韓晨光

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創(chuàng)業(yè)公共管理：概念的提出及研究框架的初構

韓晨光

（北京聯(lián)合大學招生就業(yè)處，北京，100101）

從創(chuàng)業(yè)價值的二重性出發(fā)，創(chuàng)業(yè)管理具有基于經(jīng)濟性和公共性的雙重屬性。當前國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)戰(zhàn)略的提出使得創(chuàng)業(yè)公共管理具有研究的緊迫性，創(chuàng)業(yè)公共管理是政府及其他相關公共組織，為了創(chuàng)業(yè)事業(yè)發(fā)展效益最大化而綜合性、創(chuàng)新性地運用各項理論及方法，行使法律認可下的公權力，根據(jù)創(chuàng)業(yè)的需要來調(diào)配資源，制定執(zhí)行創(chuàng)業(yè)政策，承擔創(chuàng)業(yè)公共事務的內(nèi)部管理責任，與外界合作共擔管理職能等，并在行使管理職能的全過程接受社會調(diào)查，為其管理績效負責。其理論基礎是治理理論、委托代理理論及交易成本理論，在研究框架上則由政策、責任、合作、績效、技術等關鍵部分組成。

創(chuàng)業(yè)；公共管理；治理；概念

“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”逐漸成為國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施路徑。2017年2月國家科技部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，全國已累計有7 700多個創(chuàng)業(yè)孵化機構，僅2016年就服務創(chuàng)業(yè)企業(yè)近40萬家，帶動就業(yè)超過180萬人[1]。各級政府對創(chuàng)業(yè)的投資也逐步加大。在國家發(fā)改委編寫的《2015年中國大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新發(fā)展報告》中稱，截至2015年末我國共成立780支政府引導基金，已經(jīng)披露的基金總規(guī)模達到21 834億元[2]。在此背景下，理論界對于創(chuàng)業(yè)管理的認識仍停留在企業(yè)管理的范疇，對政府等公共管理機構管理創(chuàng)業(yè)事業(yè)領域缺乏深入的研究。

一、創(chuàng)業(yè)公共管理的提出及發(fā)展

“創(chuàng)業(yè)公共管理”概念主要是從創(chuàng)業(yè)價值的雙重屬性而來。在國外公共政策成為創(chuàng)業(yè)公共管理研究的主要內(nèi)容，同時中國開展相關研究的條件已經(jīng)成熟。

（一） 對創(chuàng)業(yè)管理雙重屬性的認識

“創(chuàng)業(yè)”概念從廣義的角度來看并非等同于創(chuàng)辦企業(yè)。從漢語詞義來說創(chuàng)業(yè)即“創(chuàng)辦事業(yè)”，《辭?！穼?chuàng)業(yè)解釋為“創(chuàng)立基業(yè)”[3]。近來對創(chuàng)業(yè)的解釋出現(xiàn)了由側重承擔風險、獲取盈利向創(chuàng)新、創(chuàng)造與價值的轉(zhuǎn)向?？挤蚵饡J為，創(chuàng)業(yè)是對原有的東西進行革新并產(chǎn)生新的價值[4]。個體通過創(chuàng)業(yè)活動提高各類經(jīng)濟體的發(fā)展?jié)摿Γㄟ^強化新興工業(yè)與服務業(yè)為主導，提升組織與個人的創(chuàng)新能力和競爭能力，保持社會積極進取的發(fā)展活力，以此達到社會發(fā)展高效性與公平性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于創(chuàng)業(yè)本質(zhì)具有承擔風險獲得盈利和提升社會公共價值的二象性，因此對創(chuàng)業(yè)管理的認識也就具有雙重屬性。

以創(chuàng)業(yè)行為的經(jīng)濟性作為邏輯起點，創(chuàng)業(yè)管理研究主要聚焦于創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)過程的管理。這也是當前創(chuàng)業(yè)研究對創(chuàng)業(yè)管理的主流觀點。早期杰弗里?蒂蒙斯（J. A. Timmons）將創(chuàng)業(yè)管理定義為在面對不確定環(huán)境下尋找有效的資源整合方式，最大限度降低風險，以使得創(chuàng)業(yè)各階段能順利開展的管理過程[5]。張帆、姚福喜總結了西方主流學者從管理學視角對創(chuàng)業(yè)問題的研究，認為創(chuàng)業(yè)管理學研究的重點是作為一個創(chuàng)業(yè)者如何取得創(chuàng)業(yè)成功[6]。張玉利提出，創(chuàng)業(yè)管理的要素是機會、資源、管理行為、行為動因。創(chuàng)業(yè)管理的主要任務是識別有可能出現(xiàn)機會的不同領域和機會所處的內(nèi)外部環(huán)境；機會出現(xiàn)時間短暫，因此要快速行動；資源需求具有較大的不確定性和隨機性，資源控制是非正式、短期的，有利于企業(yè)迅速轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略定位；創(chuàng)業(yè)管理行為上強調(diào)集中決策和非正式控制，而行為的動因是追求效率、個人成功和價值創(chuàng)造[7]。鄭棋等人認為創(chuàng)業(yè)管理的核心要素是機會、團隊和資源，屬于創(chuàng)新過程的特殊形式[8]。

