本刊記者 李春艷

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署。中共中央、國務(wù)院于近日發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展有了時(shí)間表、路線圖。農(nóng)村改革是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的動力源泉，農(nóng)村承包地、宅基地、集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村改革的重頭戲，對此，《意見》明確了哪些任務(wù)？有何要求？本刊記者進(jìn)行了特別報(bào)道。

地定心安 改革完善農(nóng)村承包地制度

《意見》指出，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年政策。加快完成農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證。完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)營管理服務(wù)，允許土地經(jīng)營權(quán)入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

近年來，我國農(nóng)村承包地制度改革取得了不少新的突破：截至2018年底，我國承包地實(shí)際測量面積16.7億畝，完成確權(quán)登記面積14.8億畝，確權(quán)面積已超過原承包地賬面面積，30個省份已向中央提交完成報(bào)告；各地紛紛探索完善農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)制度，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”格局正在逐步形成；頂層設(shè)計(jì)、地方規(guī)范、基層創(chuàng)新，土地流轉(zhuǎn)逐步走上良性有序發(fā)展軌道，并涌現(xiàn)出“小塊”并“大塊”、聯(lián)耕聯(lián)種等多種規(guī)模經(jīng)營模式，我國流轉(zhuǎn)的承包地面積占家庭承包經(jīng)營面積的37%，規(guī)模經(jīng)營水平不斷提高。

據(jù)了解，為做好承包地確權(quán)收尾工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在全國組織開展“回頭看”工作?！爸攸c(diǎn)是督促一些地方將應(yīng)發(fā)未發(fā)的權(quán)證盡快發(fā)放到農(nóng)戶手中，解決權(quán)證到農(nóng)戶手中最后一公里問題。還有就是對由于矛盾糾紛等而未能確權(quán)的地方，開展調(diào)查、細(xì)化分類，提出解決辦法。另外要完善糾正確權(quán)中出現(xiàn)的紕漏差錯，確保不留死角、不留尾巴，經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。”農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群說。

黨的十九大明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年。今年開始實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，也以法律的形式予以明確。如何做好二輪承包到期后的政策銜接是當(dāng)務(wù)之急。在日前國家發(fā)改委舉辦的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨表示：“改革完善農(nóng)村承包地制度，主要是進(jìn)一步讓農(nóng)民吃上‘定心丸’，抓緊落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，要平等保護(hù)并且進(jìn)一步放活承包地經(jīng)營權(quán)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供更加可靠的制度保障?！?/p>

目前，作為政策牽頭部門，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在按照中央要求，研究制定配套政策，確保政策銜接，能夠平穩(wěn)過渡。

把好底線 穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革

我國宅基地制度改革一直在有條不紊的試點(diǎn)中。2015年，全國人大授權(quán)北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律，進(jìn)行為期三年的“三塊地”改革，其中15個地區(qū)開展了宅基地試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)分別就宅基地權(quán)益保障和取得方式、宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出機(jī)制、宅基地管理制度進(jìn)行了改革探索。目前，我國宅基地制度改革試點(diǎn)進(jìn)入了第二次延期，有望在今年年底結(jié)束。

據(jù)了解，改革試點(diǎn)啟動以來，各地加大閑置宅基地盤活力度，穩(wěn)步探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。截至2018年底，共騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

此次《意見》提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋。對此，劉春雨在發(fā)布會上說：“習(xí)近平總書記講過，農(nóng)村閑置農(nóng)房放在那里任其破敗是一個大浪費(fèi)，但是利用起來卻是一筆大資源，可以重點(diǎn)結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，適當(dāng)放活一些。在此過程中，需要注意的是城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。”

對于《意見》提出的允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶認(rèn)為，這并不是所謂的“開口子”，而是通過嘗試去找到新的有效方式去利用閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地，使其來支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

“《意見》的深意也就在于此：其一是讓中西部地區(qū)也分享到集體經(jīng)營性建設(shè)用地‘同地同價(jià)’入市的紅利；其二是在鄉(xiāng)村振興的過程中，有效滿足全國各地農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的用地需求，高效利用農(nóng)村各類的存量建設(shè)用地；其三，在以往的框架當(dāng)中，閑置宅基地和廢棄的集體公益性建設(shè)用地往往是無法得到有效利用的，必須換一個框架去進(jìn)行挖潛，但在這個過程還不能跟現(xiàn)有的土地管理法規(guī)有沖突，《意見》的出臺彌補(bǔ)的是這一框架轉(zhuǎn)換的制度空缺?！比~興慶指出。

擴(kuò)面提速 全面深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是黨中央立足全局做出的重大決策。是一項(xiàng)關(guān)系城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村全面振興的重大改革?！兑庖姟访鞔_，以市場化改革為導(dǎo)向，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東。加快完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

從2015年開始，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部按照先進(jìn)行試點(diǎn)、再由點(diǎn)及面展開的要求，先后在全國范圍內(nèi)開展了三批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，共確定了3個省、50個地市、279個縣為中央試點(diǎn)單位。目前，開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）已經(jīng)有1000多個，超過全國縣級單位總數(shù)的三分之一。

今年，改革試點(diǎn)繼續(xù)擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再選擇10個左右省份、30個左右地市、200個左右縣整建制開展試點(diǎn)，力爭將試點(diǎn)范圍覆蓋到80%左右的縣；指導(dǎo)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，力爭年底前完成改革的集體經(jīng)濟(jì)組織頒證比例達(dá)到70%。

改革中，一些地方先行先試，為改革提供了樣本，賦予了農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策改革司副司長趙長保介紹，貴州六盤水試驗(yàn)區(qū)通過“三變”改革有效激活了農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)、人力資本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增效，農(nóng)民生活增收，農(nóng)村生態(tài)增值；上海閔行試驗(yàn)區(qū)通過集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，量化集體資產(chǎn)份額108億元，30萬農(nóng)民變成了股民，保護(hù)了農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益。

清產(chǎn)核資是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)和前提，根據(jù)中央明確的時(shí)間表，2019年要基本完成。我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大，全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)總額3.44萬億元，集體所有的土地資源66.9億畝。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副司長趙鯤介紹說，目前，在全國58.6萬個行政村中，已有47.8萬個完成清產(chǎn)核資報(bào)表填報(bào)，占81.6%。其中，寧夏、安徽和浙江3個省區(qū)已經(jīng)完成整省數(shù)據(jù)的上報(bào)。

在摸清家底的基礎(chǔ)上，我國將加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，確保2021年經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革基本完成，讓農(nóng)民享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。最新數(shù)據(jù)顯示，目前，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織年收入達(dá)到4627億元，年經(jīng)營收益超過5萬元的村接近30%。其中，完成集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的村超過15萬個，超過全國總數(shù)的四分之一，確認(rèn)成員有3億多人，累計(jì)向農(nóng)民股金分紅3251億元。