李紅俊 徐高福

新時代公益林建設實踐與思考——以浙江省淳安縣為例

李紅俊1徐高福2

（1 浙江省淳安縣林業(yè)局；2 淳安縣新安江生態(tài)開發(fā)（集團）公司 浙江淳安 311700）

闡述了浙江省淳安縣在實行公益林區(qū)劃落界信息化管理的基礎上，以公益林補償收益權質(zhì)押貸款助力鄉(xiāng)村振興，強化公益林管護隊伍建設，建章立制規(guī)范公益林管理，取得了明顯成效；并根據(jù)公益林功能需求，采取有力舉措，精準提升公益林質(zhì)量。

公益林；區(qū)劃落界；質(zhì)押貸款；管護隊伍建設；精準提升

我國已經(jīng)把生態(tài)文明提高到前所未有的高度，林業(yè)進入了遵循生態(tài)原則、以自然為基礎的新時代，追求人與山水林湖田草和諧運行的動態(tài)平衡，而公益林建設就是新時代實施生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展方略的重要途徑。

六十年前，浙江新安江水庫建成，造就了一個世界上島嶼最多的千島湖，這種片段化生境是利用景觀生態(tài)學和景觀可持續(xù)性科學踐行綠水青山就是金山銀山理論的最好平臺與樣榜。千島湖座落在浙江省淳安縣，是浙江省的重要生態(tài)功能區(qū)，公益林建設意義重大。

1 研究地概況

淳安縣位于浙江省西部，地處錢塘江上游，境內(nèi)的千島湖素有“天下第一秀水”之美稱。截止2017年，全縣土地總面積44.19萬hm2，其中林業(yè)用地面積35.56萬hm2；林業(yè)用地中森林面積29.68萬hm2，森林覆蓋率67.2%；全縣活立木總蓄積2338.5萬m3，其中：喬木林蓄積2286.0萬m3、占活立木總蓄積97.76%，疏林蓄積0.18萬m3、占0.01%，散生木蓄積31.4萬m3、占1.34%，四旁樹蓄積20.8 m3、占0.89%。是浙江省林業(yè)用地面積最大、森林蓄積量最多的縣。

公益林建設是淳安縣生態(tài)林業(yè)建設的重中之重。2001年，淳安縣被列為首批“國家森林生態(tài)效益補助資金試點縣”，試點面積6.07萬hm2。歷經(jīng)3次界定擴面，截止2017年，淳安縣有公益林建設面積16.65萬hm2，其中國家級公益林12.93萬hm2，省級公益林3.13萬hm2，市補公益林0.59萬hm2。公益林總面積占全縣林業(yè)用地面積的46.8%。

2 新時代生態(tài)公益林建設實踐

2.1 將公益林區(qū)劃落界納入信息化有效管理

公益林區(qū)劃落界工作是落實森林生態(tài)效益補償基金制度、實現(xiàn)公益林有效管理的基礎。針對淳安公益林面積大、地形地貌復雜、行政村（自然村）多、山高路陡、交通不便等實際情況，淳安縣強化政治擔當，把做好公益林區(qū)劃落界作為貫徹落實“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的重要舉措強力推進。

公益林區(qū)劃落界涉及面大，要把宣傳引導放在首位。淳安縣在落界工作中共召開各類動員會25次，專業(yè)會議12次，張貼宣傳標語2125條，3次邀請省林勘院權威專家召開界定調(diào)整業(yè)務專題會，對全縣130多名林業(yè)干部進行集中封閉培訓。召開村民代表及戶主會482次、形成決議425份，解決了界定協(xié)議書與實際公益林補償?shù)貕K不一致等歷史遺留問題。調(diào)整生老病死等補償對象1078人次，調(diào)處村與村之間各類糾紛12件。

公益林區(qū)劃落界工作要做深做細，善做善成。對0.067hm2以上非林地和茶葉、桑、柑桔等不符合規(guī)定條件的經(jīng)濟林小班堅決予以剔除，共剔除非林地733.34 hm2、經(jīng)濟林1053.34 hm2。同時，打破以往只在同權屬單位內(nèi)增補公益林的條件限制，跨權屬選補林分質(zhì)量高的有林地小班846.67 hm2，確保了全縣公益林的整體質(zhì)量。全縣新簽訂公益林管護協(xié)議書3560份,涉及公益林小班47775個。保證了公益林圖庫數(shù)據(jù)與二類調(diào)查圖庫數(shù)據(jù)一致，繪成“森林資源一張圖”，實現(xiàn)了公益林建管信息電子化,同時也為“最多跑一次”改革打下扎實的數(shù)據(jù)基礎。

2.2 以公益林補償收益權質(zhì)押貸款來助力鄉(xiāng)村振興

淳安縣雖擁有豐富的山林資源，但很多鄉(xiāng)村仍然屬于經(jīng)濟薄弱村，如何發(fā)揮村集體資產(chǎn)的價值是實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民消薄增收的關鍵。由于村集體缺少消薄的“起步資金”，難以突破村集體實現(xiàn)消薄增收的瓶頸，又苦于缺乏抵押資產(chǎn)，難以從銀行獲取消薄資金支持。