以創(chuàng)業(yè)行為的社會性作為邏輯起點，創(chuàng)業(yè)管理研究就有必要拓展到公共管理的范疇。公共管理（Public Management）是從政治學中分化出來的，林尚立認為脫胎于政治學的公共管理的使命十分明確：如何在資源稀缺的條件下，創(chuàng)造使人們的無限欲求得到最大滿足的有序的公共生活[9]。有序的公共生活是人們創(chuàng)造財富的基礎，同時也是財富得以積累的根本保障。從這一層面推演，創(chuàng)業(yè)管理研究就應該跳出企業(yè)管理、戰(zhàn)略管理的工商管理范疇，向政府管理、教育經(jīng)濟管理、科技管理的公共管理領域不斷拓展。

（二） 創(chuàng)業(yè)公共管理在國外的發(fā)展

公共管理及其前身——公共行政對創(chuàng)業(yè)的管理由來已早，在創(chuàng)業(yè)概念沒有得到充分詮釋的早期，其表現(xiàn)形式為經(jīng)濟自由主義與政府干預主義的博弈。20世紀30 年代的經(jīng)濟大蕭條，宣告了斯密傳統(tǒng)的古典經(jīng)濟自由主義的終結。此時，干預學派的學者們認為政府對市場的“守夜人”角色到了重新審視的時候，為避免經(jīng)濟遭遇雪崩式、不可挽回的境遇，政府應該主動對市場進行管理。在這種時代背景下，傳統(tǒng)公共管理理論得到了迅速發(fā)展。這也是創(chuàng)業(yè)作為市場經(jīng)濟行為納入公共管理的歷史背景。

西方主要發(fā)達國家從20世紀80年代開啟行政改革。一些新的公共管理理論在這場改革實踐當中發(fā)展成熟。這些理論和方法從傳統(tǒng)的政治學向經(jīng)濟學延伸，科層式的管理方法被視為阻礙，經(jīng)濟管理、企業(yè)管理的方法和分析理論則受到重視。在這場變革當中，創(chuàng)業(yè)的公共政策作為創(chuàng)業(yè)領域公共管理的載體，開始進入國外創(chuàng)業(yè)研究者的視閾。

蘭德斯托姆和斯蒂文森（Lundstrom & Stevenson）的創(chuàng)業(yè)公共政策理論框架是當前該領域研究的代表性成果。通過對多個國家和地區(qū)的分析，他們認為創(chuàng)業(yè)公共政策的實施是為了得到更多的創(chuàng)業(yè)活動，這些創(chuàng)業(yè)行為從短期來看可以通過制造新的就業(yè)機會來緩解失業(yè)壓力，從長期來看可以強化生產(chǎn)部門自我發(fā)展的動力，最終促進技術的創(chuàng)新以實現(xiàn)經(jīng)濟整體的增長。

（三） 創(chuàng)業(yè)公共管理在國內(nèi)發(fā)展的條件

1. 創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在政府主導下成為國家戰(zhàn)略

政府推動的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，就是要促使高素質(zhì)青年憑借其創(chuàng)新思維和知識優(yōu)勢，日漸發(fā)展成為國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的主體，并擔當起帶動一般勞動力就業(yè)的歷史重任。從產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的角度考慮，國家正在由傳統(tǒng)的制造大國，向以空間技術、生物技術、深海探索等超級工程為代表的信息化技術型強國之路邁進。這個轉(zhuǎn)型的過程需要大量的創(chuàng)新創(chuàng)意人才儲備。政府通過政策制定、財政撥款、高等院校、科技專項、孵化器建設等一系列措施主導了這場創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，而目前創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)活動還遠遠不能滿足國家信息化、技術化的發(fā)展訴求，大量的高學歷創(chuàng)業(yè)者與一般勞動力爭奪具有技術含金量的創(chuàng)業(yè)領域，但其創(chuàng)業(yè)的思路仍停留在就業(yè)的層面而非基于開創(chuàng)事業(yè)，這樣的創(chuàng)業(yè)結構是與國家發(fā)展戰(zhàn)略嚴重不符的。如何扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，保證各個層面創(chuàng)業(yè)的良性發(fā)展，考驗著政府創(chuàng)業(yè)公共管理的 水平。

