毛 雨

全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)研究室干部

2015年3月，十二屆全國人大三次會(huì)議修改《中華人民共和國立法法》，賦予了所有設(shè)區(qū)的市、自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市（以下簡(jiǎn)稱設(shè)區(qū)的市）地方立法權(quán)。自立法法修改以來，設(shè)區(qū)的市立法熱情高漲，積極從本地實(shí)際需要出發(fā)開展立法工作。設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)在維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、完善中國特色社會(huì)主義法律體系、引領(lǐng)和推動(dòng)地方改革發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用；同時(shí)，由于設(shè)區(qū)的市立法工作起步晚、基礎(chǔ)弱，在立法理念、工作機(jī)制等各方面較普遍地存在問題和困難，亟待改進(jìn)。本文基于對(duì)2015年3月至2018年3月設(shè)區(qū)的市地方立法工作的統(tǒng)計(jì)分析，在總結(jié)設(shè)區(qū)的市立法成就及經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，梳理出具有共性的一些問題，并提出可能的解決思路，以作為進(jìn)一步完善設(shè)區(qū)的市地方立法工作的參考依據(jù)。

一、基本情況

修改后的《立法法》第72條第2款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)1以下簡(jiǎn)稱“三個(gè)事項(xiàng)范圍”。制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！贝送?，該法第77條第1款還規(guī)定，“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定?！比陙?，全國設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作，依法行使地方立法權(quán)。截至2018年3月，已有273個(gè)設(shè)區(qū)的市經(jīng)相應(yīng)省、自治區(qū)確定開始行使地方立法權(quán)，其中249個(gè)已經(jīng)制定完成自己的地方性法規(guī)，制定并經(jīng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)已達(dá)621件。下面從時(shí)間和空間兩個(gè)維度對(duì)上述地方性法規(guī)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

（一）時(shí)間分布情況

從2015年3月立法法修改至2018年3月底，設(shè)區(qū)的市共制定并經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)621件，其中立法條例205件，三個(gè)事項(xiàng)范圍的地方性法規(guī)413件。2此外，有的地方還以地方性法規(guī)的形式制定了人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則，包括西藏自治區(qū)日喀則市1件、山西省朔州市2件。三年來，設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量在不同時(shí)間段呈現(xiàn)出顯著變化：2015年3月至2016年3月，全國共有97件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)得到相關(guān)省、自治區(qū)人大批準(zhǔn)，其中地方立法條例86件，三個(gè)事項(xiàng)范圍的法規(guī)11件；2016年4月至2017年3月，共有280件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)獲批，其中地方立法條例92件，三個(gè)事項(xiàng)范圍法規(guī)188件；2017年4月至2018年3月，共有244件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)獲批，其中地方立法條例27件，三個(gè)事項(xiàng)范圍法規(guī)214件。具體情況如表1所示。

表1 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)間分布情況

（二）地域分布情況

從經(jīng)過省、自治區(qū)人大批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)件數(shù)上看，三年來，全國27個(gè)省、自治區(qū)平均批準(zhǔn)23件。由于各省、自治區(qū)所轄設(shè)區(qū)的市數(shù)量不同，立法能力與立法需求也各不相同，設(shè)區(qū)的市的立法數(shù)量在地域分布上呈現(xiàn)出較大差異。山東、安徽、廣東、江蘇、四川、湖北、浙江、河南8省累計(jì)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量均已突破30件，共批準(zhǔn)351件，占全部設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)總數(shù)的56.5%。其中，山東省批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)最多，已達(dá)64件?？傮w而言，各省、自治區(qū)都已實(shí)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市地方立法零的突破，60%左右的省、自治區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)下轄的每個(gè)設(shè)區(qū)的市都有自己的地方性法規(guī)。設(shè)區(qū)的市地方立法工作正在有序進(jìn)行、全面推進(jìn)（見圖1）。

圖1 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的省、自治區(qū)分布情況（截至2018年3月）

細(xì)化到設(shè)區(qū)的市層面來看，地方立法件數(shù)上的差異更加明顯。截至2018年3月，江蘇省泰州市和山東省濟(jì)寧市已制定并經(jīng)省、自治區(qū)人大批準(zhǔn)的地方性法規(guī)已達(dá)7件。法規(guī)件數(shù)在5件及以上的設(shè)區(qū)的市共23個(gè)，其中山東省8個(gè)、江蘇省5個(gè)、浙江省4個(gè)、安徽省3個(gè)，集中分布在東部地區(qū)。目前，全國仍有23個(gè)已確定開始行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市尚處于立項(xiàng)和調(diào)研階段，未制定出臺(tái)地方性法規(guī)。5這些設(shè)區(qū)的市較集中地分布在河北省（5個(gè)）和云南?。?個(gè)）。具體情況如圖2所示。

圖2 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)地域分布6（截至2018年3月）

地方立法條例方面。截至2018年3月，全國共有205件設(shè)區(qū)的市地方立法條例獲得省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，其中絕大部分以“地方立法條例”（共計(jì)116件）或者“制定地方性法規(guī)程序規(guī)定”（共計(jì)58件）為法名。各省、自治區(qū)的設(shè)區(qū)的市制定地方立法條例的情況存在一定差異，有的省基本上每個(gè)設(shè)區(qū)的市都制定了地方立法條例。具體情況如圖3所示。

圖3 設(shè)區(qū)的市地方立法條例數(shù)量地域分布（單位：件，截至2018年3月）

三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)地方性法規(guī)方面。截至2018年3月，全國共有413件三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)被批準(zhǔn)，各省、自治區(qū)平均約15.3件。批準(zhǔn)相關(guān)法規(guī)件數(shù)較多的省份主要有山東（50件）、江蘇（37件）、安徽（36件）、廣東（30件）等。三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)法規(guī)件數(shù)超過5件的設(shè)區(qū)的市共有9個(gè)，其中山東省5個(gè)、江蘇省4個(gè)。具體情況如圖4所示。

圖4 設(shè)區(qū)的市三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)法規(guī)數(shù)量地域分布（單位：件，截至2018年3月）

二、設(shè)區(qū)的市地方立法主要特點(diǎn)

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是我國立法體制的重大變化，是為了充分發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性作出的重要制度安排，也是著眼于加強(qiáng)和改善國家治理體系和治理能力作出的重大決策。立法法修改三年來，在全國人大常委會(huì)和各省市兩級(jí)黨委、人大的共同努力下，設(shè)區(qū)的市地方立法工作已經(jīng)成為地方提高治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法制建設(shè)的有力抓手；數(shù)百件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)已經(jīng)獲批實(shí)施，在法治建設(shè)中發(fā)揮出補(bǔ)充性、探索性作用，為完善中國特色社會(huì)主義法律體系作出了積極貢獻(xiàn)。各地設(shè)區(qū)的市地方立法工作不斷取得新進(jìn)展，呈現(xiàn)出許多亮點(diǎn)和特色，值得深入總結(jié)。