針對該“癥結”，根據(jù)《浙江省公益林補償收益權質(zhì)押貸款管理辦法》，經(jīng)與農(nóng)商銀行協(xié)商，推出面向全縣具有公益林補償?shù)募w和農(nóng)戶的“公益林補償收益權質(zhì)押貸款”，拓寬了農(nóng)村集體經(jīng)濟融資渠道。

公益林收益權質(zhì)押貸款屬于首次嘗試，處在“摸著石頭過河”階段。因此，率先在里商鄉(xiāng)石門村進行前期試點，通過召開村民代表會議和村股份經(jīng)濟合作社社員股東代表會議，在尊重村民、集體主體意愿的前提下，利用村集體統(tǒng)管山30%公益林補償收益權作質(zhì)押，貸款240萬元用于該村鄉(xiāng)村振興項目。試點工作得到了上級政府與主管部門的肯定，并指出淳安要創(chuàng)新模式，打通生態(tài)資源和“飛地經(jīng)濟”關節(jié)，“綠葉子”變成“金票子”，助力鄉(xiāng)村振興。

為此，整合了生態(tài)公益林資源，以402個村生態(tài)公益林補償收益權集體留存部分作為授信基數(shù)，向淳安縣農(nóng)商銀行質(zhì)押貸款2.5億元，全部用于作為淳安“飛地經(jīng)濟”項目之一的千島湖智谷項目，可為淳安帶來近億元租稅收入。通過異地發(fā)展資本化運作，助力“消簿”目標提前完成的同時，為村集體可持續(xù)發(fā)展、低收入農(nóng)戶增收“造血”，成為淳安積極探索將綠水青山轉化為金山銀山的新路之一。

2.3 以 打造鐵軍精神，著力完善公益林管護隊伍

（1）組織保障體系建設?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立公益林建設領導小組；各村建立護林組織，制定護林公約；全面簽訂公益林保護管理“三書一合同”。建立分級負責和統(tǒng)一監(jiān)管的工作機制，形成縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級管理，相互配合，上下聯(lián)動，良性互動的管理模式。

（2）巡山護林員隊伍建設規(guī)范化。制定《淳安縣村級專職護林員管理辦法》，對專職護林員隊伍進行規(guī)范化管理。淳安縣專職護林員總人數(shù)900人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)護林大隊24支、兼職護林員890名。全縣專職護林員做到“五個統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一服裝、統(tǒng)一袖章、統(tǒng)一電喇叭、統(tǒng)一護林員手冊、統(tǒng)一巡山護林記錄本。根據(jù)重點公益林的分布情況、經(jīng)營狀況、地理位置、交通條件等因素，采取分散護林、聯(lián)合護林、集中護林等多種靈活的護林方式。通過實行編隊管理、培訓上崗、核定報酬、定制保險、巡山考核、GPS衛(wèi)星定位手機巡查跟蹤、暗訪督查等制度，對巡山護林員隊伍實行有效管理，充分發(fā)揮其在森林防火、公益林保護、森林資源保護等方面的積極作用。

（3）強化考核制度。將護林員年工資中的20%作為年度考核工資，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照《淳安縣村級專職護林員管理辦法》，對村級專職護林員進行年度工作考核后，依考核結果發(fā)放。對考核得分60分以下的扣發(fā)全年崗位考核工資，并予解聘。

（4）解決巡山護林員人生安全的后顧之憂。淳安縣出資為專職護林員購買人身意外傷害保險，專職護林員最高可獲3萬元的醫(yī)療保險和50萬元的人身意外傷害賠償。

2.4 建章立制，加強公益林各個環(huán)節(jié)監(jiān)管

（1）健全公益林管理制度，建立“公益林陽光公開”專欄。根據(jù)《國家級公益林管理辦法》《浙江省公益林管理辦法》，進一步制訂《淳安縣生態(tài)公益林建設及補助基金使用管理實施細則（試行）》《淳安縣村級專職護林員管理辦法》等可操作性管理細則，進一步規(guī)范公益林建設各個環(huán)節(jié)的管理。

（2）加大公益林宣傳力度。充分運用電視、廣播、報刊、網(wǎng)絡等多種宣傳媒體進行宣傳，提高群眾對公益林建設重要性的認識。

（3）深入細致做好補償資金發(fā)放工作?？h政府將省級以上公益林地方配套資金列入縣級財政預算，縣財政設立公益林資金專戶，及時足額劃撥配套資金。各公益林建設單位設立公益林資金專戶?？h林業(yè)局根據(jù)年度公益林管理的檢查考核結果，及時完成損失性補助資金發(fā)放清冊的變更、核對和編制，以行政村為單位張貼公示，同時在“中國淳安千島湖政府門戶網(wǎng)”上公示，保證林農(nóng)對公益林損失性補助資金發(fā)放情況的知情權、監(jiān)督權。經(jīng)公示無異議后，縣財政部門按照公益林損失性補償標準，發(fā)放到各公益林建設單位設立的公益林資金專戶；農(nóng)戶經(jīng)營的公益林損失性補償資金，采用縣財政“糧油直補”存折，直接撥付到個人帳戶。2018年全縣發(fā)放省級以上重點公益林損失性補償資金8429.1935萬元，發(fā)放杭州市公益林損失性補助款195.8638萬元。