2. 創(chuàng)業(yè)的公共社會價值愈加凸顯

從社會發(fā)展的更深處挖掘創(chuàng)業(yè)的價值，可以看到其與社會穩(wěn)定及社會公平之間不可分割的聯(lián)系。近幾十年中國的社會轉(zhuǎn)型，實際上是以經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型為核心，以調(diào)整社會結構為主線，一方面通過城鄉(xiāng)一體化進程來實現(xiàn)居民公共服務水平均等化，分享改革開放發(fā)展的成果以保持社會福利；另一方面則力求提高各類經(jīng)濟體的發(fā)展?jié)摿Γㄟ^強化新興工業(yè)與服務業(yè)為主導，提升組織與個人的創(chuàng)新能力和競爭能力，保持社會積極進取的發(fā)展活力，以此達到社會發(fā)展高效性與公平性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但目前來看社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的速度和穩(wěn)定性存在不小差距。以城鄉(xiāng)收入分配差距為例，考察2005-2016年來我國收入分配差距的基尼系數(shù)（見圖1），可以看到均處于公認為警戒線的0.40以上且2016年略有上揚，表明我國由收入分配差距過大而引起了社會發(fā)展失衡的情況。

圖1 2005—2016年中國大陸地區(qū)基尼系數(shù)變動圖

（注：本圖數(shù)據(jù)由國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)計算得出）

在收入差距擴大方面，盡管國家對腐敗、稅收和公共財政體制不當形成的問題正在下大力整頓和調(diào)整，但是部分地區(qū)在發(fā)展道路、體制和政策上鼓勵“做大做強”的思路仍有慣性的延續(xù)，在管制和收費體制以及企業(yè)導向性的政策方面相對忽視微型和中小企業(yè)的發(fā)展，造成群眾深層次的收入差距拉大。從這一角度考慮大力支持小微企業(yè)的發(fā)展，鼓勵創(chuàng)業(yè)者依靠自己的創(chuàng)意開展創(chuàng)業(yè)活動，制定符合微型和中小企業(yè)發(fā)展方向和規(guī)律的戰(zhàn)略、體制和政策，可以在未來的發(fā)展中造就一批相當數(shù)量的中等收入者，解決分配差距方面的問題。

二、創(chuàng)業(yè)公共管理概念提出

創(chuàng)業(yè)公共管理的理論基礎是治理理論、委托代理理論和交易成本理論。創(chuàng)業(yè)公共管理的目的是為了創(chuàng)業(yè)事業(yè)發(fā)展效益最大化，其與基于工商管理的創(chuàng)業(yè)企業(yè)管理的差異是明顯的。

（一） 創(chuàng)業(yè)公共管理的理論基礎

1. 治理理論

20世紀90年代以后，公共管理發(fā)展重要的成果是“治理”價值的發(fā)掘及實現(xiàn)。治理的理念與創(chuàng)業(yè)公共管理關系密切。格里?斯托克（Gerry Stoker）對目前流行的各種治理概念作了梳理后總結出五種主要的觀點，分別是①治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。②治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。③治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。④治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡。⑤治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。在公共事務的管理中，還存在著其他的管理方法和技術，政府有責任使用這些新的方法和技術來更好地對公共事務進行控制和引導[10]。