一是從立法進(jìn)程上看，設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作，整體穩(wěn)步有序進(jìn)行。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展，人民受教育水平和民主參與意識(shí)不斷提高；但是，由于我國地域廣闊，人口眾多，民族分布復(fù)雜，各地地理、歷史、人文和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況又千差萬別，為滿足各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的不同需求，妥善處理直接關(guān)系民生福祉的相關(guān)問題，更好發(fā)揮地方在社會(huì)治理中的積極性主動(dòng)性，2015年修改的立法法賦予了設(shè)區(qū)的市一定的地方立法權(quán)。三年來，各省市黨委、人大高度重視推進(jìn)設(shè)區(qū)的市地方立法工作，不斷加強(qiáng)黨對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)置地方立法專門機(jī)構(gòu)，配齊立法工作力量；不斷探索解決地方實(shí)際問題的切實(shí)有效方法，注重發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用；不斷探索創(chuàng)新地方立法工作體制，完善立法工作程序機(jī)制。在全國人大常委會(huì)和各省市兩級(jí)黨委、人大的共同努力下，確定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)工作和設(shè)區(qū)的市地方立法工作都取得了明顯成效。在確定設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)工作方面，2015年5月，安徽省率先確定了第一批共6個(gè)設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)；截至2018年3月，全國274個(gè)設(shè)區(qū)的市中已有273個(gè)開始制定地方性法規(guī)。7西藏自治區(qū)那曲市尚未經(jīng)自治區(qū)人大確定開始行使地方立法權(quán)。在設(shè)區(qū)的市地方立法工作方面，截至2018年3月，在立法法賦予地方立法權(quán)的274個(gè)設(shè)區(qū)的市中，已有249個(gè)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)審議通過并報(bào)經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了地方性法規(guī)，占設(shè)區(qū)的市總數(shù)的90.9%。特別是，隨著大多數(shù)設(shè)區(qū)的市地方立法工作機(jī)構(gòu)和人員配備到位，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量在2016年后大幅增加，充分體現(xiàn)出各地堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署、提高通過法定程序?qū)崿F(xiàn)黨的主張和人民意志有機(jī)統(tǒng)一的水平、探索運(yùn)用法律手段調(diào)整利益關(guān)系、推動(dòng)改革發(fā)展的主動(dòng)性積極性。

二是從立法順序上看，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中較好地做到了立法規(guī)范先行。依法立法是提高立法質(zhì)量的基本保證。三年來，設(shè)區(qū)的市不僅嚴(yán)格按照憲法規(guī)定的立法體制和原則以及立法法第三條的規(guī)定開展地方立法工作，還嚴(yán)格遵循和努力把握立法規(guī)律，通過制定地方立法條例和議事規(guī)則等形式，確保設(shè)區(qū)的市地方立法符合憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，體現(xiàn)合憲性、合法性要求。截至2018年3月，全國已有205個(gè)設(shè)區(qū)的市完成了地方立法條例的制定和報(bào)批程序，占到全部設(shè)區(qū)的市的74.8%。從個(gè)體來看，全國共有184個(gè)設(shè)區(qū)的市是在制定地方立法條例后再制定其他地方性法規(guī)的，另外有21個(gè)設(shè)區(qū)的市在制定三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)地方性法規(guī)后又補(bǔ)充制定了地方立法條例。從整體來看，地方立法條例在所有設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中所占比例約為三分之一。通過對(duì)所有設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)分年度分類統(tǒng)計(jì)（見圖5）可知，在立法法修改后的第一年（2015年3月至2016年3月），地方立法條例占到該時(shí)間段所有法規(guī)的88.7%；這一比例在第二年（2016年4月至2017年3月）降至32.9%，第三年（2017年4月至2018年3月）繼續(xù)降至11.1%，其他地方性法規(guī)所占比例則相應(yīng)逐年上升，這是設(shè)區(qū)的市地方立法工作在程序完備、規(guī)范清晰的基礎(chǔ)上，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嶓w性法規(guī)、著力解決地方實(shí)際問題的最鮮明的表現(xiàn)。有的設(shè)區(qū)的市在推進(jìn)地方立法工作的同時(shí)，還抓緊建章立制，以立法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作規(guī)范等形式完善公開征求意見、立法聽證論證、立法協(xié)商、立法調(diào)研等工作機(jī)制，8比如，福建龍巖市人大常委會(huì)2018年就以內(nèi)部資料形式印發(fā)《龍巖市地方立法實(shí)務(wù)》一書，收錄該市人大及其常委會(huì)立法條例（地方性法規(guī)）以及人大法制委員會(huì)工作規(guī)則、常委會(huì)立法規(guī)劃和計(jì)劃編制與實(shí)施工作規(guī)定、專家顧問工作規(guī)定和立法技術(shù)規(guī)范等十余項(xiàng)工作規(guī)范。對(duì)更好地貫徹落實(shí)地方立法條例發(fā)揮了制度保障作用。

圖5 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)分年度分類統(tǒng)計(jì)對(duì)比（截至2018年3月）

三是從地方立法條例內(nèi)容看，設(shè)區(qū)的市緊跟國家立法工作動(dòng)態(tài)和最新理論研究成果，努力用先進(jìn)的立法理念引領(lǐng)地方立法工作，用國家立法實(shí)踐證明可行的程序規(guī)范推進(jìn)地方立法工作，提高立法質(zhì)量，保證國家法律和黨中央重大決策部署在本行政區(qū)域的貫徹執(zhí)行，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國真正打通、有機(jī)統(tǒng)一。經(jīng)對(duì)相關(guān)關(guān)鍵詞的搜索統(tǒng)計(jì)可知，在設(shè)區(qū)的市所制定的205件地方立法條例中，就立法理念而言，有190件規(guī)定了“不抵觸”原則，180件規(guī)定地方立法工作要追求和保證“立法質(zhì)量”，142件規(guī)定立法要在地方改革發(fā)展中發(fā)揮“引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，115件規(guī)定要突出“地方特色（特點(diǎn)）”，72件將“依法治市（州）”列為地方立法工作宗旨，50件直接將“科學(xué)立法、民主立法”理念寫入地方立法條例，等等。就立法程序而言，205件設(shè)區(qū)的市地方立法條例每一件都有提及“論證”一詞，分別涉及在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審議等多個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置了相關(guān)方面參加的論證機(jī)制；193件涉及在地方立法各環(huán)節(jié)設(shè)置了“聽證”機(jī)制；187件涉及了地方性法規(guī)草案的“委托”起草機(jī)制；187件涉及在地方立法工作各環(huán)節(jié)設(shè)置了“評(píng)估”機(jī)制，其中124件為“立法后評(píng)估”，等等。此外，從參與地方立法的主體來看，有203件設(shè)區(qū)的市地方立法條例規(guī)定了“常務(wù)委員會(huì)組成人員”應(yīng)行使的職權(quán)和發(fā)揮的作用，192件規(guī)定要充分發(fā)揮“專家”“外腦”在法規(guī)起草等環(huán)節(jié)的作用，184件規(guī)定了“人民代表大會(huì)代表”的職權(quán)作用，155件規(guī)定了地方立法工作應(yīng)扎根“基層”、聽取基層群眾意見。就“開門立法”相關(guān)制度而言，有195件設(shè)區(qū)的市地方立法條例規(guī)定要利用當(dāng)?shù)毓俜綀?bào)紙（包括各類日?qǐng)?bào)、晚報(bào)等）作為地方性法規(guī)草案公開征求意見或者法規(guī)通過后公示文本的媒介；94件規(guī)定要實(shí)現(xiàn)地方立法工作的“網(wǎng)上”征求意見或者利用“網(wǎng)站”平臺(tái)進(jìn)行法規(guī)公開；另有23件地方立法條例專門對(duì)法規(guī)草案“公開征求意見”的具體機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定。綜上所述，設(shè)區(qū)的市在為地方立法工作“搭架子”的起步階段，能夠充分吸收全國人大在國家立法工作過程中積累的有益經(jīng)驗(yàn)，特別是抓住人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，努力學(xué)習(xí)先進(jìn)的理論研究成果，建立完善民主立法、科學(xué)立法相關(guān)工作機(jī)制，為利用好地方立法權(quán)、把穩(wěn)地方改革發(fā)展的方向奠定了重要基礎(chǔ)。

