夏 萍

2019年10月9日，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會、林草局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（財金〔2019〕102號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》），旨在進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險政策，提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行機(jī)制，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展，更好地滿足“三農(nóng)”領(lǐng)域日益增長的風(fēng)險保障需求。農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的重要手段，對推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、改進(jìn)農(nóng)村社會治理、保障農(nóng)民收益等具有重要作用。

一、新時期農(nóng)業(yè)保險面臨的挑戰(zhàn)

（一）背景

隨著工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的快速推進(jìn)，今后我國將進(jìn)入農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展階段，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式面臨新挑戰(zhàn)的有效舉措。當(dāng)前我國農(nóng)村正發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式面臨諸多問題，經(jīng)營規(guī)模小、方式粗放、勞動力老齡化、組織化程度低、服務(wù)體系不健全是突出表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，大力培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和社會化服務(wù)，有利于有效化解這些新問題和新挑戰(zhàn)，保障我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營階段和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的形成將對今后農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出新的要求。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、開拓市場等方面都具有較高的主動性和積極性，也使其生產(chǎn)經(jīng)營活動面臨更加多樣化的風(fēng)險。農(nóng)業(yè)保險不僅應(yīng)發(fā)揮災(zāi)后補(bǔ)償、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，更應(yīng)納入到對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體全面支持體系的建設(shè)之中，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的要素投入、新技術(shù)采用及市場拓展風(fēng)險提供相應(yīng)保障”，成為實現(xiàn)以工補(bǔ)農(nóng)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要渠道。為適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營階段對農(nóng)業(yè)保險的新要求，需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險市場主體的培育，增強(qiáng)農(nóng)戶保險意識，激發(fā)保險機(jī)構(gòu)創(chuàng)新動力；需要合理界定政府和市場的邊界，實現(xiàn)政府適度介入，推動市場有效運(yùn)作。加快市場培育、形成有效機(jī)制是農(nóng)業(yè)保險再發(fā)展的保證。

（二）新時期農(nóng)業(yè)保險面臨的挑戰(zhàn)

1.農(nóng)戶有效需求不足。盡管農(nóng)戶保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險的意愿十分強(qiáng)烈，但是，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的有效需求依然不足。較低的收入水平使得農(nóng)戶自負(fù)全額保費(fèi)比較困難。在沒有保費(fèi)補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的自主需求很低。同時，在政府已經(jīng)給予所有政策性農(nóng)業(yè)保險險種保費(fèi)補(bǔ)貼的情況下，農(nóng)戶對政府財政補(bǔ)貼的依賴心理比較嚴(yán)重，希望政府能夠?qū)λ行麻_辦的險種都給予補(bǔ)貼，從而出現(xiàn)了隱藏支付意愿的逆選擇現(xiàn)象，加劇了農(nóng)業(yè)保險中農(nóng)戶的有效需求不足問題。其次，當(dāng)前我國農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知水平依然比較低。盡管隨著農(nóng)業(yè)保險的推進(jìn)，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的知曉率明顯提高，但是，很多農(nóng)戶并不了解農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)作機(jī)理，對農(nóng)業(yè)保險功能的認(rèn)識不正確。直接導(dǎo)致農(nóng)戶不愿意購買農(nóng)業(yè)保險，甚至出現(xiàn)已經(jīng)參保的農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)保險市場的現(xiàn)象。

2.農(nóng)業(yè)保險新險種開發(fā)缺乏歷史數(shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)保險新險種的開發(fā)需要大量數(shù)據(jù)和資料的支撐。首先，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的定價需要足夠的歷史數(shù)據(jù)。如產(chǎn)量保險需要農(nóng)戶的歷史產(chǎn)量。但是，農(nóng)戶層面的數(shù)據(jù)往往很難獲得。又如氣象指數(shù)保險產(chǎn)品需要某一地區(qū)某種作物的產(chǎn)量和該地區(qū)的氣象數(shù)據(jù)。為了保證基差風(fēng)險盡可能小，需要盡可能多的氣象站及相關(guān)氣象數(shù)據(jù)。但是，由于很多地區(qū)氣象站的變動以及地區(qū)行政區(qū)劃的改變，使得歷史數(shù)據(jù)的一致性無法滿足。歷史資料數(shù)據(jù)的缺乏，客觀上給農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品創(chuàng)新造成了很大困難。

