文/曲海鋒

2018年1月，隨著長三角區(qū)域合作辦公室成立，長三角區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)入了新階段。軌道交通承擔(dān)了三省一市之間的快速、大客流運輸，是實現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的重要方式。常規(guī)軌道交通建設(shè)一般以地方為主，投資主體單一，但跨省市的軌道交通面臨多投資主體的問題，投資模式更加復(fù)雜，因此開展投融資體制研究尤為重要和迫切。本文以長三角跨省軌道交通需求分析為出發(fā)點，在此基礎(chǔ)上，重點對投融資模式進(jìn)行研究討論，最后對推進(jìn)長三角軌道交通一體化發(fā)展提出初步建議。

一、長三角軌道交通需求分析

軌道交通包含的交通類型較多，鐵路、城市地鐵、輕軌、有軌電車等。根據(jù)長三角地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，目前跨省軌道交通主要有城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通三種類型。

（一）城際鐵路

根據(jù)《城際鐵路設(shè)計規(guī)范》（TB10623-2014），城際鐵路是專門服務(wù)于相鄰城市間或城市群，設(shè)計速度在200千米/小時及以下的快速、便捷、高密度客運專線鐵路。目前，各都市圈均在發(fā)展城際鐵路，例如京津冀計劃2020年前建成1000千米的城際鐵路。與上海銜接的城際鐵路有滬通鐵路、滬蘇湖、滬杭城際、滬乍和沿海鐵路通道。2016年，國家發(fā)展改革委、交通運輸部以及鐵路總公司聯(lián)合印發(fā)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（2016-2030）提出長三角等城市群應(yīng)建成城際鐵路網(wǎng)。目前，銜接上海的城際鐵路均已納入《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，網(wǎng)絡(luò)基本形成且比較穩(wěn)定。

（二）市域（郊）鐵路

近年來，市域鐵路在全國各大城市的實踐正在不斷推進(jìn)，相關(guān)部門和單位也在積極研究探索。目前，較為統(tǒng)一的認(rèn)識是：市域鐵路是服務(wù)于核心城市與外圍城鎮(zhèn)的中長距離客運交通，設(shè)計速度在120千米/小時及以上，但兼具有鐵路和地鐵特征，站間距（5-20千米之間）和服務(wù)范圍（半徑100千米）相對較大，并具有高密度、公交化、通勤化的服務(wù)特性。國家發(fā)展改革委聯(lián)合交通運輸部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部分別印發(fā)的《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》（2015年）、《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》（2016年）均提出：加快上海城市軌道交通網(wǎng)建設(shè)，建設(shè)連通中心城區(qū)和郊區(qū)城鎮(zhèn)的市域（郊）鐵路，適時研究延伸至蘇州、南通、嘉興等臨滬地區(qū)。但與城際鐵路不同，市域（郊）鐵路由各省市分別規(guī)劃。目前，上海研究深度相對較深，根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃》（2035年），上海建設(shè)1000千米的市域線，對長三角近滬地區(qū)軌道交通的銜接有所考慮；根據(jù)最新的蘇州城市總體規(guī)劃研究成果，蘇州考慮建設(shè)城際鐵路和軌道快線與上海銜接；嘉興考慮建設(shè)滬嘉城際軌道交通與松江對接。綜上，長三角市域（郊）鐵路均由各自行政主體籌劃，尚未跨出行政束縛形成系統(tǒng)研究成果。

（三）城市軌道交通

城市軌道交通主要服務(wù)城市化密集的主城區(qū)，提供大運量、高頻率和可靠性的公交服務(wù)。目前，跨省城市軌道交通主要有上海軌道交通11號線花橋段。花橋段日均客流量僅約2.5萬人次，客流強度約為0.4萬人次/千米·天，與上海軌道交通流全網(wǎng)1.5萬人次/千米·天相比，客流強度是較低的。但花橋段每年運營成本約5千萬元。從客流特征上看，花橋段主要以通勤客流為主，通勤時間在1小時以內(nèi)，即在11號線江蘇北路站前下車。由此看到，花橋段主要承擔(dān)了花橋與近滬地區(qū)的通勤交通，因旅行時間長、工作崗位相對較少等原因，客流量低，但運營成本較高，整體運行情況并不理想。2016年，昆山市軌道交通投資發(fā)展有限公司已將原委托給上海運營的車站客運服務(wù)收回，由自己負(fù)責(zé)運營，以降低成本。因此，基于城市軌道交通的功能定位，跨省地鐵存在車站多、站距小、旅行速度不高等問題，與乘坐高鐵15-20分鐘相比，吸引力明顯不足。從服務(wù)于上海核心城市與外圍城鎮(zhèn)的中長距離客運交通角度看，未來長三角跨省軌道交通不宜再推廣城市軌道交通模式。