四是從三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)地方性法規(guī)的選項(xiàng)立項(xiàng)看，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中充分發(fā)揮創(chuàng)造性，深入挖掘地方立法空間。三年來，設(shè)區(qū)的市地方立法始終堅(jiān)持在中國特色社會(huì)主義法治體系框架內(nèi)，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，從本地實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)《立法法》第72條第2款所規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個(gè)事項(xiàng)范圍進(jìn)行了極富創(chuàng)造性的闡發(fā)。在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)已經(jīng)涉及市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理、安全生產(chǎn)管理、市政公用事業(yè)管理、道路交通管理、工程建設(shè)與管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房保障、人才發(fā)展促進(jìn)、文明行為管理以及城市綜合管理等諸多問題；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，已涉及水環(huán)境保護(hù)、風(fēng)景名勝區(qū)環(huán)境保護(hù)、大氣環(huán)境保護(hù)、山體保護(hù)、森林草原保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)環(huán)境保護(hù)、濕地保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、自然資源和特產(chǎn)保護(hù)、固體廢物污染治理、噪聲污染治理等問題；在歷史文化保護(hù)領(lǐng)域，已涉及文物保護(hù)、遺址保護(hù)、非物質(zhì)文化保護(hù)等問題。9截至2017年12月底對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)依其上位法依據(jù)所作的分類統(tǒng)計(jì)分析可參考閆然、毛雨：《設(shè)區(qū)的市地方立法三周年大數(shù)據(jù)分析報(bào)告》，載《地方立法研究》2018年第3期。通過對(duì)三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)地方性法規(guī)名稱中的關(guān)鍵詞頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，詞頻超過5次的關(guān)鍵詞共40個(gè)，排序如表2，可以看出設(shè)區(qū)的市在選項(xiàng)立項(xiàng)時(shí)關(guān)注的議題較為分散。同時(shí)，從關(guān)鍵詞頻率的分布來看，在413件相關(guān)地方性法規(guī)中，詞頻最高的“保護(hù)”一詞出現(xiàn)166次，“管理”一詞出現(xiàn)147次，但這兩個(gè)詞涉及的規(guī)范領(lǐng)域仍然十分廣泛，各地相關(guān)立法選題差異仍然巨大；而此外所有的關(guān)鍵詞頻率均未超過100次，絕大部分在10次以下。這也從某個(gè)側(cè)面體現(xiàn)出，盡管立法法給設(shè)區(qū)的市地方立法框定了三個(gè)事項(xiàng)范圍，廣大設(shè)區(qū)的市在選項(xiàng)立項(xiàng)上卻并未過分扎堆，他們積極探索確定適合當(dāng)?shù)厍闆r的立法項(xiàng)目，把握好有限的立法權(quán)，制定出了一大批富有地方特色、具有獨(dú)特地方風(fēng)貌的法規(guī)?？傮w上看，設(shè)區(qū)的市在增強(qiáng)法規(guī)地方特色上下了真功夫，較好地做到了立足地方實(shí)際，實(shí)事求是，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著眼本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問題，以保障和改善民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把中央要求、群眾期盼、實(shí)際需要和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，較好地做到了科學(xué)立項(xiàng)，也使地方立法整體上展現(xiàn)出生機(jī)活力。

表2 設(shè)區(qū)的市三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)地方性法規(guī)名稱高頻詞匯

五是從規(guī)范方式上看，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中重視法規(guī)可操作性，涌現(xiàn)了一批精細(xì)化的地方性法規(guī)。全國人大常委會(huì)副委員長王晨同志在第十九次地方立法研討會(huì)上的講話中指出，精細(xì)化立法就是要能具體盡量具體，能明確盡量明確，確保每一項(xiàng)制度可執(zhí)行、易操作、真正管用。11全國人大常委會(huì)法工委研究室編：《全國地方立法研討會(huì)講話匯編》，中國民主法制出版社2017年版，第61頁。一些設(shè)區(qū)的市進(jìn)行了相關(guān)實(shí)踐探索，地方立法的精細(xì)化主要可從如下兩個(gè)方面得到體現(xiàn)：一方面是選題精細(xì)。一些設(shè)區(qū)的市在選項(xiàng)立項(xiàng)上立足地方實(shí)際情況，精準(zhǔn)把握立法需求，選擇切口小、易操作的立法項(xiàng)目。比如，安徽銅陵、湖北隨州、江西九江等16個(gè)設(shè)區(qū)的市就煙花爆竹燃放制定了地方性法規(guī)；安徽滁州、河南漯河、山西忻州等11個(gè)設(shè)區(qū)的市就當(dāng)?shù)仫L(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)和管理制定了地方性法規(guī)；安徽宿州、廣東云浮、江蘇南通等6個(gè)設(shè)區(qū)的市就城市建筑垃圾、農(nóng)村生活垃圾等不同類型的垃圾管理制定了地方性法規(guī)，等等。另一方面是規(guī)范精細(xì)。一些設(shè)區(qū)的市在制定法律規(guī)范時(shí)嚴(yán)格劃定適用范圍和對(duì)象，細(xì)化規(guī)定法律行為和相應(yīng)法律責(zé)任，從源頭上確保地方性法規(guī)的可執(zhí)行性。比如，山西運(yùn)城在關(guān)圣文化建筑群保護(hù)條例中，詳細(xì)界定了解州和常平關(guān)帝廟建筑的保護(hù)范圍和一類建設(shè)控制地帶，并對(duì)相應(yīng)區(qū)域不得進(jìn)行的施工活動(dòng)類型和相應(yīng)法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定；再如，福建漳州在市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定中詳細(xì)列出了七類不同區(qū)域的市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人，并從市容、環(huán)境衛(wèi)生、綠化亮化等方面列出了十余項(xiàng)具體責(zé)任要求；又如，湖北鄂州在戶外廣告和招牌設(shè)置管理?xiàng)l例中，對(duì)戶外廣告設(shè)置行為、專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)包含的內(nèi)容、不得設(shè)置戶外廣告的情形、中心城區(qū)不得設(shè)置的戶外廣告類型等都作了細(xì)致規(guī)定。三年來，這樣的地方性法規(guī)逐漸增多，體現(xiàn)出設(shè)區(qū)的市努力抓住關(guān)鍵性問題，以“行得通、立得住、真管用”為標(biāo)準(zhǔn)，使地方性法規(guī)成為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的有力抓手。