3.技術(shù)創(chuàng)新面臨較高風(fēng)險。技術(shù)創(chuàng)新需要高額的、持續(xù)不斷的研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入。然而，技術(shù)創(chuàng)新作為一種探索性活動，其失敗率很高。由于技術(shù)創(chuàng)新涉及多要素和多過程，因此可能產(chǎn)生風(fēng)險的環(huán)節(jié)也較多。概括來看，技術(shù)創(chuàng)新主要面臨兩類風(fēng)險：技術(shù)性風(fēng)險和社會性風(fēng)險“。技術(shù)性風(fēng)險是指技術(shù)系統(tǒng)的要素、要素之間以及整體技術(shù)與環(huán)境等之間的作用方式調(diào)整過程中面臨的不確定性。一方面，技術(shù)系統(tǒng)內(nèi)部要素的多元化和要素組合方式的多樣化，決定了技術(shù)創(chuàng)新途徑、過程的多樣化和選擇性。這種不確定性使得技術(shù)創(chuàng)新有可能無法滿足達(dá)到理想的技術(shù)系統(tǒng)要求。另一方面，技術(shù)創(chuàng)新必須滿足社會需求，技術(shù)創(chuàng)新成功與否必須接受市場的檢驗，其本質(zhì)是社會需求的檢驗。然而，社會需求的不確定性、多樣性和滿足需求方案的多樣性，都從不同的側(cè)面加劇了技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險。

綜上，農(nóng)戶有效需求不足導(dǎo)致對無法對保險機(jī)構(gòu)形成“需求拉動型”創(chuàng)新推動力；技術(shù)和社會風(fēng)險因素使得保險機(jī)構(gòu)“裹足不前”，無法實現(xiàn)“技術(shù)推動型”創(chuàng)新；地方政府的深度介入使得農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營過度依賴基層政府組織，導(dǎo)致保險機(jī)構(gòu)創(chuàng)新意識不強(qiáng)。因此，我國農(nóng)業(yè)保險迫切需要轉(zhuǎn)變保險機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新動力機(jī)制，加快保險創(chuàng)新。

二、《指導(dǎo)意見》的政策導(dǎo)向

《指導(dǎo)意見》從頂層設(shè)計上明確了加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、保障措施等，是在新的歷史時期推動我國農(nóng)業(yè)保險改革發(fā)展的重要舉措，是今后一段時期開展農(nóng)業(yè)保險工作的根本遵循。

（一）明確了農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性

此前，社會各界對財政補(bǔ)貼型險種是否屬于政策性業(yè)務(wù)具有一定爭議。出臺的《指導(dǎo)意見》明確提出“農(nóng)業(yè)保險作為分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險的重要手段，對推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、改進(jìn)農(nóng)村社會治理、保障農(nóng)民收益等具有重要作用”，這賦予了農(nóng)業(yè)保險明確的政策目標(biāo)，要求其承擔(dān)一定政策職能，同時明確提出“推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險改革試點(diǎn)”。

（二）拓展了農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵和外延

在目前農(nóng)業(yè)保險涵蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)的基礎(chǔ)上，《指導(dǎo)意見》提出進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)保險服務(wù)領(lǐng)域，探索開展一攬子綜合險，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、農(nóng)民短期意外險等一并納入農(nóng)業(yè)保險服務(wù)范圍，滿足農(nóng)戶多元化的風(fēng)險保障需求。同時鼓勵探索開展“農(nóng)業(yè)保險+”，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險賠付資金與政府救災(zāi)資金的協(xié)同運(yùn)用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險與信貸、擔(dān)保、期貨（權(quán)）等金融工具聯(lián)動。

（三）突出強(qiáng)調(diào)了提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級的要求

《指導(dǎo)意見》堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，提出了一系列加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新性舉措。根據(jù)《指導(dǎo)意見》要求，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展目標(biāo)更加明確，頂層設(shè)計更加統(tǒng)一，財政支持更加有力，地方責(zé)任更加清晰，基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，管理要求更加嚴(yán)格。同時，《指導(dǎo)意見》在提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運(yùn)行機(jī)制、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做好組織實施工作等方面都進(jìn)行了部署安排。