從治理的觀點出發(fā)，創(chuàng)業(yè)領域的公共管理應考慮以下問題，①創(chuàng)業(yè)公共管理的規(guī)則。治理涉及建立結構、機構和問責的方式[11]。無論公共管理主體有何變化，政府的主體地位并未動搖。政府對創(chuàng)業(yè)事業(yè)的管理是通過規(guī)則——政策的制定來實現(xiàn)的。②創(chuàng)業(yè)公共管理的責任。俞可平在探討善治概念時認為，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)[12]。創(chuàng)業(yè)（狹義）本身是市場行為，創(chuàng)業(yè)公共管理以釋放政府以外的社會力量和企業(yè)力量為目標，真正讓創(chuàng)業(yè)精神和創(chuàng)業(yè)行為在市場經(jīng)濟中扎根。③創(chuàng)業(yè)公共管理的績效。任何管理行為必將引出績效評估的問題。尚虎平認為基于治理行動起來之后不可能放任自流，這就需要用既能考核工具性追求，又能考察價值性追求的績效評估作為工具理性與價值理性的雙重導評估方式，來把握治理管理的績效[13]。從公共管理的多元合作、責任共擔、強調(diào)結果的發(fā)展潮流來看，績效考評將貫穿創(chuàng)業(yè)公共管理的全過程。④創(chuàng)業(yè)公共管理的技術。竺乾威在探討從新公共管理到整體性治理的問題時，認為21世紀以來英美等國流行的整體性治理理念，在一定程度上是從信息技術的角度來理解的[14]。事實上安徽等地方政府部門也已經(jīng)開展創(chuàng)業(yè)公共服務的云平臺建設試驗，由此可以認為數(shù)字治理對創(chuàng)業(yè)公共管理的深刻影響才剛剛開始。

2.委托代理理論和交易成本理論

委托代理理論解釋公共管理的內(nèi)部責任。政府組織由公眾創(chuàng)建為了公共利益而生存并對公眾負責。政府和公民之間的關系可被視為另一種“委托代理關系”。參考歐文?休斯（Owen Hughes）的主張，創(chuàng)業(yè)屬于經(jīng)濟范疇的事務，政府對經(jīng)濟領域管理責任可以通過以下四種工具實現(xiàn)：第一是供應，即政府通過財政預算提供商品與服務，例如各地依托財政預算建立并維持運行的創(chuàng)業(yè)孵化機構；第二是補助金，當政府需要某種商品或服務而自身不宜直接生產(chǎn)或提供的時候，政府就會要求私人企業(yè)或社會組織為其提供并付出相應的補貼。例如在中國，人社系統(tǒng)將針對創(chuàng)業(yè)者的培訓服務交給具有培訓資質(zhì)的機構，考核驗收后對達標的機構按照培訓人數(shù)提供培訓補助；第三是生產(chǎn)，政府出于市場銷售的目的生產(chǎn)商品和服務；第四是管制，是指政府運用國家的強制性權力許可或禁止私人經(jīng)濟領域的某些活動。例如為保護新創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展，大多數(shù)國家都有一些競爭政策或反托拉斯立法，目的在于強化市場的競爭。

交易成本理論解釋公共管理中政府與其他組織（社會組織、企業(yè)等）的合作問題。市場上的交易會產(chǎn)生成本，這一點放在公共管理領域同樣成立。如果采用契約外包的方式，那么交易成本會大大降低，并可以降低行政成本，提供競爭的機會。事實上，創(chuàng)業(yè)孵化器的建設與管理長期以來也是政府主導下的公共管理行為。在現(xiàn)階段政府青睞以購買服務或共建的方式建設眾創(chuàng)空間為創(chuàng)業(yè)者提供孵化平臺，達到一定標準后，政府通過評估會給予平臺某個級別（國家級、省級、地市級等）的稱號，并許以相應配套補貼政策。

（二） 創(chuàng)業(yè)公共管理的內(nèi)涵

1. 創(chuàng)業(yè)公共管理的定義

回溯公共管理的內(nèi)涵，胡德（Hood, C.）認為公共管理即國家的藝術，能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題，以及政府行政部門的細微工作[15]。隨著理論發(fā)展，公共管理的主體也從單一的政府擴展到承擔相應管理責任的社會團體。

創(chuàng)業(yè)公共管理就是政府及其他相關公共組織，為了創(chuàng)業(yè)事業(yè)發(fā)展效益最大化而綜合性、創(chuàng)新性地運用各項理論及方法，行使法律認可下的公權力，根據(jù)創(chuàng)業(yè)的需要來調(diào)配資源，制定執(zhí)行創(chuàng)業(yè)政策，承擔創(chuàng)業(yè)公共事務的內(nèi)部管理責任，與外界合作共擔管理職能等，并在行使管理職能的全過程接受社會調(diào)查，為其管理績效負責。在這樣的前提下，依據(jù)黃健榮對公共管理特質(zhì)的認識，可以認為創(chuàng)業(yè)公共管理的主體就是以政府為核心所形成的企業(yè)、高校、社會組織等多元統(tǒng)一的協(xié)同治理體系[16]。創(chuàng)業(yè)公共管理的對象就是協(xié)同治理體系為促進創(chuàng)業(yè)發(fā)展而提供的各類公共資源，創(chuàng)業(yè)公共管理的原則在于效益與公正的動態(tài)協(xié)調(diào)。