三、推動(dòng)設(shè)區(qū)的市地方立法工作再上新臺(tái)階

賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方積極性的必然要求。設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)，對(duì)當(dāng)?shù)囟圆粌H是人大立法工作的開端，更是推動(dòng)人大工作協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展的有利契機(jī)。然而，根據(jù)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)文本的統(tǒng)計(jì)分析，以及在培訓(xùn)、調(diào)研、座談會(huì)等期間向地方各級(jí)人大了解的相關(guān)情況，由于起步晚、經(jīng)驗(yàn)少，有的設(shè)區(qū)的市尚未配齊立法工作機(jī)構(gòu)和人員，有的立法體制機(jī)制建設(shè)還不完備，有的立法工作理念和方法有待改進(jìn)，還有的已經(jīng)暴露出一些問題，迫切需要糾正。整體上看，設(shè)區(qū)的市地方立法工作未來仍有廣闊的發(fā)展進(jìn)步空間。

（一）設(shè)區(qū)的市層面

設(shè)區(qū)的市作為本級(jí)地方立法工作主體，是確保其立法質(zhì)量的關(guān)鍵。要將設(shè)區(qū)的市地方立法工作推向新的高度，要在保證地方立法工作機(jī)構(gòu)和人員建制的基礎(chǔ)上，推動(dòng)設(shè)區(qū)的市加強(qiáng)立法程序和機(jī)制建設(shè)，真正將“不抵觸、有特色、可操作”的要求落到實(shí)處，將科學(xué)立法、民主立法、依法立法的理念貫徹到地方立法工作當(dāng)中去。具體而言，在以下方面仍有待加強(qiáng)和改進(jìn)：

1.繼續(xù)轉(zhuǎn)變地方立法理念

立法質(zhì)量是立法工作的生命線，越是強(qiáng)調(diào)法治，就越是要提高立法質(zhì)量。當(dāng)前，我國人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題。12《習(xí)近平論立法質(zhì)量：不是什么法都能治好國》，載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)：http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0512/c385474-26985149.html，2018年6月8日訪問。目前，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中追求“大干快上”、法規(guī)體例上追求“大而全小而全”的現(xiàn)象較普遍地存在。立法法修改以來，地方立法主體增多，一些地方出現(xiàn)立法數(shù)量攀比現(xiàn)象。截至2018年3月經(jīng)省級(jí)人大審查批準(zhǔn)的621件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中，平均每件法規(guī)設(shè)有5、6章，章數(shù)最多的4件法規(guī)均設(shè)11章，設(shè)6章或以上的法規(guī)共計(jì)406件，占到法規(guī)總件數(shù)的65.4%；平均每件法規(guī)包含49.6個(gè)條文，條文數(shù)最多的一件共114條，條文數(shù)目在40條到80條的法規(guī)共429件，占到法規(guī)總件數(shù)的69.1%，整體來看章節(jié)和條文數(shù)目都比較多。設(shè)區(qū)的市做好地方立法工作，迫切需要將立法理念轉(zhuǎn)變過來，努力避免地方立法重速度輕質(zhì)量、貪大求全、華而不實(shí)。具體推動(dòng)設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)變地方立法工作理念，可以考慮從以下兩個(gè)方面入手：

一是在立法工作進(jìn)度上，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)妥善處理好立法數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。據(jù)悉，一些設(shè)區(qū)的市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，已經(jīng)積壓了多年的立法需求；還有一些設(shè)區(qū)的市將地方立法工作視為“政績工程”，與兄弟省市在立法數(shù)量和速度上相互攀比，這都導(dǎo)致在獲得地方立法權(quán)后“立法熱情高漲”，在數(shù)據(jù)上體現(xiàn)為立法數(shù)量的“井噴”式增長。有的設(shè)區(qū)的市一邊反映立法工作力量不足，一邊拿出了每年五六個(gè)甚至上十個(gè)項(xiàng)目的立法計(jì)劃。面對(duì)片面謀求立法數(shù)量增加的“冒進(jìn)”沖動(dòng)，設(shè)區(qū)的市人大需要真正發(fā)揮出主導(dǎo)作用，量力而行，使每部地方性法規(guī)在從立項(xiàng)開始的各個(gè)環(huán)節(jié)都能夠有充足的時(shí)間和精力投入，為地方立法質(zhì)量提供基本保證。

二是在篇章結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，鼓勵(lì)和提倡簡(jiǎn)易體例結(jié)構(gòu)，少一些原則性、綱要性條款，多一些細(xì)化、量化的規(guī)定。13參見沈春耀：《適應(yīng)全面依法治國新形勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028782.htm，2018年6月8日訪問。目前，全國所有設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中條文數(shù)最少的一件是溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定（共10條）。談及經(jīng)驗(yàn)，溫州市人大提出，立法之“立”，應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于創(chuàng)立社會(huì)規(guī)范，設(shè)置解難破難的準(zhǔn)確路徑、嚴(yán)密制度和有效辦法，做到“短小精煉”，發(fā)揮地方立法拾遺補(bǔ)缺之功。14王旭東：《堅(jiān)持問題導(dǎo)向發(fā)揮地方立法拾遺補(bǔ)缺之功》，全國人大常委會(huì)法工委2018年第一期立法培訓(xùn)班交流材料，2018年6月8日。三年來，許多設(shè)區(qū)的市已經(jīng)在制定“不設(shè)章”“短而精”的地方性法規(guī)方面作出有益嘗試：截至2018年3月底，全國21個(gè)省、自治區(qū)的67個(gè)設(shè)區(qū)的市已經(jīng)制定不設(shè)章的地方性法規(guī)共計(jì)91件，其中包括地方立法條例13件，在地域分布上安徽、浙江和廣東三省共44件，占到48.4%；條文數(shù)目在30條之內(nèi)的法規(guī)共81件，其中包括地方立法條例3件，在地域分布上浙江、湖北、安徽、山東、湖南五省較多?？傮w上看，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在章節(jié)設(shè)置和條文數(shù)目上均已呈現(xiàn)出精簡(jiǎn)趨勢(shì)，有幾條定幾條的簡(jiǎn)易體例結(jié)構(gòu)已經(jīng)逐步推開（見圖6）。

