韓曉亮

（廣州市盾建地下工程有限公司）

1 引言

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速發(fā)展階段正逐步向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，人民生活日漸富裕，生活需求逐步提升，公共服務(wù)需求不斷提高、擴(kuò)大。在亟需提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)以解決人民需求下，PPP模式的推行解決了項(xiàng)目的規(guī)模問(wèn)題，智慧城市的發(fā)展提供了更加人性化、便利化的需求。PPP模式的核心是提供服務(wù)，智慧城市的核心目的是運(yùn)用各種信息技術(shù)使城市的服務(wù)功能人性化、智慧化等質(zhì)的提升，PPP模式在智慧城市建設(shè)中的應(yīng)用與結(jié)合有著她們本質(zhì)的默契，PPP模式在智慧城市的建設(shè)中有著重要意義和作用。本文旨在分析當(dāng)下PPP模式的全生命周期管理，為PPP模式在智慧城市的建設(shè)中更好的應(yīng)用提供思路。

2 PPP模式的定義

PPP模式是指政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)（使用者付費(fèi)）、購(gòu)買服務(wù)（政府付費(fèi)）、股權(quán)合作（可行性缺口補(bǔ)助）三種合作方式具體實(shí)施。

3 政府方與社會(huì)資本方各自負(fù)責(zé)內(nèi)容

政府方負(fù)責(zé)政策制定、發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管和指導(dǎo)服務(wù)，負(fù)責(zé)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化；承擔(dān)法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)，做好PPP項(xiàng)目的“監(jiān)管者”。

社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；其中主要包括：投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等相關(guān)工作內(nèi)容及風(fēng)險(xiǎn)。

4 關(guān)于社會(huì)資本方的介入時(shí)間與牽頭機(jī)構(gòu)

縱觀近年來(lái)發(fā)布的PPP政策文件，對(duì)于PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的合法合規(guī)的介入時(shí)間不明確。站在社會(huì)資本“投資者”的角度應(yīng)參與項(xiàng)目全生命周期全過(guò)程，全生命周期的階段劃分中采購(gòu)階段是社會(huì)資本方合法參與時(shí)段，而前兩個(gè)階段社會(huì)資本方僅在PPP相關(guān)政策上有“潛在社會(huì)資本方”一個(gè)合規(guī)身份，多數(shù)政策文件對(duì)社會(huì)資本方的責(zé)任和任務(wù)描述為“投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)”等用詞， “投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)”描述居多，對(duì)于項(xiàng)目初期的識(shí)別、準(zhǔn)備階段的投資機(jī)會(huì)研究、項(xiàng)目策劃、資金來(lái)源、產(chǎn)出目的及規(guī)模對(duì)社會(huì)資本方的參與沒(méi)有明確描述，僅在《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）中“鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供財(cái)務(wù)顧問(wèn)、融資顧問(wèn)、銀團(tuán)貸款等綜合金融服務(wù)，全程參與PPP項(xiàng)目的策劃、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)?！睂?shí)踐中前兩個(gè)階段大多是由政府或者政府與金融機(jī)構(gòu)在識(shí)別、策劃，到了一定階段才尋找有意向的“潛在社會(huì)資本方”，對(duì)于社會(huì)資本方作為投資者前期識(shí)別、策劃過(guò)程參與有限或者沒(méi)有參與，即社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目是沒(méi)有全生命周期策劃與管理的。

事實(shí)上社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的最早介入專業(yè)是金融版塊，也印證了目前PPP項(xiàng)目以融資為重點(diǎn)的實(shí)質(zhì)，對(duì)于一個(gè)復(fù)雜的PPP項(xiàng)目涉及到的不僅僅是融資，更多應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的行業(yè)、地域經(jīng)濟(jì)文化、自然條件、社會(huì)資源等特點(diǎn)綜合考慮投資規(guī)模與產(chǎn)出規(guī)模的合理性，根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)合理確定投資規(guī)模、確定資金來(lái)源，進(jìn)而再落實(shí)資本金與融資方案。投資者應(yīng)該依企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃，政府地區(qū)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃結(jié)合企業(yè)優(yōu)勢(shì)由專業(yè)的綜合性機(jī)構(gòu)（至少應(yīng)該涵蓋投融資、財(cái)務(wù)、工程、運(yùn)營(yíng)等方面）組織介入PPP項(xiàng)目將更加有利于從全生命周期的角度考慮項(xiàng)目的整體效益；而不是單從金融角度介入，再交由專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)自由發(fā)揮，沒(méi)有形成PPP模式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的有機(jī)整體，而是機(jī)械捆綁式參與，分階段陸續(xù)進(jìn)入和退出，沒(méi)有統(tǒng)籌機(jī)制和機(jī)構(gòu)。