創(chuàng)業(yè)公共管理作為研究方向應該解決的幾項問題是，雙創(chuàng)時代如何規(guī)范政府行使創(chuàng)業(yè)管理的權力及職責范圍；如何在正義、公正、公平三者之間取舍或?qū)で笃胶恻c來服務創(chuàng)業(yè)者；理清創(chuàng)業(yè)公共資源的來源和表現(xiàn)形式，設計良善制度以保證將正確的資源高效配置給需要的創(chuàng)業(yè)領域和創(chuàng)業(yè)者；以何種方式最大限度統(tǒng)籌非政府資源來解決創(chuàng)業(yè)問題，在協(xié)調(diào)好創(chuàng)業(yè)資源的同時實現(xiàn)和維護更廣泛的公共利益；如何創(chuàng)新地采用觀念和技術提升創(chuàng)業(yè)公共管理的水平，實現(xiàn)低成本下的精準性、靶向性、高效性創(chuàng)業(yè)服務。

2. 創(chuàng)業(yè)公共管理的邊界

和關注經(jīng)濟價值的創(chuàng)業(yè)管理（工商管理）相似，作為公共管理的創(chuàng)業(yè)管理也是在面臨新機會時綜合地運用各種資源，依托團隊創(chuàng)造性地通過產(chǎn)品或服務解決問題從而獲得收益的過程。但兩者之間的差別也是明顯的（見表1），需要引起創(chuàng)業(yè)學者的 重視。

三、創(chuàng)業(yè)公共管理的理論框架

基于對創(chuàng)業(yè)公共管理概念的理解，并且結合其特征與理論基礎，本文提出一個初步的創(chuàng)業(yè)公共管理理論研究框架（見圖2）。其中，創(chuàng)業(yè)公共管理需要以各項政策作為管理載體得以實現(xiàn)，其具體的職能可以劃分為內(nèi)部職能與外部職能兩大部分。所有管理活動過程及結果均需要績效評價進行評判，并借助大數(shù)據(jù)等技術工具實時反饋管理結果，實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)公共管理的精準化。

表1 兩種創(chuàng)業(yè)管理的部分區(qū)別

圖2 創(chuàng)業(yè)公共管理理論框架模型

（一） 創(chuàng)業(yè)公共管理的載體

創(chuàng)業(yè)公共政策可理解為，各級政府機構為增加創(chuàng)業(yè)機會，降低創(chuàng)業(yè)風險，改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，對創(chuàng)業(yè)者及初創(chuàng)企業(yè)提供權益保障，提高其創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力，所制定實施的政策法規(guī)體系。這些政策法規(guī)既包括有關創(chuàng)業(yè)方面的國家及地方行政部門出臺的行政決定和意見，也包括立法機構通過的有關創(chuàng)業(yè)的法律、法規(guī)等法律條文。目前國家對創(chuàng)業(yè)事業(yè)的公共管理主要是通過政策的制定、執(zhí)行來實現(xiàn)的。其中，政策的制定考驗創(chuàng)業(yè)公共管理的科學性，政策的實施考驗創(chuàng)業(yè)公共管理的有效性。因此，創(chuàng)業(yè)政策體系可以被理解為創(chuàng)業(yè)公共管理的載體。

蘭德斯托姆和斯蒂文森在對多個國家的情況進行研究之后將創(chuàng)業(yè)公共政策框定為六個方面：創(chuàng)業(yè)促進（Entrepreneurship promotion）、創(chuàng)業(yè)教育（entrepreneurship education）、啟動環(huán)境（environment for start-ups）、啟動期與種子期融資（start-up and seed capital financing）、啟動期的商業(yè)支持措施（business support measures for start-ups）、目標群體戰(zhàn)略（target group strategies）[17]。這些公共政策的目標主要是為了降低企業(yè)創(chuàng)建的門檻，減小創(chuàng)業(yè)早期的資金壓力，強化創(chuàng)業(yè)項目的商業(yè)服務，培育創(chuàng)業(yè)者精神和培養(yǎng)潛在的創(chuàng)業(yè)者群體，以及增加特定目標群體的創(chuàng)業(yè)率。從創(chuàng)業(yè)公共政策的發(fā)展邏輯來看，首先要分析創(chuàng)業(yè)準入與退出的政策，這解決能否創(chuàng)業(yè)的問題。之后要提供創(chuàng)業(yè)的資金支持和商業(yè)服務支持，這解決創(chuàng)業(yè)的條件問題。最后要分析創(chuàng)業(yè)的教育政策，這是解決培育創(chuàng)業(yè)者的問題。在不同的歷史階段創(chuàng)業(yè)公共政策的側重點也會不同，而創(chuàng)業(yè)促進則貫穿創(chuàng)業(yè)政策制定與實施的始終。