圖6 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)章節(jié)條文數(shù)量及變化趨勢(shì)

2.繼續(xù)完善地方立法體制

立法工作體制機(jī)制是立法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確有效行使立法權(quán)的制度保證，是對(duì)立法工作全過程、各方面的系統(tǒng)規(guī)范，是立法機(jī)關(guān)把握立法工作規(guī)律的集中體現(xiàn)。完善立法體制機(jī)制可以說是永遠(yuǎn)在路上，要堅(jiān)持成熟一點(diǎn)完善一點(diǎn)，立法法修改完成后還要繼續(xù)開展探索，推動(dòng)立法體制機(jī)制不斷趨于完備。15王晨：《在新的起點(diǎn)上切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/descqgdflfyth/ 2014-10/08/content_1880558.htm，2018年6月8日訪問。當(dāng)前，一些設(shè)區(qū)的市立法工作基本制度框架仍未搭建起來，還有一些設(shè)區(qū)的市雖然在地方立法條例或者內(nèi)部工作程序規(guī)范中對(duì)立法體制機(jī)制作了相關(guān)規(guī)定，但是并未落到實(shí)處，實(shí)踐中已顯現(xiàn)出一些問題。這在立法工作體制上，表現(xiàn)為人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用尚未得到有效發(fā)揮，誰來主導(dǎo)、主導(dǎo)什么、如何主導(dǎo)尚不明確；在立法工作機(jī)制上，表現(xiàn)為立法工作各環(huán)節(jié)的程序和制度迫切需要具體落實(shí)。推動(dòng)設(shè)區(qū)的市完善地方立法工作體制機(jī)制，可以考慮從兩個(gè)方面入手：

一是完善地方立法工作格局。設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)黨委對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在編制和調(diào)整地方立法規(guī)劃、計(jì)劃時(shí)充分考慮黨委確定的中心任務(wù)和目標(biāo)，在立法工作中遇有重大體制和政策調(diào)整或者重大爭(zhēng)議問題的，應(yīng)及時(shí)向立法機(jī)關(guān)黨組和設(shè)區(qū)的市黨委請(qǐng)示報(bào)告；應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，在立法工作各環(huán)節(jié)特別是立項(xiàng)和審議過程中，明確人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)的具體職責(zé)，提高人大代表在調(diào)研、評(píng)估中的參與程度，協(xié)調(diào)好相關(guān)政府部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，掌控好立法工作進(jìn)度和節(jié)奏；應(yīng)當(dāng)與政府及其部門建立起良好的工作關(guān)系，積極參與政府法制部門組織的立項(xiàng)論證會(huì)，在政府常務(wù)會(huì)議之前消化一部分問題和分歧，在涉及法規(guī)執(zhí)行的問題上充分尊重政府部門的專業(yè)意見，使政府更好發(fā)揮作用。

二是落實(shí)地方立法各環(huán)節(jié)的工作程序和機(jī)制。事實(shí)上，絕大部分設(shè)區(qū)的市已經(jīng)在地方性法規(guī)或者內(nèi)部工作文件中對(duì)法規(guī)立項(xiàng)及論證、起草、審議、評(píng)估、備案審查等各環(huán)節(jié)作了一些程序性規(guī)定，但實(shí)踐中并未落地。一些設(shè)區(qū)的市將這一問題歸因?yàn)榱⒎ㄈ蝿?wù)太重，人大立法力量不足以完成從立項(xiàng)論證到立法后評(píng)估的“全面主導(dǎo)”，而這事實(shí)上正是地方立法脫離實(shí)際的表現(xiàn)。下一步，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)立足地方實(shí)際情況，在嚴(yán)格把握地方立法工作進(jìn)度和節(jié)奏的前提下，細(xì)化相關(guān)制度規(guī)定并提高其剛性，比如，對(duì)于人大主導(dǎo)的兩種法規(guī)起草模式，即人大自主起草和委托專家起草，目前普遍缺乏相應(yīng)的審核把關(guān)機(jī)制和對(duì)草案成熟與否的認(rèn)定機(jī)制，有的設(shè)區(qū)的市甚至連選擇受委托者的方式、起草步驟、報(bào)酬結(jié)算、確定項(xiàng)目時(shí)間的依據(jù)等也都沒有具體規(guī)范，可以考慮總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，予以細(xì)化規(guī)范；再如，為確保相關(guān)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作，可以考慮在提出立法規(guī)劃或者年度立法計(jì)劃的同時(shí)，進(jìn)一步確定接受立法后評(píng)估項(xiàng)目占總立法項(xiàng)目數(shù)的比率等。

3.著力突出地方立法特色

地方立法的目的就是要解決當(dāng)?shù)匦枰ㄟ^地方性法規(guī)才能解決的具體問題。張德江同志在第二十三次全國地方立法工作座談會(huì)上的講話中指出，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)著力提高立法精細(xì)化水平，立符合實(shí)際的法、有效管用的法、百姓擁護(hù)的法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。16參見張德江：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路與時(shí)俱進(jìn)完善中國特色社會(huì)主義法律體系》，載中國人大網(wǎng)：www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/07/content_2028689.htm，2018年6月8日訪問。實(shí)踐中，地方立法盲目追求“完整性”、法規(guī)地方特色缺失的問題有諸多表現(xiàn)。一些設(shè)區(qū)的市為了拼湊“完整”的地方性法規(guī)文本，過度引用甚至照搬上位法，重復(fù)立法問題突出。事實(shí)上，在2015年之前就已經(jīng)有學(xué)者認(rèn)為“地方立法重復(fù)中央立法者約占地方立法的70%—90%”，17李林：《走向憲政的立法》，法律出版社2003年版，第222頁。這一比率在地方立法主體倍增的今天有增無減。2017年甘肅祁連山“立法放水”問題被通報(bào)，還暴露出一些地方在重復(fù)上位法規(guī)定時(shí)對(duì)于抄哪些、不抄哪些隨意性較大，直接影響國家法制統(tǒng)一和中央決策部署的具體落實(shí)，設(shè)區(qū)的市地方立法中也大量存在類似問題。還有一些設(shè)區(qū)的市套用兄弟省市相關(guān)法規(guī)條文，使地方立法的“地方特色”更加流于形式，貶抑了設(shè)區(qū)的市地方立法應(yīng)有的針對(duì)性、權(quán)威性和地方立法權(quán)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的功能作用。只有切實(shí)將地方立法視為國家社會(huì)主義法治建設(shè)的有機(jī)組成部分，制定出能夠發(fā)揮實(shí)施性、補(bǔ)充性、探索性作用的地方性法規(guī)，才能更好地適應(yīng)現(xiàn)代化進(jìn)程中地方治理的需要。具體解決設(shè)區(qū)的市地方立法缺乏地方特色的問題，可以從以下兩個(gè)方面入手：

