激活鄉(xiāng)村治理的村民自治體制
2019-01-14 09:13桂華
人民論壇 2019年36期
桂華
【摘要】未來的鄉(xiāng)村治理必須立足鄉(xiāng)村現(xiàn)實，采取村民自治這一低成本高效模式。推行村民自治，首先要保持鄉(xiāng)政村治體制，區(qū)分鄉(xiāng)與村，并將國家行政權(quán)力建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，保持村組自治屬性。應(yīng)將基層治理現(xiàn)代化理解為借助國家力量激活基層治理。在村民自治制度框架下推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，不僅要注意農(nóng)村基層社會正在重組，村莊熟人社會解體的現(xiàn)實，而且各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的村情民情，探索不同的村民自治實踐機制。
【關(guān)鍵字】鄉(xiāng)村治理 村民自治 基層 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A
人民公社解體之后，我國探索出村民自治這套農(nóng)村基層治理制度。20世紀90年代，國內(nèi)外學(xué)者將村民自治視為民主政治在中國基層的實踐，期待從村民自治中發(fā)展出鄉(xiāng)域自治、縣域自治，乃至更高層次的民主政治體制?；剡^頭來看，當(dāng)時一些學(xué)者的設(shè)想太過于理想化。有學(xué)者將村民自治簡化為村民投票選舉制度，而農(nóng)村基層實踐表明，僅靠投票選舉制度解決不了基層治理問題；有學(xué)者認為村民自治走向了死胡同，這是站在民主政治立場上下的判斷。從基層治理角度看，村民自治大有可為，村民自治需要被激活。
黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標，黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為會議主題，表明農(nóng)村基層治理進入現(xiàn)代化階段。一是當(dāng)前農(nóng)村正在快速地走向不可逆的解體，傳統(tǒng)的村莊熟人社會正在瓦解；二是改革開放以來我國農(nóng)村基層治理正經(jīng)歷從弱國家時代向強國家時代的轉(zhuǎn)型；三是我們依然屬于發(fā)展中國家，距離建成現(xiàn)代化強國還有很長的路要走。基于這些情況，鄉(xiāng)村治理需要鞏固鄉(xiāng)村的“壓艙石”功能，為降低中國“現(xiàn)代化風(fēng)險”貢獻力量。
未來的鄉(xiāng)村治理必須立足鄉(xiāng)村現(xiàn)實，采取村民自治這一低成本高效模式
全世界的通行規(guī)律是，現(xiàn)代化過程一定伴隨著鄉(xiāng)村走向衰敗。中國的總體發(fā)展階段決定了我國城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展格局在短期內(nèi)不會消除。中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目的是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，并非消除城鄉(xiāng)差別，全面的城鄉(xiāng)融合要等到2050年中國完成現(xiàn)代化之后才能真正實現(xiàn)。這意味著，未來的鄉(xiāng)村治理必須立足鄉(xiāng)村現(xiàn)實，采取低成本高效模式。城市所采用的直接到人到戶的治理方式成本太高，不適用于農(nóng)村。未來的中國鄉(xiāng)村治理必須激活村民自治體制。
村民自治在本質(zhì)上是一套基層治理制度框架。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，通過村民選舉產(chǎn)生的村委會屬于群眾性自治組織；在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，村委會組織群眾開展基層治理活動，解決基層公共事務(wù)。在村民自治這套治理框架下，國家與社會（村莊）達成了制度上的協(xié)議，凡是不違背法律和政策的事務(wù)，村民可通過內(nèi)部協(xié)商的方式自主解決。村莊就構(gòu)成了“法無禁止皆可為”自主治理領(lǐng)域。
農(nóng)村基層發(fā)展出的村民自治體制，實際上延續(xù)了長期以來的基層雙軌治理傳統(tǒng)，國家力量沒有一竿子管到基層。改革開放初期，國家沒有能力為基層直接提供秩序，今天國家能力變強，但是也還沒有強大到將所有的鄉(xiāng)村基層事務(wù)都直接管起來的地步，鄉(xiāng)村社會依然存在大量國家管不到和不必管的事務(wù)。
以農(nóng)村公共品供給為例，國家投資進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，若是離開農(nóng)民的參與，不僅工程建設(shè)難度大，而且還會存在后期管護問題。國家?guī)娃r(nóng)民建設(shè)好公共基礎(chǔ)設(shè)施后，農(nóng)民必須組織起來自己管理和使用，否則就會出現(xiàn)公共品供給“最后一公里”問題和“重建輕管”問題。農(nóng)村基層治理“最后一公里”問題，必須依靠農(nóng)民組織起來解決。國家過度干預(yù)農(nóng)村基層事務(wù)，破壞農(nóng)民自組織體系，不僅解決不了問題，反而會制造出新問題。