（二） 創(chuàng)業(yè)公共管理的內(nèi)部職能

在公共管理部門內(nèi)部無論是政策的制定還是執(zhí)行都基于公共管理者對責任的認識。政府對創(chuàng)業(yè)事業(yè)負有的內(nèi)部管理責任，一般意義上可以分成如下幾個部分，第一是提供制度框架。政府負有提供確保創(chuàng)業(yè)發(fā)展正常運轉(zhuǎn)的體制、規(guī)則和制度安排的責任。政府要建立起一套符合國情與世界通行規(guī)則的經(jīng)濟制度，包括對物權的界定與保護，合同的履行，貨幣與匯率、度量衡、公司準入與管理、企業(yè)清算破產(chǎn)、知識權利等法律和秩序的建立與維護。第二是提供公共物品或服務。政府提供公共物品，將為創(chuàng)業(yè)者提供基本的穩(wěn)定環(huán)境和相對便利的生存環(huán)境，而采用直接供應或補貼的方式發(fā)展例如繼續(xù)教育等準公共產(chǎn)品，則可以提升創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)，創(chuàng)造潛在的人力價值。第三維護良性的競爭。創(chuàng)業(yè)行為是市場行為，不可避免地會產(chǎn)生糾紛與競爭，政府有責任干預以確保新創(chuàng)企業(yè)的正常發(fā)展。創(chuàng)業(yè)對利潤的追求也需要政府適當糾偏，保護經(jīng)濟上的弱勢群體，使其免遭強勢群體的侵害。政府可以通過就業(yè)保護、勞動糾紛、社會保險等來實現(xiàn)公平。第四維持經(jīng)濟與自然的和諧。市場經(jīng)濟總是出現(xiàn)周期性的市場波動，遇到經(jīng)濟低潮期，政府應該通過財政預算、貨幣政策以及對工資與物價的調(diào)控等行為來緩解。創(chuàng)業(yè)行為是對資源的利用過程，在這個過程中不可避免地會產(chǎn)生成本或浪費。政府負有防止資源浪費、保護自然環(huán)境免遭惡化，以及確保后代的長遠利益不致受損的責任。

（三） 創(chuàng)業(yè)公共管理的外部職能

在供給側改革的背景下創(chuàng)業(yè)公共管理體現(xiàn)出一種共享開放的趨勢。一方面為了降低管理成本實現(xiàn)公共價值最大化，創(chuàng)業(yè)尤其是孵化領域的公共管理更多采用公私合作的服務外包形式；另一方面，妥善處理公共關系成為新時期創(chuàng)業(yè)公共管理的外部責任，處理得當，媒體和公眾可以給公共管理帶來好處，甚至可能成為管理的無形資本。