一是深入調(diào)查研究。調(diào)查研究是立法工作的必經(jīng)程序，旨在為確定立法項(xiàng)目、制定法規(guī)規(guī)范提供依據(jù)。目前，一些設(shè)區(qū)的市立法調(diào)研工作在調(diào)研范圍、對(duì)象和方法上都存在一定局限性，致使地方性法規(guī)難以達(dá)到“有特色”的要求。設(shè)區(qū)的市對(duì)地方立法“特色”的理解，不應(yīng)停留在立法項(xiàng)目上的標(biāo)新立異，而應(yīng)在充分考慮地方立法資源有限性的基礎(chǔ)上，通過深入調(diào)研，充分了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和改革發(fā)展規(guī)劃、人民群眾法治意識(shí)和議政能力、風(fēng)俗民情等情況，按照一定程序，有順序、有針對(duì)性地開展地方立法工作，精準(zhǔn)定位地方立法需求、準(zhǔn)確把握法規(guī)規(guī)范的范圍和程度，切實(shí)制定出真正有特色的地方性法規(guī)?？梢钥紤]通過立法工作機(jī)構(gòu)自行組織或者委托第三方，充分查閱相關(guān)文獻(xiàn)和檔案資料，并在法規(guī)立項(xiàng)和草案審議直至通過前各階段，面向包括常委會(huì)組成人員、人大代表、政府相關(guān)部門、基層群眾自治組織以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⑾嚓P(guān)法規(guī)涉及的行政管理相對(duì)人等在內(nèi)的各類群體，有針對(duì)性地靈活采用座談、聽證、論證、實(shí)地考察、發(fā)放問卷等多種方式，深入了解相關(guān)信息，分析法規(guī)項(xiàng)目的可行性、必要性，評(píng)估法規(guī)出臺(tái)的社會(huì)影響，為設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)審議工作提供更加詳實(shí)的參閱資料，使調(diào)研成果真正成為地方性法規(guī)體現(xiàn)地方特色的有力指引。

二是完善公民有序參與立法各項(xiàng)機(jī)制。公眾廣泛參與并提出意見建議，客觀上能夠達(dá)到抑制地方性法規(guī)照抄照搬、互相“抄襲”的效果，是確保地方性法規(guī)立足地方實(shí)際、解決實(shí)際問題的最有效途徑。因此，“開門立法”不應(yīng)停留在表面，不應(yīng)是“面子工程”。擴(kuò)大公民有序參與立法，既需要人大通過完善和細(xì)化公開征集立法項(xiàng)目、重大利益調(diào)整和重大爭(zhēng)議問題公開聽證、法規(guī)草案公開征求意見等機(jī)制，來保證公眾有權(quán)利、有途徑得到參與地方立法工作的平臺(tái)和資料，也需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公眾意見建議的反饋機(jī)制，不斷提高公眾對(duì)地方立法工作的關(guān)注度和參與地方立法的積極性，達(dá)到立法機(jī)關(guān)與公眾的良性互動(dòng)。一些設(shè)區(qū)的市在切實(shí)擴(kuò)大公民有序參與立法方面作出了一些探索，比如，許多設(shè)區(qū)的市學(xué)習(xí)借鑒全國人大常委會(huì)法工委實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并就法規(guī)草案向聯(lián)系點(diǎn)征求意見等機(jī)制作了規(guī)定；又如，江西省11個(gè)設(shè)區(qū)的市充分利用江西省人大組織省內(nèi)主流媒體開設(shè)的“人大立法在進(jìn)行”欄目平臺(tái)，通過報(bào)紙、電視、廣播等媒體，進(jìn)行全覆蓋宣傳、全景式追蹤報(bào)道、全方位征求意見，18江西省人大常委會(huì)法工委：《探索實(shí)踐陽光立法推動(dòng)立法改革創(chuàng)新——省人大常委會(huì)著力打造“人大立法在進(jìn)行”》，載http://jxrd.jxnews.com.cn/system/2018/06/20/016972191.shtml，2018年6月29日訪問。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與立法的熱情；再如，廣東省佛山、東莞等一批設(shè)區(qū)的市探索推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+立法”模式，綜合運(yùn)用網(wǎng)站、APP、微信、微博等新媒體平臺(tái)發(fā)布信息、加強(qiáng)互動(dòng)，增強(qiáng)公眾參與立法的積極性，19張廣寧：《加強(qiáng)指導(dǎo)著力提高設(shè)區(qū)的市地方立法質(zhì)量》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/18/content_1997559.htm，2018年6月8日訪問。等等。

4.著力改進(jìn)地方性法規(guī)法律責(zé)任配置

不斷提高立法精細(xì)化水平，對(duì)關(guān)鍵條款深入研究，切實(shí)增強(qiáng)地方立法的有效性、實(shí)用性、可執(zhí)行性和可操作性，是提高地方立法質(zhì)量的必然要求。法律責(zé)任是法律法規(guī)必不可少的重要組成部分，是法律法規(guī)能夠懲治違法行為、防止違法行為再度發(fā)生的依據(jù)，也是法律法規(guī)有效性、可執(zhí)行性的保障。實(shí)踐中，由于賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是在制定“行政三法”之后，設(shè)區(qū)的市普遍反映地方性法規(guī)難以保證強(qiáng)制性和執(zhí)行力。事實(shí)上，盡管地方立法設(shè)置法律責(zé)任的形式和程度都受到國家法律的限制，地方性法規(guī)仍然可以依法設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的多種行政處罰。但是，從數(shù)據(jù)上看，罰款仍然是設(shè)區(qū)的市設(shè)計(jì)法律責(zé)任條款時(shí)的“首選”。在413件三個(gè)事項(xiàng)范圍相關(guān)的地方性法規(guī)中，有360件設(shè)置了罰款的處罰措施，占比高達(dá)87.2%；而設(shè)置了“警告”措施的法規(guī)共計(jì)134件，設(shè)置了“沒收”（違法所得或者非法財(cái)物）措施的共計(jì)103件，設(shè)置“吊銷”措施的法規(guī)共計(jì)49件，“暫扣”的共計(jì)10件，與設(shè)置罰款措施的法規(guī)件數(shù)相比都相差甚遠(yuǎn)。換句話說，盡管這些地方性法規(guī)規(guī)定的事項(xiàng)千差萬別，但是在設(shè)置法律責(zé)任條款時(shí)大多都選擇了罰款，法律責(zé)任的配置不甚合理。推動(dòng)設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中科學(xué)設(shè)置法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面入手：

