經(jīng)營許可證》，在A省設(shè)立中轉(zhuǎn)庫房， C省監(jiān)管部門可以說是“鞭長莫及”。A省的監(jiān)管部門因?yàn)椴恢繡公司在自己的轄區(qū)內(nèi)設(shè)立了倉庫，也有較大監(jiān)管難度。

綜上所述，基于獸用生物制品的特殊性，作者認(rèn)為，無論是生產(chǎn)企業(yè)還是經(jīng)營企業(yè)，在非發(fā)證地設(shè)立倉庫經(jīng)營時，應(yīng)當(dāng)主動到當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門報備或者辦理獸藥經(jīng)營許可證。依據(jù)相關(guān)研究[1-2]，建議我國獸藥質(zhì)量安全法制監(jiān)管應(yīng)審查現(xiàn)行獸藥管理法律法規(guī)，并適時修訂獸藥法律規(guī)章制度，逐步開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。