1. 創(chuàng)業(yè)公共管理中的公私合作伙伴關系

在創(chuàng)業(yè)公共管理領域，適宜采用公私合作模式（下文簡稱PPP）的項目特征是投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。這類項目具有定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的特征，在創(chuàng)業(yè)公共管理中目前主要表現(xiàn)為創(chuàng)業(yè)孵化活動。需要考慮以下內(nèi)容：①要有明確的合作參與者，PPP模式主要涉及兩方或多方，至少有一方為政府機構，其他為提供諸如創(chuàng)業(yè)孵化服務的私營企業(yè)。②是持續(xù)性的合作關系，政府應該意識到創(chuàng)業(yè)孵化器在企業(yè)創(chuàng)辦之初為其提供各類需求促進企業(yè)的成長，最終會繁榮地方經(jīng)濟，實現(xiàn)政治經(jīng)濟的穩(wěn)定。③分享有價值的資源，當前一些私人孵化器積累了較好的孵化資源，政府希望通過合作導流這些資源按需為孵化企業(yè)提供創(chuàng)業(yè)增值的服務，企業(yè)則需要政府提供權威公信力、財政補貼、優(yōu)惠的孵化政策、良好的聲譽。④共擔風險與責任，創(chuàng)業(yè)孵化管理不僅僅是硬件設施建設與管理，更是面對一個個鮮活創(chuàng)業(yè)者與不確定市場價值的創(chuàng)業(yè)項目的服務，這就為創(chuàng)業(yè)孵化的績效帶來更多的復雜性和不確定性。各方應基于共同的價值和利益，建立風險解決機制。⑤鼓勵服務創(chuàng)新，創(chuàng)業(yè)孵化服務不是一般意義上的福利性服務，政府有投入資金的績效訴求，合作企業(yè)有產(chǎn)生市場價值的利益訴求。這種合作的基礎，是政府對創(chuàng)業(yè)者提供的持續(xù)優(yōu)質(zhì)服務。⑥關注成本與收益，政府不僅資助初創(chuàng)企業(yè)，也直接資助孵化器企業(yè)本身，但是資助孵化器收入的一部分必須與初創(chuàng)企業(yè)的成功與否直接掛鉤，從而調(diào)動了孵化器合作企業(yè)的服務意識與孵化責任。⑦平衡績效要求和廉潔要求，創(chuàng)業(yè)孵化管理是對經(jīng)濟體的管理，出于自身的屬性特點和自我保護的需要，政府作為購買服務和提供補助的一方必然要有廉潔的要求。

2. 創(chuàng)業(yè)公共管理中的公共關系處理

可以從4個方面歸攏創(chuàng)業(yè)公共管理涉及公共關系處理。①當前我國政府的首要目的是建設創(chuàng)新型政府。創(chuàng)新型政府對于創(chuàng)業(yè)者來說發(fā)生了理念和行為上的轉(zhuǎn)變，政府開始專注于創(chuàng)業(yè)者需求的回應。這種回應公共行政和創(chuàng)業(yè)者需求導向確實給公共管理文化帶來了挑戰(zhàn)，但各級政府要認識到，如果“創(chuàng)業(yè)者導向”的觀點能在政策過程的早期被加以考慮，并能夠?qū)⑦@種改變及時、準確地傳達給公眾和創(chuàng)業(yè)群體，那么創(chuàng)業(yè)公共管理過程的質(zhì)量提升將具有明顯的優(yōu)勢。②僅有信息的公開是不夠的，政府還要對信息進行解讀與宣傳。首要任務是及時、完整、準確地公開法律不禁止的數(shù)據(jù)信息，以此完成創(chuàng)業(yè)資訊的傳播，宣傳政府對創(chuàng)業(yè)事業(yè)的價值主張，并獲得創(chuàng)業(yè)者的意見反饋。③創(chuàng)業(yè)公共管理中，特殊性事件的出現(xiàn)往往和經(jīng)濟形勢的波動及對政策的頒布及執(zhí)行的疑問相關。在面臨特殊事件時宜疏不宜堵，因為創(chuàng)業(yè)活動對于特殊事件背后的政策調(diào)控非常敏感，因此創(chuàng)業(yè)者除了主動開辟各種渠道以獲得各種相關資訊外，還會對特殊事件所造成的直接影響及潛在影響通過信息的散播和評價進行印證，從而調(diào)整自己的決策。一旦信息疏導不暢，創(chuàng)業(yè)者難免會做出否定性評價進而調(diào)整對政策和市場的預期，導致正常的經(jīng)濟發(fā)展受到影響；④重視第三方智庫在創(chuàng)業(yè)管理中的功能。外部專家可以站在相對客觀的立場，采用專業(yè)的調(diào)查方法，為各項創(chuàng)業(yè)制度的可行性提供論證，對管理的執(zhí)行與效果進行評價。當前采用外部評價服務需要重視的是保證第三方工作的獨立性不受干擾，不得以政府權威、經(jīng)費立項、人事關系等對第三方智庫施加影響，以保證工作結果的真實可靠。

（四） 創(chuàng)業(yè)公共管理績效的評價

所有創(chuàng)業(yè)公共管理行為最終的結果都需要實施評價，以此判斷公共管理的目標完成到何種程度，創(chuàng)業(yè)公共社會價值的效益是否得到優(yōu)化，以及實施管理的制度與方法是否需要修正。

創(chuàng)業(yè)公共管理的實踐，包括了組織內(nèi)部管理及與外部管理合作的雙重意義。創(chuàng)業(yè)公共管理的內(nèi)部績效管理包括績效計劃與實施、創(chuàng)業(yè)公共管理績效考核、公共管理績效反饋與改進等三大的流程。外部智庫機構作為第三方，在創(chuàng)業(yè)公共管理的績效評價方面可以發(fā)揮重要作用，避免施政主體“既是運動員又是裁判員”的體制尷尬，又可以充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢，相對公正客觀地開展評估。