一是徹底扭轉(zhuǎn)“罰款萬能”的觀念。須知罰款并非立法目的，而只是一種手段；更何況實(shí)踐中，有的罰款數(shù)額較少，起不到警示作用；有的罰款數(shù)額過大，違法者無力承受；有的違法者還利用行政處罰“一事不再罰”原則，以繳納罰款的憑證作為從事違法行為的“合法性”依據(jù)，導(dǎo)致違法行為屢禁不止甚至愈演愈烈。這足以說明，在從“管理”走向“治理”的今天，“以罰代治”是絕對(duì)行不通的，單純靠罰款來規(guī)范社會(huì)秩序是不現(xiàn)實(shí)的。治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。20參見劉捷：《促進(jìn)政府從管理型向治理型轉(zhuǎn)變》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年12月16日。從地方立法工作角度看，對(duì)不同的違法行為需要綜合采用多種手段，地方性法規(guī)就需要有針對(duì)性地規(guī)定不同的法律責(zé)任；在需要設(shè)置罰款時(shí)，也應(yīng)在不突破上位法規(guī)定的前提下，充分體現(xiàn)出過罰相當(dāng)、懲戒與教育相結(jié)合的原則，根據(jù)違法行為具體類型、社會(huì)影響大小和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r確定合理的罰款數(shù)額，才有可能達(dá)到預(yù)想的懲戒效果。

二是加強(qiáng)對(duì)其他各類法律責(zé)任的研究和應(yīng)用。盡管法律規(guī)定地方性法規(guī)可以設(shè)定的行政處罰種類較多，但設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中還是相對(duì)較少涉及警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷、沒收等法律責(zé)任形式。究其原因，有的責(zé)任形式被認(rèn)為有效性不足，對(duì)違法者幾乎起不到懲罰和警示作用；有的責(zé)任形式在處罰后仍需有關(guān)部門投入力量進(jìn)行一系列相關(guān)操作，執(zhí)行成本較高。對(duì)此，設(shè)區(qū)的市在地方立法工作中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究，可以考慮將一些處罰措施結(jié)合起來一并使用，達(dá)到更好的處罰效果；同時(shí)應(yīng)考慮鼓勵(lì)執(zhí)法部門利用一些先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，對(duì)違法行為實(shí)行長期有效的監(jiān)測(cè)監(jiān)控。21比如：生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)開始采用無人機(jī)督查環(huán)境違法行為，參見環(huán)境保護(hù)部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心：《環(huán)保部空中巡查：河北省12家企業(yè)問題嚴(yán)重》，載http://www.secmep.cn/fore/vedio.jsp?itemId=2c9081e55af9c402015afa324cba003e，2018年6月20日訪問）；又如：湖南省遙感中心的衛(wèi)星監(jiān)測(cè)信息已經(jīng)為省水利和生態(tài)環(huán)境部門采取行政行為提供了依據(jù)，參見《洞庭湖心驚現(xiàn)3萬畝“私家湖泊”誰能如此任性？》，載http://tj.sina.com.cn/news/s/2018-06-12/detail-ihcufqih5378161.shtml?from=tj_cnxh，2018年6月15日訪問。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，一些地方還積極探索新的處罰方式，比如，對(duì)違法者實(shí)施信用處罰，具體包括列入“黑名單”并公示，對(duì)“黑名單”人員禁止出行、禁止從事特定行業(yè)，等等。這類處罰實(shí)踐中效果較為明顯，但在事實(shí)上已經(jīng)涉及對(duì)行為人行為能力和人身自由的限制。因此，設(shè)區(qū)的市地方立法在設(shè)置法律責(zé)任條款時(shí)，仍須時(shí)刻繃緊“不抵觸”的底線，在有明確的上位法依據(jù)或者授權(quán)時(shí)謹(jǐn)慎作出規(guī)定。

（二）省、自治區(qū)層面

根據(jù)立法法規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的合法性進(jìn)行審查。省、自治區(qū)人大常委會(huì)的審查對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法質(zhì)量有著重大影響。因此，要將設(shè)區(qū)的市地方立法工作推向新的高度，還必須加強(qiáng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)立法能力建設(shè)，健全審查批準(zhǔn)工作機(jī)制，加強(qiáng)省市之間的溝通指導(dǎo)，為設(shè)區(qū)的市地方立法工作把好關(guān)。

1.繼續(xù)加強(qiáng)審批工作能力建設(shè)

立法法修改以來，設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)踐有序展開。進(jìn)入2016年后，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)數(shù)量增加，省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)工作量和工作壓力隨之大大增加。根據(jù)《立法法》第72條第2款的規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)經(jīng)審查不與上位法相抵觸的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)階段平均耗時(shí)57.6天（約2個(gè)月），在法律規(guī)定的4個(gè)月期限以內(nèi)；有13個(gè)省出現(xiàn)過審查批準(zhǔn)時(shí)間超過120天（約4個(gè)月）的法規(guī)，共計(jì)36件；審查批準(zhǔn)時(shí)間最長的10件法規(guī)均已超過150天（約5個(gè)月）。為了按法定時(shí)間要求做好設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)工作，除海南、河北、西藏三個(gè)省、自治區(qū)外，其他各省、自治區(qū)均已采用批量批準(zhǔn)22省、自治區(qū)人大常委會(huì)單次會(huì)議批準(zhǔn)3件或3件以上設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的，計(jì)為“批量批準(zhǔn)”。的方式，對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行“打包批準(zhǔn)”，提高工作效率。廣東、湖北、廣西三個(gè)省、自治區(qū)都曾出現(xiàn)過單次常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)十余件設(shè)區(qū)的市法規(guī)的情況。一些省、自治區(qū)人大常委會(huì)還在法工委增設(shè)了專門的下屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)合法性審查的具體工作（不完全統(tǒng)計(jì)見表3）。從時(shí)間上看，2017年4月以后，省市之間經(jīng)過一定磨合，審查批準(zhǔn)時(shí)間減少趨勢(shì)明顯，審批時(shí)間超長（超過120天）的法規(guī)減少至6件，效果顯著。具體情況見表4。

表3 省、自治區(qū)專門負(fù)責(zé)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)工作的機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)計(jì)23

表4 設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)用時(shí)情況分年度統(tǒng)計(jì)

當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市開展地方立法工作積極性較高，可以預(yù)見，未來一段時(shí)間報(bào)送省、自治區(qū)人大常委會(huì)的地方性法規(guī)數(shù)量將會(huì)保持在一個(gè)較穩(wěn)定的水平。省、自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)進(jìn)一步提高審查批準(zhǔn)工作能力，除了加強(qiáng)對(duì)從事審查批準(zhǔn)工作人員的專門培訓(xùn)外，還應(yīng)當(dāng)搭建平臺(tái)，加強(qiáng)同其他省、自治區(qū)人大常委會(huì)的溝通，通過交流實(shí)踐中的好經(jīng)驗(yàn)好做法，學(xué)習(xí)互鑒，切實(shí)提高工作效率。