三、農(nóng)業(yè)保險機(jī)制優(yōu)化的路徑分析

為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的再發(fā)展，迫切需要不斷完善農(nóng)業(yè)保險制度。轉(zhuǎn)變創(chuàng)新動力機(jī)制、完善激勵機(jī)制和政府合理定位是農(nóng)業(yè)保險制度完善的關(guān)鍵。

（一）加快創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變創(chuàng)新動力機(jī)制

為滿足農(nóng)戶多樣化的風(fēng)險保障需求、提高農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)作效率，農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)須加快農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變創(chuàng)新的動力機(jī)制。

加快農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新包括加快險種創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和運(yùn)作機(jī)制創(chuàng)新。不斷提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平、增加農(nóng)業(yè)保險品種、加快指數(shù)型產(chǎn)品和價格保險產(chǎn)品的開發(fā)與試點(diǎn)，滿足農(nóng)戶多層次、多樣化的風(fēng)險保障需求；不斷加快技術(shù)創(chuàng)新，通過引進(jìn)高科技的信息技術(shù)手段和設(shè)備，增加保險經(jīng)營管理的信息透明度，提高農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)作效率。通過農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作機(jī)制的創(chuàng)新，完善農(nóng)業(yè)保險承保、理賠機(jī)制，加強(qiáng)理賠管理，減少逆選擇和道德風(fēng)險對農(nóng)業(yè)保險效率的損害。農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新需要強(qiáng)有力的動力機(jī)制來實現(xiàn)。首先，不斷增強(qiáng)保險機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新意識。創(chuàng)新意識是人們對創(chuàng)新與創(chuàng)新的價值性、重要性的認(rèn)識，是推動創(chuàng)新的精神力量。其次，完善保險機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新動力機(jī)制。加強(qiáng)創(chuàng)新動力要素，化解創(chuàng)新阻力，綜合創(chuàng)新內(nèi)外力對保險機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活動產(chǎn)生推動力。

（二）完善激勵機(jī)制、實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督

針對農(nóng)業(yè)保險市場的信息不對稱問題，通過機(jī)制設(shè)計減少因農(nóng)戶或保險機(jī)構(gòu)隱藏信息或行動對農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作效率的損害，以及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險內(nèi)部的有效監(jiān)督，是提高農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作效率和政府財政補(bǔ)貼資金使用效率的關(guān)鍵。

在同時滿足農(nóng)戶的參與約束和激勵相容約束的條件下，高支付意愿的農(nóng)戶將獲得信息租金。政府面臨著信息租金與效率之間的權(quán)衡，即合理確定農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的激勵強(qiáng)度。農(nóng)戶支付意愿的分布狀況、農(nóng)業(yè)保險賠款的分布函數(shù)和不同支付意愿農(nóng)戶購買保險的邊際成本的差異是影響農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計的主要因素。因此，中國政策性農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的甄別機(jī)制應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)別設(shè)計。

與此同時，為了使保險公司的努力行為和農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)相一致，政府與保險公司之間的報酬合同不僅要滿足保險公司的參與激勵，而且要滿足激勵相容約束。根據(jù)激勵理論，控制保險公司道德風(fēng)險的一個有效途徑就是根據(jù)政府和保險公司的風(fēng)險偏好，選擇不同的風(fēng)險分擔(dān)合同。

