李揚(yáng)

摘 要：近年來(lái)，越來(lái)越多的地方政府開(kāi)始實(shí)施地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，有效提高了國(guó)庫(kù)資金的使用效率，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，取得明顯的成效。但是，由于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理開(kāi)展時(shí)間較短，積累經(jīng)驗(yàn)較少，在實(shí)際操作過(guò)程中還存在一定的問(wèn)題，比如管理方式單一、操作過(guò)程繁瑣等。本文在總結(jié)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了進(jìn)一步優(yōu)化地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的建議。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)金? 管理

一、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理概述

地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，是指地方存放在同級(jí)國(guó)庫(kù)的財(cái)政資金。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是指在確保國(guó)庫(kù)現(xiàn)金安全和資金支付需要的前提下，為提高財(cái)政資金使用效益，運(yùn)用金融工具有效運(yùn)作庫(kù)款的管理活動(dòng)。

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理要兼顧安全性、流動(dòng)性和收益性。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金作為公共資金，其安全性關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧穩(wěn)定，因此安全性是開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的首要目標(biāo)。由于國(guó)庫(kù)資金要滿足財(cái)政支出日常周轉(zhuǎn)需要以及應(yīng)對(duì)突發(fā)支出，因此保持國(guó)庫(kù)資金合理的流動(dòng)性是開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要目標(biāo)。在滿足安全性和流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用金融工具進(jìn)行有效運(yùn)作使國(guó)庫(kù)資金獲得最大收益是開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的主要目標(biāo)。

二、開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的必要性

近年來(lái)，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方財(cái)政收入也實(shí)現(xiàn)了大幅增長(zhǎng)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金盈余成為國(guó)庫(kù)賬戶中資金運(yùn)行的常態(tài)。以北京市為例，北京市地方公共財(cái)政收入由2009年的2026.81億元增長(zhǎng)至2018年的5785.92億元，十年增長(zhǎng)2.85倍。如果大量的地方財(cái)政資金閑置在國(guó)庫(kù)，不僅會(huì)造成貨幣時(shí)間價(jià)值得不到充分利用，還會(huì)影響財(cái)政資金的資源配置效率。

圖1 北京市地方公共財(cái)政收入2009-2018

注：數(shù)據(jù)來(lái)源：Wind

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)，由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整期，財(cái)政收入也將告別長(zhǎng)期以來(lái)的高速增長(zhǎng)。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的需要，要求財(cái)政支出在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等領(lǐng)域具有剛性。在財(cái)政支出剛性增加，財(cái)政收入增速放緩的情況下，盤(pán)活存量財(cái)政資金，增加政府現(xiàn)金流入就成為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)要求。

三、我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)狀

我國(guó)的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理起步較晚，直到本世紀(jì)初才開(kāi)始出現(xiàn)相關(guān)概念。2006年以前，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金全部存放中央銀行模式，即單一央行存款模式。2006年人民銀行、財(cái)政部相繼發(fā)布了《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》、《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，為我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理奠定了制度基礎(chǔ)。同年財(cái)政部實(shí)施買(mǎi)回國(guó)債操作186億元，人民銀行進(jìn)行商業(yè)銀行定期存款操作200億元，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)行階段。

中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的成功運(yùn)作為開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2014年，發(fā)布《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，確定北京、上海、廣東、深圳、湖北和黑龍江6個(gè)?。ㄊ校﹩?dòng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的突破。2014年11月，北京市通過(guò)第三方招標(biāo)機(jī)構(gòu)開(kāi)展了首單市級(jí)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作，2015年2月上海市開(kāi)展了首單上海市國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作。北京、上海先后成功實(shí)施了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款，不僅實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)資金的保值增值，也為其他地方開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。2016年4月，確定天津、河北、吉林等15個(gè)?。▍^(qū)、市）為2016年地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)地區(qū)，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。2017年2月財(cái)政部和中國(guó)人民銀行發(fā)布了《關(guān)于全面開(kāi)展省級(jí)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的通知》，地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

四、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作方式的比較分析

地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金從資金屬性、操作條件等方面都有其自身的特點(diǎn)，從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，可以作為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作方式的有如下幾種。

（一）商業(yè)銀行定期存款

商業(yè)銀行定期存款，是指將暫時(shí)閑置的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金按一定期限存放商業(yè)銀行，商業(yè)銀行提供足額質(zhì)押并向地方財(cái)政部門(mén)支付利息。商業(yè)銀行定期存款具有安全性較高、收益較好、操作相對(duì)簡(jiǎn)單等優(yōu)勢(shì)，這種方式也是《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》中明確規(guī)定的操作工具。