2.繼續(xù)完善審批工作機(jī)制

隨著設(shè)區(qū)的市地方立法工作的深入開展，省、自治區(qū)人大常委會(huì)在審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)工作中機(jī)制不健全的問題逐漸顯現(xiàn)。比如，立法法只規(guī)定了省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，但對(duì)于省、自治區(qū)人大常委會(huì)參與審查批準(zhǔn)工作的具體部門及各自發(fā)揮的作用則未作統(tǒng)一規(guī)定。目前，已經(jīng)有一些省、自治區(qū)在修改地方立法條例時(shí)較好地處理了這一問題。比如，湖南省在其地方立法條例中規(guī)定，報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，在設(shè)區(qū)的市審議通過前，由常委會(huì)法工委進(jìn)行指導(dǎo)，征求有關(guān)專門委員會(huì)和省人民政府有關(guān)部門的意見，由法制委員會(huì)向常委會(huì)全體會(huì)議作審查報(bào)告。24參見：《湖南省地方立法條例》，載《湖南日?qǐng)?bào)》2018年6月4日。具體工作中，設(shè)區(qū)的市需在法規(guī)草案二審后向省人大常委會(huì)法工委報(bào)送征求意見的函，由法工委會(huì)同相關(guān)專委會(huì)和省直政府部門征求意見，匯總后形成指導(dǎo)意見下發(fā)到相應(yīng)設(shè)區(qū)的市。這樣的規(guī)定使審批工作流程更加透明，各部門職責(zé)更加明晰，有利于提高審批工作效率。

實(shí)踐中，理順審批工作機(jī)制，還需省、自治區(qū)人大對(duì)立法法未作統(tǒng)一規(guī)定的其他一些具體程序機(jī)制加強(qiáng)研究，根據(jù)地方實(shí)際情況予以細(xì)化、明確，比如，根據(jù)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查意見對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行修改和再次報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的具體程序；對(duì)于經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)與上位法相抵觸的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)具體處理的程序，等等。

3.繼續(xù)延伸審批工作“觸角”

省、自治區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)行合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)問題是實(shí)踐中設(shè)區(qū)的市普遍反映和要求明確的另一問題。據(jù)調(diào)查，各省、自治區(qū)人大常委會(huì)在審查中對(duì)“合法性”的把握尺度不一，給有的設(shè)區(qū)的市造成了一些困惑；有的省、自治區(qū)人大常委會(huì)在審查時(shí)對(duì)法規(guī)的合法性及法規(guī)規(guī)范的合理性、適當(dāng)性都提出了修改意見，被認(rèn)為“管得太寬”或者“管得太死”，“打擊”了設(shè)區(qū)的市立法積極性，也反過來使省、自治區(qū)人大常委會(huì)的相關(guān)工作面臨新的壓力。

事實(shí)上，一件設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)真正經(jīng)過了立項(xiàng)論證、層層審議和第三方評(píng)估，再加上公眾廣泛參與、積極建言，仍然存在合理性、適當(dāng)性或者立法技術(shù)規(guī)范、文字表述等問題的情況相對(duì)是比較少的；此外，各省、自治區(qū)地方立法條例普遍對(duì)設(shè)區(qū)的市提出了派員出席常委會(huì)會(huì)議并作解釋的要求，法規(guī)有關(guān)規(guī)定確實(shí)存在特殊情況的，除作草案說明外，也仍有渠道可以充分解釋說明。因此，審查標(biāo)準(zhǔn)的問題事實(shí)上并不只是法規(guī)審批環(huán)節(jié)的問題，不是僅靠列出“負(fù)面清單”就能解決的，關(guān)鍵在于將審查批準(zhǔn)工作“觸角”向前延伸，加強(qiáng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)，切實(shí)提高地方立法質(zhì)量。三年來，許多省、自治區(qū)在這方面作出了積極努力：有的在地方立法條例或內(nèi)部工作規(guī)范中明確了對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法介入指導(dǎo)的具體環(huán)節(jié)，并規(guī)定在法規(guī)審議通過前及時(shí)提出修改意見和建議，等等；有的為設(shè)區(qū)的市制定地方立法條例提供范本，推動(dòng)各市將立法工作各項(xiàng)制度規(guī)范化；有的定期在本省或組織相關(guān)干部赴地方立法經(jīng)驗(yàn)豐富的外省進(jìn)行專題培訓(xùn)；有的幫助設(shè)區(qū)的市與地方高校、科研院所建立合作關(guān)系，聘請(qǐng)立法咨詢顧問，鼓勵(lì)運(yùn)用“外腦”，提高立法專業(yè)水平。2016年以來，一些省、自治區(qū)還在指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市地方立法工作方面作出了新的嘗試，比如，廣東、吉林等省積極召開法規(guī)審查批準(zhǔn)后點(diǎn)評(píng)會(huì)議，組織各設(shè)區(qū)的市法工委負(fù)責(zé)同志參加觀摩，從中互相學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，其中廣東省對(duì)十余個(gè)設(shè)區(qū)的市首部實(shí)體性法規(guī)都組織召開了此類會(huì)議，取得了良好效果。

省、自治區(qū)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法工作的指導(dǎo)，可以考慮從選項(xiàng)立項(xiàng)環(huán)節(jié)開始提前介入，建立和完善省市立法項(xiàng)目協(xié)調(diào)制度，通過協(xié)調(diào)溝通，實(shí)行錯(cuò)位立法，解決好當(dāng)前最為突出的省市兩級(jí)重復(fù)立法問題，避免浪費(fèi)立法資源。一些省、自治區(qū)在這方面的工作機(jī)制已經(jīng)較為完善，比如，江西省人大常委會(huì)對(duì)各市科學(xué)編制立法計(jì)劃提出了遵循原則、留有空間和從嚴(yán)把關(guān)等三個(gè)明確要求；25楊維漢：《地方立法如何“立得住、真管用”》，載http://www.xinhuanet.com/legal/2017-10/07/c_1121768369.htm，2018年6月8日訪問。四川省人大法制委、常委會(huì)法工委對(duì)設(shè)區(qū)的市州立法計(jì)劃的制定、立法項(xiàng)目的確定等不斷加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；26劉佳：《立法權(quán)“下放”地方接得住嗎》，載《四川日?qǐng)?bào)》2016年1月15日。河南省不僅對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)送立法項(xiàng)目的原則、重點(diǎn)和數(shù)量提出明確要求，而且先行溝通，嚴(yán)格把好設(shè)區(qū)的市地方立法的第一道關(guān)口，努力讓各設(shè)區(qū)的市列入計(jì)劃的項(xiàng)目合法、恰當(dāng)、管用，27河南省人大常委會(huì)法工委：《改進(jìn)工作提高質(zhì)量切實(shí)發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2017-09/13/content_2028833.htm，2018年6月8日訪問。等等。鑒于許多省市在法規(guī)立項(xiàng)工作中已經(jīng)探索建立了立法項(xiàng)目庫，下一步，可以考慮在收集整理省市立法項(xiàng)目庫后，由省級(jí)人大針對(duì)省市重復(fù)提出的項(xiàng)目組織召開專題工作會(huì)議進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，決定由省級(jí)統(tǒng)一立法解決或者由設(shè)區(qū)的市根據(jù)各自情況分別立法，進(jìn)一步提高省市協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作效率。