鄒平學

深圳大學港澳基本法研究中心主任、法學院教授

憲法和法律委員會的性質可定位為負責協(xié)助全國人大及其常委會依法行使憲法解釋與監(jiān)督憲法實施職能的具體合憲性審查機構，以合憲性審查為主線構筑憲法和法律委員會權力運行機制。原法律委員會存在以柔性審查代替剛性審查、憲法監(jiān)督缺乏法律審查功能、“機構硬件配套”不健全等問題致使其維護憲法權威實效弱。憲法和法律委員會可從增設法律或者法律草案合憲性審查職能、理順憲法和法律委員會與黨在合憲性審查工作上的互動關系、充實“機構硬件配套”等進路構筑良性權力運行機制。

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制”，1《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014年10月29日。黨的十九大報告亦要求“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”。2習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第38頁。2018年年初，全國人民代表大會法律委員會（以下簡稱原法律委員會）更名為全國人民代表大會憲法和法律委員會（以下簡稱憲法和法律委員會）。修憲后，憲法和法律委員會的定位依然是全國人民代表大會（以下簡稱全國人大）的專門委員會。然而，看似明朗而清晰的機構改革方案，無法遮蔽憲法和法律委員會與其他公權機關之間微妙而復雜的互動關系，從而引申出一系列根本性問題：憲法和法律委員會建立后，與原法律委員會在權力運行方面有何不同？憲法規(guī)范的“專門委員會”定位是否足以讓憲法和法律委員會名實相符？憲法和法律委員會在合憲性審查工作中的機制作用如何？凡此種種，值得研究。本文擬從憲法和法律委員會的前世今生出發(fā)，揭示原法律委員會在權力運行上的癥結及其成因，并創(chuàng)議憲法和法律委員會權力運行的或然進路。

一、憲法和法律委員會合憲性審查職責的由來

憲法和法律委員會的前身最早可溯源至1954年。1954年憲法便已明文規(guī)定“全國人大設立法案委員會”，根據(jù)國家機構的工作安排，法案委員會作為全國人大的委員會，專門負責審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律草案，亦包括從事全國人大或者全國人大常委會的立法起草工作。1978年憲法首次提出“專門委員會”概念，但囿于憲法規(guī)范的內(nèi)容與結構的不合理，從事審議法律草案工作的專門委員會尚未在憲法規(guī)范上得到明確，相關職能仍由1954年憲法設立的法案委員會履行。綜觀法案委員會的歷史脈絡，其作為全國人大從事法律審查的專門委員會除第四屆因“文革”而未設立外，第一、二、三、五屆全國人大均有設立，它的設立，理順了新中國成立初期法律審查與起草工作的各種關系，推動了新中國的法制建設。

1982年，現(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大設立法律委員會等專門委員會，爾后，根據(jù)當時國家機構設立的工作安排，1983年6月第六屆全國人大第一次會議決定設立全國人大法律委員會，法案委員會不再保留。繼受法案委員會職責的原法律委員會作為全國人大的專門委員會，在全國人大閉會期間受全國人大常委會領導。三十五年來，原法律委員會作為法律草案和有關法律問題的決定草案審議的重鎮(zhèn)，理順立法關系與立法程序，提高審查工作效率，總體上確保了我國沿著依法治國的軌道前進，助推中國特色社會主義法律體系初步形成。2018年3月11日，修正后的現(xiàn)行憲法將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”。根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》的統(tǒng)一安排，憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責。3《中共中央印發(fā)〈深化黨和國家機構改革方案〉》，載《人民日報》2018年3月22日。第一屆憲法和法律委員會由19人組成，人員構成既遵循原法律委員會的慣例，亦有些許不同，如全國律協(xié)會長王俊峰以律師身份、清華大學刑法學教授周光權以學者身份進入憲法和法律委員會。從規(guī)范制度層面來看，該委員會的定位依然為全國人大的專門委員會，繼續(xù)履行法律草案審查工作。但如果憲法和法律委員會僅定位為專門委員會，顯然不能滿足維護憲法權威的實際需求，因為按照國家機構改革的工作安排，它并不止于對法律草案的審查，還涉及推進合憲性審查的相關工作。2018年6月22日，全國人大常委會頒布《全國人民代表大會常務委員會關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》（以下簡稱《決定》），正式明確原法律委員會的職責由新設立的憲法和法律委員會承擔。同時，《決定》還根據(jù)《深化黨和國家機構改革方案》的規(guī)定對憲法和法律委員會合憲性審查等工作職責進行了籠統(tǒng)規(guī)定。這為憲法和法律委員會進行合憲性審查工作奠定了扎實的法律依據(jù)。全國人大常委會以《決定》的形式對憲法和法律委員會的職責予以明確，是必要的、可行的。一方面，《深化黨和國家機構改革方案》是執(zhí)政黨的政治決斷，需要通過國家權力機關將其上升為國家意志方可真正全面落實；另一方面，為保證憲法和法律委員會依法履行相關職責，在有關法律修改之前，由全國人大常委會運用重大事項決定權先行對憲法和法律委員會的職責進行規(guī)定，完全符合重大改革都要于法有據(jù)的基本原則。