但是商業(yè)銀行定期存款也有其局限性。一是期限不夠靈活?！兜胤絿?guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》規(guī)定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作工具為商業(yè)銀行定期存款，存款期限在1年期以內(nèi)，利率按操作當(dāng)日同期限人民幣存款基準(zhǔn)利率執(zhí)行，由商業(yè)銀行在中國(guó)人民銀行規(guī)定的利率浮動(dòng)區(qū)間內(nèi)根據(jù)商業(yè)原則自主確定。這就導(dǎo)致地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款只能選擇1年以內(nèi)有存款基準(zhǔn)利率的3個(gè)月、6個(gè)月定期存款，很難與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金不同的收入、支出頻率相匹配，容易造成資金的時(shí)間價(jià)值被減損。二是商業(yè)銀行定期存款必須到期才能按較高利率取出，流動(dòng)性相對(duì)不足。三是商業(yè)銀行可能因流動(dòng)性危機(jī)、經(jīng)營(yíng)不善、破產(chǎn)等原因而延遲或不能兌付存款本息，造成財(cái)政支付困難甚至國(guó)庫(kù)資金的損失。

總體來(lái)說(shuō)，在開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的初期，制度和經(jīng)驗(yàn)都不是很充足的情況下，通過(guò)公平、公正、公開(kāi)的招投標(biāo)方式選擇經(jīng)營(yíng)質(zhì)效好、風(fēng)險(xiǎn)控制能力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)商業(yè)銀行開(kāi)展商業(yè)銀行定期存款操作，仍然是最為可行的運(yùn)作方式。

（二）購(gòu)買(mǎi)國(guó)債或地方政府債券

我國(guó)發(fā)行的國(guó)債品種分為記賬式國(guó)債和儲(chǔ)蓄式國(guó)債。儲(chǔ)蓄式國(guó)債是面向個(gè)人投資者發(fā)行的不可流通轉(zhuǎn)讓的中長(zhǎng)期債券，不適合國(guó)庫(kù)資金購(gòu)買(mǎi)。交易所記賬式國(guó)債由于體量較小，亦不適合作為資金量龐大的國(guó)庫(kù)資金的購(gòu)買(mǎi)標(biāo)的。從債券特性、市場(chǎng)容量等方面考慮，只有銀行間記賬式國(guó)債適合國(guó)庫(kù)資金介入。銀行間債券市場(chǎng)是我國(guó)債券市場(chǎng)的主體部分，參與者包括銀行、證券公司、基金、保險(xiǎn)等多種金融機(jī)構(gòu)。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金購(gòu)買(mǎi)短期國(guó)債或即將到期的國(guó)債，可以提升國(guó)庫(kù)資金的收益率，持有至到期資金安全性也有較高保證。但是以購(gòu)買(mǎi)國(guó)債作為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的運(yùn)作方式仍然面臨一系列的問(wèn)題。一是地方國(guó)庫(kù)沒(méi)有銀行間債券市場(chǎng)的交易資格，不能作為投資主體參與銀行間市場(chǎng)國(guó)債的買(mǎi)賣。二是中央國(guó)庫(kù)資金購(gòu)買(mǎi)國(guó)債后往往會(huì)對(duì)國(guó)債進(jìn)行注銷以減少付息成本，地方國(guó)庫(kù)資金購(gòu)買(mǎi)國(guó)債只能持有至到期或賣出變現(xiàn)。目前我國(guó)短期國(guó)債發(fā)行量較少，不能滿足市場(chǎng)需求，如果地方國(guó)庫(kù)資金涌入短期國(guó)債市場(chǎng)，必然會(huì)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成擾動(dòng)，干擾正常的市場(chǎng)秩序。當(dāng)遇到特殊情況需要地方國(guó)庫(kù)資金緊急支付時(shí)，只能通過(guò)二級(jí)市場(chǎng)賣出國(guó)債進(jìn)行變現(xiàn)，而二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格受供求關(guān)系、利率政策、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素影響較大，很有可能造成國(guó)庫(kù)資金的損失。三是進(jìn)行國(guó)債買(mǎi)賣需要較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和相關(guān)交易經(jīng)驗(yàn)，目前地方財(cái)政系統(tǒng)專業(yè)人員儲(chǔ)備相對(duì)不足。短期來(lái)看，購(gòu)買(mǎi)國(guó)債不適合作為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的運(yùn)作方式，待市場(chǎng)進(jìn)一步成熟、相關(guān)障礙被克服后再考慮采用這種方式。

1995年施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這一禁令一直到2009年才解除。當(dāng)年（2009年）財(cái)政部代理發(fā)行了2000億元地方政府債，多個(gè)地區(qū)獲得配額。此后，地方政府債發(fā)行不斷提速。今年前三季度新增地方政府債發(fā)行規(guī)模達(dá)4.18萬(wàn)億元。地方國(guó)庫(kù)資金購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的地方政府債券可以減少國(guó)庫(kù)資金庫(kù)存規(guī)模，降低政府付息成本。但是地方政府債券的資金使用情況較為復(fù)雜，各資金使用地區(qū)和部門(mén)對(duì)是否提前贖回債券可能會(huì)有分歧。因此，使用這種方式之前一定要詳細(xì)調(diào)研、周密部署，制定切實(shí)可行的操作計(jì)劃，報(bào)政府批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。