綜上，結(jié)合國家相關(guān)規(guī)劃要求和不同軌道交通特點，本文認(rèn)為未來城際鐵路和市域（郊）鐵路更適合于長三角地區(qū)跨省之間的出行，而城市軌道交通不具優(yōu)勢。因此，本文重點對跨省城際和市域（郊）鐵路的投融資模式進(jìn)行分析討論。

二、跨省軌道交通投融資模式分析

（一）案例分析

目前，我國市域（郊）鐵路建設(shè)尚在探索階段，尚無跨省投融資方面案例，本文重點對城際鐵路投融資案例進(jìn)行分析。

1.珠江三角洲城際鐵路

2009年，珠三角城際軌道交通規(guī)劃獲得國家發(fā)展改革委批復(fù)，計劃2020年前建設(shè)16條線，總里程1478千米。目前，珠三角城際軌道與傳統(tǒng)的由鐵道部主導(dǎo)的部省合資修鐵路不同，是由省政府授權(quán)廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司作為建設(shè)主體，按照“四統(tǒng)一”的原則，負(fù)責(zé)投資、建設(shè)、運營和管理，其資金更多依賴地方財政和社會資本。珠三角城際軌道投融資體制之所以以地方為主，其原因是：國家將城際鐵路投資建設(shè)下放到地方、不再參與，同時珠三角軌道交通規(guī)劃范圍全部位于廣東省范圍內(nèi)，廣東省能夠協(xié)調(diào)各區(qū)域之間的利益。

2.京津冀地區(qū)城際鐵路

京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃范圍涉及北京市、天津市和河北省全境，城際鐵路線網(wǎng)規(guī)模3796千米，2020年以前規(guī)劃建設(shè)8條城際鐵路線路，總規(guī)模約1000余千米。2014年12月30日，京津冀三地和中國鐵路總公司共同出資100億元組建成立了京津冀城際鐵路投資有限公司。在具體運作上，京津冀城際鐵路投資有限公司側(cè)重于戰(zhàn)略謀劃和投融資運作，同時，由投資公司作為發(fā)起人，以具體線路為對象，吸引社會投資人共同出資成立項目公司，形成“1+N”的公司框架。近期，委托鐵路總公司運營。

京津冀城際鐵路建設(shè)融資主要采取“以地養(yǎng)路”，即項目建設(shè)投資通過沿線土地綜合開發(fā)收益實現(xiàn)平衡。城際鐵路用地與站場毗鄰區(qū)域的土地實行同步規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)劃，沿線相關(guān)政府授權(quán)投資公司對綜合開發(fā)用地進(jìn)行一級開發(fā)，項目公司則通過土地作價出資、項目法人招標(biāo)、帶條件招拍掛等方式取得綜合開發(fā)用地使用權(quán)。此外，為彌補建設(shè)和初期運營資金缺口，投資公司還將利用自有資金、城際鐵路綜合開發(fā)收益和線路綜合運營收益，設(shè)立京津冀城際鐵路發(fā)展專項基金，實現(xiàn)各條線路間以豐補歉、統(tǒng)籌平衡。

京津冀地區(qū)城際鐵路由一家公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)投資建設(shè)、經(jīng)營，突破了現(xiàn)有以行政區(qū)劃為界限的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)模式，也突破了“一路一公司”的部省合資鐵路模式。同時，與珠三角模式也不同，它吸收中國鐵路總公司入股，有利于充分利用其豐富的鐵路建設(shè)、運營管理經(jīng)驗，又有利于盤活鐵路既有站場、線路資源。因此，京津冀城際鐵路投融資體制是一種全新模式。

3.長三角城際鐵路

長三角地區(qū)已建的城際鐵路主要有滬寧城際、滬杭客專等，其投融資體制采取“部省合作”模式，即上海及沿線各省與中國鐵道總公司（原鐵道部）按“一路一公司”模式成立合資公司，包括滬寧城際鐵路股份有限公司、滬杭鐵路客運專線股份有限公司。在建滬通鐵路和滬蘇湖鐵路(籌)在投融資體制上也采取了“部省合作”方式，與之前相比，除了中國鐵道總公司出資比例降低之外，主要是不再采取“一路一公司”模式，而是由滬寧城際鐵路股份有限公司負(fù)責(zé)滬通鐵路投資、建設(shè)，滬杭鐵路客運專線股份有限公司負(fù)責(zé)滬蘇湖鐵路投資、建設(shè)。建成后，仍委托中國鐵道總公司運營。這種方式可以稱之為“多路一公司”模式。長三角地區(qū)城際鐵路投融資體制在繼承“部省合作”方式的基礎(chǔ)上，突破了“一路一公司”模式，既有利于項目推進(jìn)，又有利于集約利用人力、物力資源，也是一種機制的創(chuàng)新。