值得注意的是，2018年3月13日，全國人大通過了關于設立憲法和法律委員會及其成員名單的決定后，憲法和法律委員會3月14日即召開全體會議對監(jiān)察法草案進行統(tǒng)一審議，這是憲法和法律委員會成立后首次對法律案進行統(tǒng)一審議。監(jiān)察法旨在國家機構層面上建構新一套監(jiān)察機關體制，憲法和法律委員會對有關監(jiān)察權問題的法律案進行審議意義重大，直接透露監(jiān)察機關向人大負責，受人大監(jiān)督的強烈信號。

總之，憲法和法律委員會的成立是當今制度銜接成本最低、風險最低的憲治推進，具有重大的法治意義。

二、憲法和法律委員會需要正視原法律委員會機制運行問題

憲法和法律委員會繼受原法律委員會的職責后，必然亦會繼受原法律委員會權力運行中出現(xiàn)的一些問題，而這些問題很可能在一定程度上弱化新機構在維護憲法權威方面的實效。憲法和法律委員會需要正視這些問題并在工作機制中予以解決，以更好地維護憲法權威。

（一）柔性審查為主，缺乏剛性審查

原法律委員會自1983年成立以來，長期統(tǒng)一負責審議法案，在協(xié)調(diào)最高權力機關內(nèi)部的委員會之間以及最高權力機關與其他國家機關之間的關系方面取得了良好的效果。然而，原法律委員會在處理法律草案重大問題時需要同國務院及其各部門、其他專門委員會等提案人溝通時扮演居中協(xié)調(diào)者的角色，4蔣勁松：《代議法導論：基于中國人大制民主法治化》，法律出版社2016年版，第532頁。審議意見缺乏剛性。2003年發(fā)生的孫志剛案的處理過程即是類似層面的真實寫照。孫志剛案發(fā)生后，俞江等三名法學博士向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書。按照當時的《立法法》規(guī)定，原法律委員會審查認為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見，制定機關不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案。5全國人大常委會對的這次提請沒有明確表示是否受理、審查，亦沒有給予答復。孫志剛案以國務院自行撤銷《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》為終結，公權機關間的內(nèi)部協(xié)調(diào)細節(jié)無從獲悉。孫志剛案最終以符合中國協(xié)商政治傳統(tǒng)的國家機關內(nèi)部最小的政治成本處理違憲規(guī)范，但失去了一次絕佳的合憲性審查實踐和向全社會彰顯憲法權威的機會。再舉一例，2005年原法律委員會審議《公務員法（草案）》中男女是否同齡退休問題上認為對公務員退休年齡作調(diào)整的客觀條件不具備，以不作修改為宜，6參見《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2005年第4期，第325—326頁。這就回避了男女非同齡退休是否違反法律面前人人平等的憲法原則這一實質問題?？傊?，“猶抱琵琶半遮面”，原法律委員會長期以柔性審查的方式處理違憲規(guī)范卻又未能向社會公布具體的審查理據(jù)，致使合憲性審查的可預見性弱，最終導致原法律委員會在維護憲法權威方面的功能發(fā)揮有所欠缺。