（三）參與銀行間市場(chǎng)債券質(zhì)押式回購(gòu)交易

債券質(zhì)押式回購(gòu)交易，是指正回購(gòu)方（資金融入方）在將債券出質(zhì)給逆回購(gòu)方（資金融出方）融入資金的同時(shí)，雙方約定在將來(lái)某一指定日期，由正回購(gòu)方按約定利率計(jì)算的資金額向逆回購(gòu)方返回資金，逆回購(gòu)方向正回購(gòu)方返回原出質(zhì)債券的融資行為。出于對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全的考慮，可接受的質(zhì)押債券目前建議選擇國(guó)債。債券質(zhì)押式回購(gòu)中用于質(zhì)押的國(guó)債在首次交割后將被凍結(jié)， 到期還款前正回購(gòu)方無(wú)法進(jìn)行處置。債券質(zhì)押式回購(gòu)交易安全性較高，收益性較好，期限更為靈活，最短只有一天，適合閑置國(guó)庫(kù)資金的短期運(yùn)作。但是這種運(yùn)作方式操作起來(lái)較銀行定期存款難度大， 對(duì)人員素質(zhì)、金融市場(chǎng)配套等要求更高， 還要面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入的問(wèn)題，因此在地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作初期不適合大規(guī)模推廣， 待地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理發(fā)展成熟、配套制度完善， 有一定的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)后， 可以考慮將債券質(zhì)押式回購(gòu)作為短期國(guó)庫(kù)資金的運(yùn)作方式。（見(jiàn)表1）

五、優(yōu)化地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的建議

（一）建立科學(xué)的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)體系

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)既包括國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)，也包括最優(yōu)庫(kù)底余額預(yù)測(cè)。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)的目的是提供未來(lái)一段時(shí)間國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流入、流出、庫(kù)存余額的預(yù)測(cè)情況，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作提供重要參考，有效提高國(guó)庫(kù)資金使用效率;確定最優(yōu)庫(kù)底余額可以在保障國(guó)庫(kù)資金日常支付的基礎(chǔ)上，最大程度地減少國(guó)庫(kù)閑置資金，實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。國(guó)內(nèi)學(xué)者和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)工作者對(duì)于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)進(jìn)行了一定的探索。有學(xué)者利用“Holt-Winter季節(jié)乘積模型”和“模糊時(shí)間序列預(yù)測(cè)模型”對(duì)南京市國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量進(jìn)行預(yù)測(cè)和驗(yàn)證，一定程度上證明了模型的可行性和科學(xué)性。還有一些學(xué)者借鑒企業(yè)現(xiàn)金管理的思路，利用成本分析模型、現(xiàn)金周轉(zhuǎn)模型、庫(kù)存模型（Baumol模型）和隨機(jī)模型（Miller—Orr模型）對(duì)最優(yōu)庫(kù)底余額進(jìn)行測(cè)算和驗(yàn)證，并指出了各種模型的優(yōu)勢(shì)和不足。

近年來(lái)，我國(guó)地方各級(jí)財(cái)政和人民銀行有關(guān)部門(mén)積極開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)工作，取得了一定的成效，但總體來(lái)看地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)水平還不高，還有很大的提升空間。

（二）建立全國(guó)統(tǒng)一的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理招投標(biāo)平臺(tái)

2014年《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》的頒布拉開(kāi)了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的序幕。截至目前，各地區(qū)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的招投標(biāo)工作基本還是采取手工方式。在地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理初期，手工方式尚且可以應(yīng)付，但隨著操作規(guī)模的增加、操作頻率的加快和精細(xì)化管理要求的提升，手工招投標(biāo)的方式將越來(lái)越難以滿足要求。以北京市國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款為例，招投標(biāo)流程如下：

圖2 北京市國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款招投標(biāo)流程

手工招投標(biāo)不僅效率低、成本高、操作不便，還容易導(dǎo)致人為因素對(duì)投標(biāo)結(jié)果的干擾，影響招投標(biāo)工作的公開(kāi)、公正、公平。建立全國(guó)統(tǒng)一的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理招投標(biāo)平臺(tái)不僅可以提升工作效率、降低投標(biāo)成本、推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)投標(biāo)和無(wú)紙化工作，維護(hù)商業(yè)銀行間的公平競(jìng)爭(zhēng)，還可以實(shí)現(xiàn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的數(shù)據(jù)共享，有助于央行實(shí)時(shí)掌握地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)信息，增強(qiáng)與貨幣政策的協(xié)調(diào)性。

（三）增加短期地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作工具

從目前地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各地均采用商業(yè)銀行定期存款模式，期限選擇比價(jià)單一。對(duì)于短期地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理并沒(méi)有可供選擇的操作工具。短期地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理可以更加靈活地調(diào)控國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額和基礎(chǔ)貨幣投放量，是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理走向科學(xué)化、精細(xì)化道路的內(nèi)在要求。建議研究短期地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作方式（如通知存款及1個(gè)月、2個(gè)月定期存款品種），與現(xiàn)行商業(yè)銀行定期存款方式相配合，進(jìn)一步完善地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

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