（二）跨省軌道交通投融資模式討論

1.城際鐵路

目前，滬通鐵路和滬蘇湖鐵路采用了“多路一公司”模式，它既體現(xiàn)了長三角區(qū)域特點，又有利于項目推進(jìn)。鑒于各方對“多路一公司”模式已形成默契，本文認(rèn)為后續(xù)的滬杭城際、滬乍和沿海鐵路通道仍宜延續(xù)“多路一公司”模式。

2.市域鐵路

結(jié)合國內(nèi)跨省城際鐵路投融資案例，本文提出以下兩種市域鐵路投融資模式：

（1）成立區(qū)域市域（郊）鐵路公司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)市域（郊）鐵路的投資、建設(shè)、運營和管理。該模式類似于“京津冀”城際鐵路模式，其參與方包括上海、江蘇、浙江和中國鐵路總公司，也可以看做是“3+1”模式。該模式的有利方面是：從長三角一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，把三省市作為一個整體來考慮，不受行政區(qū)域限制，便于市域鐵路的統(tǒng)一規(guī)劃、實施和運營管理，尤其是有利于統(tǒng)一制式和遠(yuǎn)期網(wǎng)絡(luò)化運營。不利方面是：該方式參與的主體過多，涉及三省市間、中央和地方政府間等多個主體，各個主體均有自身的利益訴求，發(fā)展思路等可能存在不同，在公司層面表現(xiàn)則為出資比例、投向重點、投資時序等可能會出現(xiàn)較大分歧，特別是市域（郊）鐵路的盈利預(yù)期并不明顯，出資收益很難保證，后期運營管理也將是難題，因此各方成立區(qū)域城際軌道公司的積極性可能并不高。對于中國鐵路總公司參與與否，可以由三方進(jìn)一步協(xié)商，中國鐵路總公司參與有利于協(xié)調(diào)三家利益，有利于建成后運營管理；不利方面是：地方話語權(quán)弱，對于涉及到“路權(quán)開放”、“共軌共用”等問題，權(quán)責(zé)劃分比較模糊，且存在清算機制不透明等問題。

（2） “一路一公司”模式，即按線路成立項目公司，負(fù)責(zé)某一條線路的投資、建設(shè)、運營和管理。該模式類似于傳統(tǒng)鐵路模式，其參與方包括上海、江蘇或浙江和中國鐵路總公司，也可以看做是“2+1”模式。該模式的有利方面是：權(quán)衡客流情況、盈利能力和建設(shè)必要性等各種因素，兩省市根據(jù)實際需求，按照一定出資比例成立合資公司負(fù)責(zé)該線路的投資、建設(shè)、管理、經(jīng)營，不同主體間權(quán)責(zé)清晰，相對容易推進(jìn)。不利方面是該方式缺乏長三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略定位考慮，線路規(guī)劃會受到行政區(qū)的限制。遠(yuǎn)期，如兩省之間有新線路建設(shè)，也可以優(yōu)化為“多路一公司”模式。對于中國鐵路總公司是否參與，與第一種模式“成立區(qū)域市域（郊）鐵路公司”分析相同。

筆者認(rèn)為，對于長三角跨省之間市域（郊）鐵路的投融資模式可采取“兩步走”策略，即：對于率先啟動的項目，可先行采取“一路一公司”模式，待長三角市域（郊）鐵路網(wǎng)規(guī)劃完成、需求明確、協(xié)調(diào)保障落實后，再統(tǒng)一成立長三角市域（郊）鐵路投資公司。

三、相關(guān)建議

為加快推進(jìn)長三角軌道交通一體化發(fā)展，結(jié)合前文研究，本文提出以下有關(guān)建議：

1.盡快編制完成長三角跨省市域鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，明確線路走向、線網(wǎng)規(guī)模等內(nèi)容。市域鐵路作為未來長三角地區(qū)重點發(fā)展的快速交通類型，雖然各省市高度重視，但相關(guān)工作進(jìn)度不一，更未形成一致的研究成果。建議由相關(guān)部門牽頭，抓緊開展規(guī)劃研究，通過頂層設(shè)計，促進(jìn)長三角軌道交通一體化發(fā)展。

2.明確各省市對市域鐵路的對接需求。上海作為長三角核心城市，周邊地區(qū)城市對軌道交通的互聯(lián)互通要求十分強烈，但由于行政體制原因，相互之間的線網(wǎng)融合不暢。因此，建議盡快明確對接需求，統(tǒng)一建設(shè)制式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以便為后續(xù)的投融資、設(shè)計、建設(shè)和運營管理提供基礎(chǔ)條件。

3.加強協(xié)調(diào)保障機制。與京津冀相比，長三角地區(qū)的協(xié)調(diào)機制尚需加強。建議在長三角區(qū)域合作辦公室的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強三省一市對口專業(yè)部門的溝通和聯(lián)系，明確對接線路、互聯(lián)互通模式、建設(shè)及運營管理等原則，探索設(shè)立專項建設(shè)基金，為推進(jìn)長三角跨省軌道交通建設(shè)創(chuàng)造條件。