（二）缺乏法律審查功能

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，原法律委員會無權就全國人大或者全國人大常委會頒布的法律進行審查，全國人大及其常委會亦尚未有任何明確規(guī)定是否可以“自查”法律，以及如何進行“自查”工作。易言之，全國人大及其常委會制定的法律游離于合憲性審查范圍之外?，F(xiàn)存的僅有兩個例證，全國人大作為“終極合憲性審查者”先后就《香港基本法》與《澳門基本法》進行審查，并分別以“決定”的形式?jīng)Q斷兩部基本法合憲。除此之外，全國人大及其常委會暫未對自身制定的其他法律進行合憲性審查。當前的各項表面“證據(jù)”是否意味著全國人大及其常委會制定的法律只能由自身審查？答案尚不明確，但可以肯定的是，全國人大會期太短不能實現(xiàn)持續(xù)性的審查工作，而全國人大常委會事務繁多，亦難以對所有法律審查親力親為。有論者認為，既然《立法法》尚未描繪審查法律的藍圖，我國合憲性審查的下一步工作可先從法律以外的法律文件進行制度上的操作設計。7莫紀宏、李晶：《推進合憲性審查工作與中國未來法治建設的走向——莫紀宏教授訪談》，載《上海政法學院學報》2018年第1期。此種觀點實際上推定法律作為特殊文件可豁免于憲法審查之外，但這種觀點明顯不符合合憲性審查的發(fā)展趨勢。應當指出，法律層面的審查完全處于空白狀態(tài)或者“地下工作狀態(tài)”不利于全國人大和全國人大常委會在實質意義上依憲立法，不利于在全社會維護憲法尊嚴，保障憲法實施。無論哪一層級的機關，只要存在立法行為均有違憲可能，不能因為全國人大及其常委會定位為最高國家權力機關便能完全推定其所制定的法律符合憲法要求，否則憲法何以明確規(guī)定一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸？因此，無論是法律案，抑或已經(jīng)生效的法律，均須接受合憲性的拷問。

（三）“機構硬件配套”不健全

原法律委員會作為專門委員會，在簡政放權的趨勢下，機構實體、人員配置與經(jīng)費保障難以滿足法律審查的要求。立法工作呈現(xiàn)任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大、節(jié)奏越來越快四個特點。8王姝：《法規(guī)備案審查結果暫未向社會公開》，載《新京報》2016年2月27日。2015年4月，國務院一次性提請全國人大常委會審議26部法律修正案，全國人大常委會組成人員普遍認為審議工作太倉促，不符合實際，亦不符合科學立法要求。9商西：《國務院1次提請審議26部法律 人大常委稱太倉促》，載http://www.wlrd.gov.cn/article/view/12708.htm，2018年4月2日訪問。法律修正案的數(shù)量如此龐大，加之不同類型的法律案又具有不同的專業(yè)要求，原法律委員會難以在短時間內(nèi)從合憲性的角度把握各部法律案，若不盡早扭轉原法律委員會硬件配套設施不健全的被動局面，繼受其機構職能的憲法和法律委員會開展合憲性審查工作的實效亦將打折，無助于更名后對其職能宗旨的新要求。更名后的憲法和法律委員會擁有更多的維護憲法權威的相關職能，如憲法解釋、憲法監(jiān)督、憲法宣傳等，故重視其“機構硬件配套”就顯得十分緊迫。

與原法律委員會在職能上相類似的全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室（以下簡稱法規(guī)備案審查室）同樣存在類似問題。因將來憲法和法律委員會要實現(xiàn)所有法律文件的合憲性審查工作，就必然需要參考當前法規(guī)備案審查室的運作情況。2017年12月，全國人大常委會首次公布備案審查制度的運作情況顯示，自2004年成立法規(guī)備案審查室以來，通過備案審查修改或者廢止的法規(guī)有近200件。10盧義杰、劉世昕、楊杰：《“法律委員會”擬更名為“憲法和法律委員會”意味著什么》，載《中國青年報》2018年3月8日。據(jù)全國人大常委會法工委有關負責人表示，由于每年報備案的地方性法規(guī)高達數(shù)百件，“被動審查與有重點地主動”審查方式是當前法規(guī)備案審查室的工作方式。2015年，法規(guī)備案審查室僅主動審查了行政法規(guī)7件、司法解釋24件，與每年報備的地方性法規(guī)數(shù)量形成鮮明的對比。法規(guī)備案審查室作為協(xié)助全國人大及其常委會進行合法性審查的專門機構，法規(guī)備案審查室工作的實效性與社會發(fā)展的需求和公眾期待間還存在較大差距，并未達至維護憲法權威的理想狀態(tài)。這些方面均須憲法和法律委員會吸取經(jīng)驗并進一步改進。