（4）開展公益林森林火災政策性保險。全縣各級公益林全部參保，全年保費108.38萬元。

（5）積極穩(wěn)妥做好公益林信訪工作。公益林建設與管理，要充分考慮發(fā)展與保護的平衡點，既要保護也要發(fā)展，在發(fā)展過程中或多或少會要求公益林調(diào)整。淳安縣公益林面積大，分布廣，公益林面積占林業(yè)用地面積的46.5%。隨著地域經(jīng)濟發(fā)展，新農(nóng)村建設進程加快，不可避免涉及公益林合理開發(fā)利用和征占用。目前，省級以上重點公益林調(diào)整條件限制嚴格、程序繁瑣，很多市縣級重點項目、民生項目都受阻于公益林調(diào)整而流產(chǎn)；農(nóng)民自己種的林木不能自主采伐，林農(nóng)要求調(diào)整的呼聲越來越高，如不作適當調(diào)整，還會激化社會矛盾。針對上述情況，淳安縣積極穩(wěn)妥地做好公益林信訪工作，宣傳公益林政策法規(guī)，2018年共處理信訪件8件，滿意率達到100%以上，極大地化解了社會矛盾，使公益林建設與管理找到了最大公約數(shù)。

（6）強化補償基金使用的后續(xù)管理。為了能全面掌握森林生態(tài)效益補償資金項目的損失性補助資金實施情況和管理資金的使用情況，委托具有資質(zhì)的第三方中介對補償基金進行績效評價，更好地加強資金監(jiān)管，確保資金合理合規(guī)使用。

3 公益林建設成效與提升思考

3.1 公益林建設成效

公益林建設采取“封、管、改、造”相結合，以封山育（護）林為主的方法，通過長期的封山育（護）林、林相改造、森林撫育，促進林木生長發(fā)育，提高林分質(zhì)量，增強森林涵養(yǎng)水源和保持水土功能，美化自然環(huán)境，豐富生物多樣性[1]。2018年全縣省級以上公益林新增優(yōu)質(zhì)林分面積1005.6hm2，累計優(yōu)質(zhì)林分面積達13.85萬hm2。目前全縣公益林林分平均郁閉度達到0.7以上，闊葉林和針闊混交林比重達到65%以上。

3.2 公益林質(zhì)量提升的思考

隨著千島湖配水工程即將竣工，特別生態(tài)功能區(qū)建設被正式提出，標志著千島湖區(qū)域?qū)⒂瓉砬八从械拇蟊Ｗo和高水平發(fā)展，意味著淳安要有與眾不同的政策供給，建立與淳安特別生態(tài)功能區(qū)相匹配的體制機制。新時代淳安縣公益林建設的要求越來越高，責任越來越大，如何提升淳安縣特別是千島湖區(qū)公益林質(zhì)量成為了重大課題。

2018年淳安縣發(fā)現(xiàn)松材線蟲病疫點[2]，除了運用已有的防控技術，必須結合生態(tài)系統(tǒng)結構和服務功能抽樣調(diào)查及遙感分析，研究馬尾松林在生態(tài)系統(tǒng)和景觀、區(qū)域尺度上的時空格局及其影響因子，可以為中長期的、區(qū)域性的、精準的林業(yè)管理和政策制定提供依據(jù)。

淳安縣林相改造的實踐已有多年，積累了不少經(jīng)驗[3]，也有相關研究作參考[4]，但從整體上提升公益林作為森林生態(tài)系統(tǒng)的支持、調(diào)節(jié)、供給和文化服務功能還有很長的路要走，對于主體為退化的森林系統(tǒng)進行差異化經(jīng)營模式研發(fā)，生態(tài)修復和服務功能的精準提升，是新時代公益林建設的重中之重。

[1] 謝光星，肖士明. 提高生態(tài)公益林社會效益的思考與探索[J]. 綠色科技，2018，（5):126-127.

[2] 潘圖平，俞春來，徐高福. 千島湖區(qū)松材線蟲病防控探析[J]. 防護林科技，2019，（2）:90-92.

[3] 徐高福，唐陸法，陳華進. 淳安縣林相改造及綠化造林工程探析[J]. 中國林業(yè)經(jīng)濟，2016，(4):8-12+19.

[4] 蘇宇，何瑞，尹海鋒，等．開窗補植銀木對柏木低效林分生態(tài)化學計量特征的影響[J].生態(tài)學報，2019，39(2)：590-598.

2019-03-28

杭州市社會發(fā)展科技計劃項目（2017S13）

李紅?。?964-），男，工程師，從事營林生產(chǎn)與公益林管理工作。

徐高福（1963-），男，教授級高級工程師，從事風景園林與森林經(jīng)理工作。

F307.2

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1004-7743（2019）03-0049-03