目前創(chuàng)業(yè)公共管理的績效，強調(diào)機制、經(jīng)費、人員投入的“三到位”，投入方面的要求往往是相對明晰的；在產(chǎn)出方面強調(diào)服務的全面性和孵化成果的技術含量，對機構的數(shù)量做出規(guī)定，對其質(zhì)量問題主要是原則性規(guī)定。在績效評價的細則上未見具體的標準。由此可以認為，績效評價的標準問題，將會隨著創(chuàng)業(yè)公共管理事業(yè)的發(fā)展而愈加凸顯，需要得到重點解決。

（五） 創(chuàng)業(yè)公共管理核心技術

隨著創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)國家發(fā)展戰(zhàn)略的實施，全國雙創(chuàng)活動愈加頻繁，各地政府在行使創(chuàng)業(yè)管理職能時需要進行技術升級，以此應對海量信息并提升管理效率，提供精準創(chuàng)業(yè)管理。于此背景下，大數(shù)據(jù)挖掘?qū)⒊蔀閯?chuàng)業(yè)公共管理的核心技術。首先需要解決的是打通創(chuàng)業(yè)公共管理信息化的瓶頸。一方面要消除信息孤島效應，承擔創(chuàng)業(yè)管理的政府部門要通過數(shù)據(jù)無縫鏈接整合技術，把不同數(shù)據(jù)信息完全融合，最終建立新型數(shù)據(jù)資源體系；另一方面盤活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，創(chuàng)業(yè)活動每時每刻都在產(chǎn)生數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)是海量、復雜（結構與非結構化數(shù)據(jù)并存）、即時生成的。這就需要采用數(shù)據(jù)挖掘的思路和技術來處理數(shù)據(jù)，讓數(shù)據(jù)發(fā)揮價值。另外要構建數(shù)據(jù)驅(qū)動的管理決策模式。創(chuàng)業(yè)大數(shù)據(jù)的最終用途，是提升創(chuàng)業(yè)公共服務的精準性和有效性。大數(shù)據(jù)環(huán)境下，創(chuàng)業(yè)管理與服務的決策與傳統(tǒng)行政決策有根本的區(qū)別：管理實踐由經(jīng)驗導向的范式，向數(shù)據(jù)導向的范式發(fā)生轉(zhuǎn)變。此外，開放創(chuàng)業(yè)相關公共數(shù)據(jù)給公眾也很重要。首先，開放和共享數(shù)據(jù)是現(xiàn)在打造服務型政府的內(nèi)在要求。其次，開放數(shù)據(jù)本身就為私營部門和個人的創(chuàng)業(yè)提供了機會。美國政府推行醫(yī)療數(shù)據(jù)開放，即將政府掌握的有關醫(yī)院、藥品、健康保險等有關的數(shù)據(jù)以其可讀的形式進行公開。數(shù)百項與健康服務方案轉(zhuǎn)型和患者信息有關的服務和公司已經(jīng)得益于這一數(shù)據(jù)開放政策。

四、余論

創(chuàng)業(yè)公共管理概念的提出需要理論與實踐的校檢，一些深入的研究也亟待開展，例如創(chuàng)業(yè)公共管理政策執(zhí)行效度評價、創(chuàng)業(yè)公共管理責任歸屬與合作的界限劃分、創(chuàng)業(yè)公共管理智庫的建立與管理、技術發(fā)展對創(chuàng)業(yè)公共管理的影響實證、創(chuàng)業(yè)質(zhì)量與創(chuàng)業(yè)管理質(zhì)量評價的區(qū)別等。一些在公共管理領域十分重要的理論如資源依賴理論、協(xié)同理論等也在創(chuàng)業(yè)公共管理行為中發(fā)生著作用。這些理論在具體管理實踐當中起到的作用及運行機理仍需要深入探討?？梢灶A見，隨著國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)供給側改革走向深入，相關的研究將逐步得到學界更多重視。

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[編輯：游玉佩]

2017-11-30；

2018-03-15

韓晨光（1981—），男，滿族，山西大同人，管理學博士，北京聯(lián)合大學副教授，主要研究方向：科技與教育管理，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，聯(lián)系郵箱：hanchenguang@buu.edu.cn

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