此外，由于名義上分屬不同的機關，法規(guī)備案審查室的權力運作與原法律委員會在實際職能上是否直接貫通，不為外界所知。由于前者主要從事合法性審查工作，后者經(jīng)過更名后將具備合憲性審查的職責，若一些法規(guī)、司法解釋等法律文件同時報送兩個機構進行不同標準的審查，其中所存在的環(huán)節(jié)容易增加審查成本，不利于實現(xiàn)更高效的審查工作。

三、憲法和法律委員會機制運行的路徑依賴與機制創(chuàng)新

在新時代下，憲法和法律委員會必然具有更多的機制創(chuàng)新可能，給憲治實踐注入更多的生機活力。然而，鑒于原法律委員會潛在的憲治癥結，憲法和法律委員會權力運行尚需保持清晰的認識，避免再一次陷入“換湯不換藥”之局面。若憲法和法律委員會的職責過于單調(diào)，則無助于憲法權威長久彰顯；若其急劇越位擴權，亦因自身力量不足而容易陷入形式憲治之局面。良性的憲法和法律委員會權力運行狀態(tài)在于實現(xiàn)縱橫向權力機關間的權力互動，在原有的職責路徑上運用現(xiàn)有制度資源日益破除觀念與權力上的束縛，貫通憲法實施血液流通的大動脈與微循環(huán)。更名后的憲法和法律委員會肩負維護憲法權威的使命，本身即為我國制度改革中的重大事項。遵循“重大改革要于法有據(jù)”之理念，推進憲法和法律委員會權力運作，實現(xiàn)持久的活力狀態(tài)，國家有必要專門推進維護憲法權威方面的立法工作。

當前，有論者建議全國人大常委會出臺專門的合憲性審查條例，11劉武?。骸逗蠎椥詫彶樽寫椃ㄩL出“鋼牙利齒”》，載《證券時報》2017年11月3日。也有學者建議制定專門的《憲法監(jiān)督法》或者《憲法委員會組織法》，在健全憲法解釋程序機制方面，建議制定《憲法解釋程序法》。12胡錦光：《論推進合憲性審查工作的體系化》，載《法律科學》（西北政法大學學報）2018年第2期。從合憲性審查工作或者憲法解釋工作的專門化功效而言，這些建議具有一定的合理性。然而，需要注意的是，維護憲法權威的法律文件并非越多越利于憲治，規(guī)范越多，需要協(xié)調(diào)的機構亦越多，立法成本亦水漲船高；更重要的是容易導致體系分散、普法實效弱，徒增護憲執(zhí)法成本。再者，規(guī)范間的不穩(wěn)定性容易損害憲法權威。為了形成內(nèi)容統(tǒng)一、形式完整、結構系統(tǒng)、體系協(xié)調(diào)的憲法權力運作機制，首先要對憲法和法律委員會的權力運作機制進行統(tǒng)一立法，因此，可以由全國人大制定類似名稱的法律——《憲法和法律委員會組織法》，既涉及憲法和法律委員會的組織、職權與程序規(guī)范，亦涉及其與全國人大、全國人大常委會（含法制工作委員會）以及其他國家機關、社會組織、公民的關系等系統(tǒng)性問題，方案大致如下：

（一）增設法律或者法律草案合憲性審查職能

維護憲法權威，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作是憲法和法律委員會建立的核心目的。憲法和法律委員會除了繼續(xù)推進原法律委員會職能依法行使外，還應增設法律草案合憲性審查程序，確保法律草案合乎憲法。因為無論是全國人大抑或全國人大常委會所制定的法律從理論上均存在違憲的可能。憲法和法律委員會有權審查全國人大及其常委會所制定的法律并不違反法理，盡管前者對后者負責，但既然前者的職責中包含合憲性審查，即可表明其具體負責合憲性審查的工作，至于審查的相關結論是否被采納取決于其上級——全國人大及其常委會的決定。這就好比一個公司內(nèi)部的法律顧問為他的上司董事長提供法律意見書一樣，法律顧問的意見是否最終被采納取決于董事長的態(tài)度，而非法律顧問作出法律意見書后便對公司運作產(chǎn)生效力。正因如此，由于原法律委員會并未從合憲性的角度審查法律草案，許多已經(jīng)生效的法律是否經(jīng)得起合憲性審查仍是一個問號。盡管如此，憲法和法律委員會還可繼續(xù)審查業(yè)已生效的法律。