5 績(jī)效評(píng)價(jià)的視角與目的

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是行業(yè)主管部門對(duì)項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格建立由政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系（財(cái)金[2014]76號(hào)）；《評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作管理工作決策參考依據(jù)》（財(cái)金[2014]113號(hào)）。此階段的績(jī)效評(píng)價(jià)目的并不是作為項(xiàng)目付費(fèi)的主要依據(jù)，而是對(duì)項(xiàng)目全生命周期的綜合性評(píng)價(jià)，是對(duì)PPP模式?jīng)Q策的參考依據(jù)。（財(cái)金[2016]92號(hào)）PPP暫行辦法中明確 “依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金”明確了按“績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果付費(fèi)”的機(jī)制；（財(cái)金[2019]10號(hào)）要求“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”直接明確了“結(jié)果導(dǎo)向”以項(xiàng)目的產(chǎn)出績(jī)效為付費(fèi)的依據(jù)。

綜上，績(jī)效評(píng)價(jià)的目的由為PPP項(xiàng)目模式提供決策依據(jù)綜合性評(píng)價(jià)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐钥?jī)效評(píng)價(jià)為付費(fèi)依據(jù)的目的發(fā)生了根本性變化，也說(shuō)明PPP模式從重融資、重建設(shè)的初期階段逐漸轉(zhuǎn)向重運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的成熟階段。對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)也應(yīng)該從原來(lái)的融資專業(yè)團(tuán)隊(duì)介入轉(zhuǎn)變?yōu)榧谫Y、企業(yè)特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)的綜合性PPP團(tuán)隊(duì)介入，由重設(shè)計(jì)、施工向重運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的成熟階段轉(zhuǎn)變?？?jī)效評(píng)價(jià)的視角并沒(méi)有變化，仍然是站在政府和社會(huì)公眾的角度評(píng)價(jià)。

績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程性值得思考，在實(shí)踐中的績(jī)效評(píng)價(jià)由于“結(jié)果導(dǎo)向”原則和“項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效”的目標(biāo)性，使實(shí)際操作更加關(guān)注社會(huì)資本方的工作內(nèi)容，績(jī)效評(píng)價(jià)也潛意識(shí)的認(rèn)為就是對(duì)社會(huì)資本方的針對(duì)性評(píng)價(jià)，沒(méi)有將PPP項(xiàng)目作為績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，而是將PPP項(xiàng)目的參與者（執(zhí)行者）之一（社會(huì)資本方）作為績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，未對(duì)PPP項(xiàng)目的“設(shè)計(jì)者”（實(shí)施方案編制方）納入評(píng)價(jià)對(duì)象，即項(xiàng)目產(chǎn)出的優(yōu)劣責(zé)任全部歸責(zé)于執(zhí)行者（社會(huì)資本方）。

根據(jù)（財(cái)金[2016]92號(hào)）對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的績(jī)效評(píng)價(jià)要求和中央全面預(yù)算績(jī)效管理的要求“績(jī)效管理要覆蓋所有財(cái)政資金”，目前PPP項(xiàng)目前期費(fèi)用的支出并沒(méi)有進(jìn)行有效的績(jī)效評(píng)價(jià)，也沒(méi)有以項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效為付費(fèi)依據(jù)，也不符合中共中央、國(guó)務(wù)院“花錢必問(wèn)效”原則。站在合法合規(guī)的角度前期費(fèi)用不與運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)出相掛鉤是不符合政策要求，屬于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目；PPP項(xiàng)目前期工作的重要性不亞于EPC項(xiàng)目中設(shè)計(jì)工作對(duì)施工階段影響的重要程度，前期工作質(zhì)量對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段有著引領(lǐng)性、指導(dǎo)性、決定性的重要作用，執(zhí)行階段是按照前期制定的實(shí)施方案重在“執(zhí)行”，按照相應(yīng)的方案執(zhí)行是否能夠取得良好的項(xiàng)目產(chǎn)出很大程度上取決于前期工作的質(zhì)量。

因此，PPP項(xiàng)目的前期工作績(jī)效評(píng)價(jià)不能只停留在理論階段，應(yīng)該與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效及付費(fèi)相掛鉤，促進(jìn)前期工作質(zhì)量提升和項(xiàng)目產(chǎn)出的保證，為項(xiàng)目執(zhí)行階段繪好優(yōu)質(zhì)“藍(lán)圖”，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)打好基礎(chǔ)。