農(nóng)民獲得感是體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展質(zhì)量高不高主要看農(nóng)民獲得感強(qiáng)不強(qiáng)。目前，農(nóng)戶尤其是規(guī)模經(jīng)營戶日益增長的風(fēng)險保障需求還難以得到有效滿足，保費(fèi)繳納動態(tài)調(diào)整和無賠款優(yōu)待尚未得到很好落實，獲得賠款不足額、不及時等問題時有發(fā)生。為切實提高農(nóng)業(yè)保險發(fā)展質(zhì)量，落實各項便民惠民舉措，《指導(dǎo)意見》將提升農(nóng)民獲得感貫穿始終，給出了一系列的解決方案和措施，提出了具有很強(qiáng)操作性的思路和辦法?！吨笇?dǎo)意見》指導(dǎo)思想即落腳在“更好滿足‘三農(nóng)’領(lǐng)域日益增長的風(fēng)險保障需求”，基本原則對可能侵害農(nóng)民利益的行為作了禁止性規(guī)定，保障措施中既有“提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力”等總體要求，又有“五公開、兩到戶”等具體部署。可以說，提升農(nóng)民獲得感是《指導(dǎo)意見》的出發(fā)點(diǎn)，是《指導(dǎo)意見》的核心，是今后各部門推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險工作的主要著力點(diǎn)，是評價各方工作成效的關(guān)鍵因素。

（三）政府合理定位、完善實施機(jī)制

為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險再發(fā)展，迫切需要政府合理定位，將“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢龑?dǎo)”，避免政府在農(nóng)業(yè)保險中的越位和缺位。當(dāng)前，政府須做到“一退兩進(jìn)”。

所謂“一退”是指政府退出對農(nóng)業(yè)保險市場運(yùn)作的干預(yù)。地方政府應(yīng)尊重農(nóng)戶自愿參保的權(quán)利和保險機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營權(quán)，退出對農(nóng)業(yè)保險微觀經(jīng)營活動的干預(yù)；地方政府應(yīng)構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，逐步減少對農(nóng)業(yè)保險市場準(zhǔn)入的影響；基層政府和機(jī)構(gòu)應(yīng)支持保險機(jī)構(gòu)建立適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的基層服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)從業(yè)務(wù)“經(jīng)辦員”到市場“監(jiān)督員”的轉(zhuǎn)變。所謂“兩進(jìn)”就是繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)保險財政支持力度，盡快建立更高統(tǒng)籌層次的大災(zāi)風(fēng)險保障制度。具體包括：一是財政補(bǔ)貼思路應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤岣弑Ｕ?、集中重點(diǎn)”，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)匹配的原則，加大財政補(bǔ)貼力度。加大中央財政補(bǔ)貼力度，率先提高大宗農(nóng)產(chǎn)品的保險保障水平，逐步從“保成本”變?yōu)椤氨．a(chǎn)量”；加大中央和省級財政對糧食大縣、農(nóng)業(yè)大縣的保費(fèi)補(bǔ)貼力度，逐步取消縣級財政對關(guān)系國計民生農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼。二是盡快建立中央和省級的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制。明確中央和省級政府的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險責(zé)任，盡快出臺中央層面的大災(zāi)風(fēng)險保障制度框架，促進(jìn)省級政府構(gòu)建與中央有機(jī)銜接的大災(zāi)風(fēng)險保障制度，增進(jìn)全社會抵御巨災(zāi)的能力，維護(hù)農(nóng)業(yè)保險市場平穩(wěn)運(yùn)作。

法律法規(guī)與信譽(yù)機(jī)制是農(nóng)業(yè)保險有效運(yùn)作的保障機(jī)制?！掇r(nóng)業(yè)保險條例》的頒布填補(bǔ)了農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)域的法律法規(guī)空白，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)保險進(jìn)入有法可依的新階段，在多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險體系的突破與創(chuàng)新。然而，我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展快，新問題不斷涌現(xiàn)，迫切需要通過制定細(xì)則加以完善和細(xì)化，真正使《農(nóng)業(yè)保險條例》能夠成為指導(dǎo)和引領(lǐng)我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的法律規(guī)范。同時，依法健全和完善對政府權(quán)力的監(jiān)督約束機(jī)制。

與法律相比，信譽(yù)機(jī)制的實施成本更低。通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險信息共更低。通過構(gòu)建農(nóng)業(yè)保險信息共享平臺，完善信息傳遞機(jī)制。信息傳遞速度越快、越完全，越有利于農(nóng)戶和保險機(jī)構(gòu)信譽(yù)機(jī)制的建立。通過逐步構(gòu)建保險機(jī)構(gòu)和國家兩個層面的保險欺詐識別體系，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險不誠信行為的懲戒，從而保障農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)健康發(fā)展。