鑒于憲法和法律委員會成立后的重要職能在于推動合憲性審查工作，糾正一切與憲法相抵觸的法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等法律文件，故法規(guī)備案審查室應整體移入憲法和法律委員會，以實現(xiàn)資源整合，發(fā)揮最高國家權力機關內(nèi)部審查的最大功效。憲法和法律委員會除從合憲性與合法性的雙重審查標準來審查全國人大的規(guī)范性文件外，還可審查法律、地方性法規(guī)等規(guī)范，實現(xiàn)所有法律文件全覆蓋無死角審查，全方位推進合憲性審查工作，助推憲法長出“利齒”。總之，憲法和法律委員會的性質可定位為負責協(xié)助全國人大及其常委會依法行使憲法解釋與監(jiān)督憲法實施職能的具體合憲性審查機構，以合憲性審查為主線構筑憲法和法律委員會權力運行機制。

（二）理順憲法和法律委員會與黨在合憲性審查工作上的互動關系

黨作出的一些行為明顯具有“法”的屬性，大致分為兩類：一是黨的路線、方針、政策；二是黨內(nèi)法規(guī)。那么，這些行為是否可容納于合憲性審查范圍之內(nèi)，這里將詳細討論。

首先，我們認為，憲法和法律委員會不宜主動審查黨的路線、方針、政策。理由包括：其一，因黨的路線、方針、政策是黨執(zhí)政的制度根基，業(yè)已囊括依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、依憲治國等根本性問題，是國家全面實現(xiàn)依法治國的綱領性文件，設立憲法和法律委員會進行維護憲法權威的工作，亦是這些路線、方針、政策的組成部分。從本質而言，黨的路線、方針、政策屬于政治問題。根據(jù)憲法理論，政治問題不受審查。新時代下“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”作為憲治信條載入修正后的憲法，意味著執(zhí)政黨是領導包含合憲性審查工作在內(nèi)一切國家事務的保證。故憲法和法律委員會未經(jīng)過黨中央有關部門與全國人大及其常委會的協(xié)調(diào)，不宜主動對黨的路線、方針、政策進行審查。其二，執(zhí)政黨的行為并非直接的公權行為，與憲法和法律委員會所要審查的對象——公權機關的行為并不存在直接的對應關系。再者，黨領導立法，主要對重大政策與重大體制作出調(diào)整，并不干預具體的法律草案的起草與最后的審議。當執(zhí)政黨將自己的意志上升為法律草案時，憲法和法律委員會才可對該法律草案予以審議。若執(zhí)政黨主動提請憲法和法律委員會對黨的政策進行審查，則屬于執(zhí)政黨內(nèi)部之事，最終的審查結論可公開，亦可不公開。

其次，黨內(nèi)法規(guī)作為黨依憲執(zhí)政依法執(zhí)政之橋梁，在約束黨員干部行為以及實施國家方針、政策上起著重要的作用。那么，憲法和法律委員會是否可以審查黨內(nèi)法規(guī)？有學者認為黨內(nèi)法規(guī)業(yè)已在黨內(nèi)進行審查，故未來成立的憲法監(jiān)督機關（如憲法和法律委員會）無權對黨內(nèi)法規(guī)進行審查。13焦洪昌、俞偉：《我國應該建立法律草案合憲性審查制度》，載《長白學刊》2018年第1期。這種觀點同樣將黨內(nèi)法規(guī)置于黨的路線、方針、政策的同等位置上，忽視了前者具有“法”的色彩，具有實質上約束公民行為的屬性，而后者需要轉化為具體的法律法規(guī)方能具有效力。鑒于此，黨內(nèi)法規(guī)須接受合憲性審查。理由有：其一，憲法已明文規(guī)定各政黨都必須遵守憲法，黨內(nèi)法規(guī)自然亦需要遵守憲法。其二，由于執(zhí)政者行事多依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，在實踐中，黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生對社會大眾約束的“溢出效應”，超出黨內(nèi)法規(guī)僅限于黨員與黨組織的約束“法域”。其三，黨內(nèi)法規(guī)納入合憲性審查范圍并不損害黨依法執(zhí)政。憲法和法律委員會與執(zhí)政黨在維護法治方面具有共同的目標。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》要求黨內(nèi)法規(guī)與國家法規(guī)等規(guī)范建立審查銜接聯(lián)動機制，足以表明黨期待黨內(nèi)法規(guī)備案工作能夠真正走向法治化，而非形式化。