6 總投資與SPV職責(zé)

項(xiàng)目總投資一般指在某一時(shí)間段內(nèi)一次預(yù)算的一次性投入或分次投入的資金或?qū)嵨锟傤~。傳統(tǒng)項(xiàng)目投資是由政府或者投資商進(jìn)行投資，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程投資者對(duì)項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行策劃、管理，但對(duì)于PPP項(xiàng)目是由特殊的兩方（政府和社會(huì)資本）進(jìn)行合作，項(xiàng)目前期工作社會(huì)資本方很少或者根本沒(méi)有參與，更談不上對(duì)項(xiàng)目全生命周期的策劃與管理，社會(huì)資本方作為投資者，對(duì)PPP項(xiàng)目前期發(fā)生的費(fèi)用應(yīng)不應(yīng)該納入自己投資的范疇?wèi)?yīng)該有個(gè)深入思考。前期費(fèi)用實(shí)際上由合作方的一方單方使用，而又以雙方投資為表象的“過(guò)賬”形式合法性暫且不談，至少對(duì)投資者另一方而言是不公平的。

SPV公司作為獨(dú)立法人對(duì)公司的所有財(cái)務(wù)支出負(fù)責(zé)；政府財(cái)政部門對(duì)SPV公司財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，在建設(shè)過(guò)程中以及相關(guān)費(fèi)用支出的合法合規(guī)性及履約進(jìn)行把控審核。政府方對(duì)SPV公司資金使用的分配及效益沒(méi)有管理權(quán)，PPP項(xiàng)目的資金使用在合法合規(guī)依約使用的情況下應(yīng)由SPV公司自主決策商業(yè)運(yùn)行。

實(shí)踐中遇到的相關(guān)問(wèn)題，PPP項(xiàng)目的前期費(fèi)用，大多是發(fā)生在項(xiàng)目采購(gòu)階段之前，前期費(fèi)用又納入項(xiàng)目總投資，SPV公司成立后直接支付相關(guān)前期費(fèi)用；這種實(shí)質(zhì)上屬于“過(guò)賬”的部分資金SPV公司沒(méi)有履行實(shí)際管理權(quán)、知情權(quán)，更無(wú)法對(duì)資金使用的合理性和使用效率起到任何管理作用。對(duì)于社會(huì)資本方而言有必要考慮前期費(fèi)用是否應(yīng)納入總投資。

7 項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程

按照PPP模式的定義與理解PPP項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程應(yīng)該是由SPV公司在政府的監(jiān)管下獨(dú)立組織項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程。在滿足合同約定的服務(wù)功能下項(xiàng)目的建設(shè)是采取工程總承包的EPC模式還是采取PC模式管理應(yīng)由項(xiàng)目公司自行決策。在正常情況下其他方面不應(yīng)該有過(guò)多的干預(yù)，充分發(fā)揮社會(huì)資本方在市場(chǎng)中的資源優(yōu)勢(shì)和專業(yè)能力，更有利于PPP項(xiàng)目的資源整合，降低成本提高效益，實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。

8 不合規(guī)的在建PPP項(xiàng)目的解決方向

應(yīng)該本著合法合規(guī)的思路和方向同政府方一道促成合法合規(guī)運(yùn)行。

在相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)之前盡量理性對(duì)待，應(yīng)該視企業(yè)情況而定。不能任由地方政府安排，妥協(xié)企業(yè)紅線要求，企業(yè)應(yīng)該有統(tǒng)一的思路和紅線底線標(biāo)準(zhǔn)。不能因?yàn)椴糠值胤秸畻l款對(duì)公司有利而存在僥幸心理，更不能妥協(xié)地方政府過(guò)度要求苛刻條款而顯失公平。

鑒于PPP項(xiàng)目投資回報(bào)時(shí)間長(zhǎng)，初期投資大，回款過(guò)程復(fù)雜，受多方因素影響等特點(diǎn)。投資者應(yīng)該控制 PPP項(xiàng)目投資占企業(yè)年度支出的總比例，正確評(píng)價(jià)自身“財(cái)政承受能力”。

SPV公司更應(yīng)該發(fā)揮好他的特性即是融資主體也是投資管理主體的作用。

9 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)了解PPP模式的全生命周期管理，分析全生命周期各個(gè)階段各參與方的責(zé)、權(quán)、利，能夠?yàn)橹腔鄢鞘械囊?guī)劃者及管理人員提供重要思路，充分了解PPP模式的全生命周期管理有著重要意義。