總的來說，我國鄉(xiāng)村還處在快速變遷過程中，農(nóng)民高度分散，農(nóng)民需求高度分散，基層治理事務(wù)不規(guī)則，基層治理必須保持一定的自治性。
推行村民自治，要堅持鄉(xiāng)政村治制度邊界，使國家力量以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿牖鶎?/h3>
推進基層治理現(xiàn)代化，首先要保持鄉(xiāng)政村治體制，區(qū)分鄉(xiāng)與村，并將國家行政權(quán)力建立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，保持村組自治屬性。近年來，隨著國家能力增強，一些地區(qū)農(nóng)村基層治理出現(xiàn)了村級治理行政化的趨勢。稅費改革之前，農(nóng)村公共服務(wù)供給主要依靠農(nóng)民承擔(dān)，農(nóng)村基層組織運轉(zhuǎn)依靠“村提留”維持。當(dāng)時國家能力不足，留給基層自主治理空間。稅費改革之后，農(nóng)村公共品供給和村級組織運轉(zhuǎn)成本主要靠財政支付，村干部從之前拿務(wù)工補貼變成享受財政工資，這會影響村干部的行為。
目前，國家每年投入數(shù)萬億資金到農(nóng)村。伴隨著國家資源下鄉(xiāng)，村級治理也越來越規(guī)范化。之前農(nóng)村公共品供給主體是農(nóng)民，村級治理采取民辦公助、政府輔助的方式。當(dāng)前農(nóng)村公共品依靠項目供給，政府直接提供公共服務(wù)。在傳統(tǒng)的民辦公助模式下，農(nóng)民參與公共品供給過程，體現(xiàn)村民自治。國家為了保證財政資金規(guī)范使用，設(shè)置了一套復(fù)雜的項目管理制度，村級組織和農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給過程中被邊緣化，出現(xiàn)“政府干，農(nóng)民看”現(xiàn)象。
近年來，一些地區(qū)推行村干部坐班制度，按照政府公務(wù)員管理制度來管理村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織制定嚴格的考核標準，村級治理越來越對上負責(zé)且工作方式規(guī)范化，村民自治的空間越來越小。上述一系列改革造成鄉(xiāng)政村治的邊界有可能被打破。如前文分析指出的，我國農(nóng)村基層應(yīng)當(dāng)保持村民自治體制，堅持國家治理與村民自治的制度性邊界，改革農(nóng)村基層治理體系，應(yīng)當(dāng)堅持鄉(xiāng)政村治體制不能變。
堅持鄉(xiāng)政村治體制，并不是說國家不能介入基層工作，而是說國家力量應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞浇槿牖鶎?。如農(nóng)村公共品供給，一些跨村的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅持項目化管理方式，由政府直接提供，而村莊內(nèi)部的小型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，則應(yīng)當(dāng)由村級組織主持完成。另外，稅費改革后各地農(nóng)村推行“村財鎮(zhèn)管”，推動村級財務(wù)走向規(guī)范化。建立規(guī)范化的財務(wù)制度，可避免村干部貪腐，改善基層治理狀況。需要區(qū)分開的是，建立村級規(guī)范化的財務(wù)制度，并不是要剝奪村級財權(quán)。我們在調(diào)查中看到，中西部地區(qū)一些村莊擁有少量機動地，將土地出租收入變成集體收入，村干部將其用于村內(nèi)公益設(shè)施建設(shè)，極大地改善了村莊面貌，拉近了干群關(guān)系。這些集體收入數(shù)量并不大，但是卻很好地激活了村莊治理，原因是這些租金收入屬于村集體“活錢”，由村干部自主支配。有了“活錢”，村干部才能自主辦一些事情，并激發(fā)群眾監(jiān)督。村莊有“活錢”，村級治理才有活力。雖然國家投入大量資金到鄉(xiāng)村，但是這些專款專用資金不受鄉(xiāng)村控制，因而并未增加基層治理活力。
綜上，基層治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)理解為借助國家力量來激活基層治理；在村民自治制度框架下推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化，不僅要注意農(nóng)村基層社會正在重組、村莊熟人社會解體的現(xiàn)實，而且各地區(qū)村情民情不同，基層治理事務(wù)也不相同，應(yīng)當(dāng)探索不同的村民自治實踐機制。
結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村一般情況來看，村民自治有效實施需要重視以下若干問題：第一點是村莊治理單元設(shè)置問題。村莊治理單元會影響農(nóng)民集體行動能力，總體來說，應(yīng)當(dāng)堅持村組基本建制不變，合村并組要謹慎。第二點是充分利用集體土地制度激活村民自治。第三點是給予村級組織一定的“活錢”，通過資源輸入激活村內(nèi)民主。
（作者為武漢大學(xué)社會學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【參考文獻】
①《中華人民共和國村民委員會組織法》，北京：中國法制出版社，2019年。
責(zé)編/張忠華 美編/楊玲玲
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