綜上，可從以下幾點理順憲法和法律委員會與黨在合憲性審查工作上的互動關系：

第一，對黨內(nèi)法規(guī)的審查可先由黨的機構依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》等文件進行，14焦洪昌、俞偉：《我國應該建立法律草案合憲性審查制度》，載《長白學刊》2018年第1期。但要逐步實現(xiàn)與國家法規(guī)等規(guī)范的審查銜接聯(lián)動機制。由于我國長期貫徹“政治先行、政治推動”的行動路線，15莫紀宏、李晶：《推進合憲性審查工作與中國未來法治建設的走向——莫紀宏教授訪談》，載《上海政法學院學報》2018年第1期。黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)與現(xiàn)行法律制度同時接受合憲性審查的路線亦自然遵循這一路線。實際上，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設工作的蓬勃發(fā)展，黨亦可成立專門性的合憲性審查機構對黨擬出臺的黨內(nèi)法規(guī)、政策性文件進行合憲性審查。16田飛龍：《中國憲制轉型的政治憲法原理》，中央編譯出版社2015年版，第399頁。黨的合憲性審查機構成員亦可由黨內(nèi)成員與憲法和法律委員會派出的中共黨員共同擔任，以推進黨內(nèi)法規(guī)維護憲法權威之需求。

第二，對具有黨內(nèi)法規(guī)色彩的法律文件，可由憲法和法律委員會直接進行審議，若在審查中發(fā)現(xiàn)部分條文同憲法相抵觸的，可先將有關審議意見交由黨內(nèi)專門從事合憲性審查的機構處理。實際上，憲法和法律委員會成立后首次審查的便是頗具黨內(nèi)法規(guī)色彩的法律文件——《監(jiān)察法》，該法既直接約束黨員干部，亦約束黨外人員，實現(xiàn)紀委與國家監(jiān)察力量的合一。除了黨內(nèi)法規(guī)外，多數(shù)軍事法規(guī)亦是極具準黨內(nèi)法規(guī)色彩的法律文件?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》明確中央軍委及其政治部門開展軍隊黨內(nèi)法規(guī)審查工作。中央軍委及其政治部門同樣亦可與憲法和法律委員會進行合憲性審查工作上的銜接。

（三）開展憲法解釋

憲法解釋是維護憲法安定性，保障憲法權威的重要方式。開展憲法解釋是一項推進憲治的重大工程，歐美國家普遍將憲法解釋作為一種化解憲治危機、彌補憲法缺陷的重要方式，例如美國馬伯里訴麥迪遜一案中，便通過憲法解釋的方式調(diào)和兩個黨派的政治糾紛，也確立了美國的司法審查模式。綜觀我國，自1982年頒布現(xiàn)行憲法以來，我國尚未就憲法進行解釋，17作為憲制性法律的《香港基本法》自實施以來業(yè)已進行了五次釋法，這些釋法經(jīng)驗可為憲法和法律委員會進行憲法釋法提供經(jīng)驗。一些公權機關容易借模糊的憲法條款侵犯公民的合法權益，如近十年來，憲法規(guī)范上的“公共利益”便成為公權機關強征土地的“尚方寶劍”。18參見《憲法》第13條。因此，為彰顯憲法權威，保障公民權益，實現(xiàn)憲法規(guī)范與社會的雙重穩(wěn)定效果，我國有必要盡早開展常態(tài)化的憲法解釋。

憲法和法律委員會在開展憲法解釋方面具有專業(yè)優(yōu)勢。憲法和法律委員會可設立專門的研究室作為憲法解釋的具體工作部門，負責處理全國人大常委會交代的關于憲法解釋的任務。為簡化程序，國務院、最高人民法院等有權提出憲法解釋的主體可直接向憲法和法律委員會提出憲法解釋的要求。憲法和法律委員會根據(jù)有關主體的釋憲要求制定出憲法解釋的報告供全國人大常委會做決議。憲法解釋之結果并非唯一，在多元解釋結果中如何取舍取決于違憲審查機關之價值判斷和政治智慧。19饒龍飛：《“雙層式”違憲構成論——以立法行為的合憲性審查為中心》，載《西部法學評論》2017年第1期。憲法和法律委員會所提供的憲法解釋或可作出多種方案，最終由全國人大常委會審議和抉擇。

（四）營造憲治文化

近年來，隨著憲法宣誓制度、憲法紀念日等工作的開展，憲法權威在全社會得以樹立。弘揚憲法精神，增強憲法意識是憲法和法律委員會設立的重要目的，與之配套的職責有推動憲法實施、配合憲法宣傳，這些職責的實質是在全社會營造一種良好的憲治文化。憲法監(jiān)督的實效除了在公權機關及其公職人員樹立憲法權威外，還得在全社會樹立一種奉憲法為圭臬的憲治文化。憲治文化的營造就是讓全社會浸染著對憲法權威的服從以及進行憲法實踐，憲法和法律委員會可以多項進路助推這種文化的生成。憲治文化的核心就是樹立社會大眾的憲法共識，包涵當前的憲法宣誓制度、憲法紀念日等業(yè)已存在的文化形態(tài)。作為一項重大工程，憲治文化之生成并非一朝一夕之事，需要在權威機構的科學指引下逐步形成。因此，憲法和法律委員會可設立專門的研究室作為從事營造憲治文化的具體工作部門。

（五）充實“機構硬件配套”

合憲性審查是一項高度專業(yè)性的工作，充實的人財物資源必不可少。更名后的憲法和法律委員會由于職能的擴充，加之為實現(xiàn)高效地審查所有法律文件的目標，法規(guī)備案審查室或將融入，實體機構進一步充實具有正當性。國家應在機構人員編制與經(jīng)費配套方面給予充足的保障，以實現(xiàn)憲法和法律委員會各項職能有序運行。主要包括：

一是內(nèi)設必要的工作機構，擴充人才。憲法和法律委員會可廣泛吸收專業(yè)力量開展審查工作，除增加各類專業(yè)的法律人才外，還可借助“外腦”，如邀請憲法學和其他部門法學的專家學者直接參與合憲性審查的研究論證工作，主要解決一些審查上的疑難問題。

二是提高合憲性審查人員的專業(yè)能力，要不斷提高憲法實施、憲法解釋、憲法監(jiān)督的工作能力。

三是借助網(wǎng)絡平臺用以統(tǒng)一接收公眾提出的憲法解釋、合憲性審查等方面的建議，并定期將法律文件審查的情況在全國人大網(wǎng)公示。其中，重點建立合憲性審查專題，使備案和審查工作依托互聯(lián)網(wǎng)高效地運轉。20方樂：《合憲性審查：維護憲法權威的“利齒”》，載《群眾》2017年第20期。

四、結語

讓憲法長出“鋼牙利齒”一直是國人夢寐以求的憲治效果。過去，囿于憲治認識分歧較大，專門性的合憲性審查機構尚未確立，一些違憲的法律文件尚未得到糾正，憲法長期被視作“無齒之虎”。若不盡早扭轉憲法權威弱化的被動局面，全面依法治國的進程容易陷入裹足不前的困境。如今，原法律委員會更名為憲法和法律委員會，它的現(xiàn)實意義遠不止于完善人大制度與彰顯憲法權威，從更深層次而言，它將逐步探索和描繪中國憲治圖景的可行軌跡，是執(zhí)政黨提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要進路。憲法和法律委員會肩負憲法權威守護神之重任，以合憲性審查為核心職責并主導整個法律文件審查體系，理順自身權力的運行?？傊?，當憲法和法律委員會作為專門的合憲性審查機構且有效維護憲法權威后，中國的形式憲治必將走向實質憲治。