杜丙照

（水利部水資源管理司，100053，北京）

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次就治水發(fā)展重要講話，明確提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，為新時(shí)期水利工作提供了總依據(jù)、總遵循。2019年9月，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出，要把水資源作為最大的剛性約束，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，迫切需要發(fā)揮市場(chǎng)在水資源管理中的基礎(chǔ)性配置作用，以此來(lái)促進(jìn)用水方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。水資源費(fèi)改稅是國(guó)家資源稅改革的重要組成部分，是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新。水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)工作乃至今后在全國(guó)推廣，對(duì)加強(qiáng)水資源管理、促進(jìn)水資源優(yōu)化配置具有重要的作用。

一、水資源稅的由來(lái)和歷程

1.水資源稅試點(diǎn)的提出

2009年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》中明確提出“研究制訂并擇機(jī)出臺(tái)資源稅改革方案”。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求“加快資源稅改革”“逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間”。2016年是水資源稅制度出臺(tái)的關(guān)鍵一年。根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，2016年5月，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》（財(cái)稅〔2016〕53 號(hào)），明確率先在地下水超采嚴(yán)重的河北省開(kāi)展水資源稅試點(diǎn)，“選擇其他地區(qū)逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，條件成熟后在全國(guó)推開(kāi)”。同月，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、水利部《關(guān)于印發(fā)水資源稅改革試點(diǎn)暫行辦法的通知》（財(cái)稅〔2016〕55 號(hào)）印發(fā)，明確提出了水資源稅的征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、稅額計(jì)算、征收主體和工作機(jī)制等，并確定河北省為全國(guó)首個(gè)水資源稅改革試點(diǎn)。

2.水資源稅改革試點(diǎn)的擴(kuò)大

2017年11月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、水利部印發(fā)《擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱 《試點(diǎn)辦法》），明確在北京、天津、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）擴(kuò)大水資源稅改革試點(diǎn)，并規(guī)定了試點(diǎn)省份水資源稅最低平均稅額。9個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，北京、天津、山西、內(nèi)蒙古等4個(gè)省份位于華北地區(qū)，地下水超采嚴(yán)重，水資源供需矛盾突出；河南、山東、四川、陜西、寧夏等5個(gè)省份分布在東部、中部、西部，水資源豐枯程度不一，取用水類型多樣，具有典型代表性。

此次水資源費(fèi)改稅擴(kuò)大試點(diǎn)遵循3條原則：一是稅費(fèi)平移。維持水資源費(fèi)繳納義務(wù)人、征收對(duì)象、計(jì)征依據(jù)等基本要素不變，對(duì)居民和一般工商業(yè)稅額標(biāo)準(zhǔn)基本保持不變，不增加正常生產(chǎn)生活用水負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)制度向征稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。二是注重調(diào)控。發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，通過(guò)設(shè)置差別稅額、依法加強(qiáng)征管，抑制地下水超采和不合理用水需求，調(diào)整優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)。三是適當(dāng)授權(quán)。在統(tǒng)一稅收政策的基礎(chǔ)上，適當(dāng)賦予地方政府確定具體稅額等管理權(quán)，使各地因地制宜制定相關(guān)政策，調(diào)動(dòng)地方積極性。

實(shí)施水資源稅改革的10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分別制定并頒布了水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法，并緊密結(jié)合各自實(shí)際，組織開(kāi)展水資源稅改革試點(diǎn)工作。

二、工作成效和存在的問(wèn)題

1.工作成效

水資源費(fèi)改稅自試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來(lái)，取得了一定成效，主要表現(xiàn)為五方面：一是探索構(gòu)建了“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)管共享”的水資源稅征管模式，創(chuàng)造了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。二是水資源稅收入總額較稅改前同期水資源費(fèi)增長(zhǎng)明顯，有效遏制了水資源費(fèi)漏征、少征、拖欠等現(xiàn)象。三是取水許可更加規(guī)范，倒逼應(yīng)辦未辦取水許可的用水戶補(bǔ)辦許可證。試點(diǎn)地區(qū)取水許可證辦證數(shù)量大幅度增加。四是企業(yè)用水結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，超計(jì)劃用水加倍征收水資源稅，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)變用水方式。五是抑制了地下水超采，成效逐步顯現(xiàn)。抑制不合理用水需求，地下水取水量明顯下降。河北省關(guān)停自備井4970眼，地下水水位下降趨勢(shì)有效緩解，60%的深層地下水埋深呈回升態(tài)勢(shì)。就水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)而言，主要有四方面的重要意義：一是有利于發(fā)揮政府調(diào)控作用、運(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水需求，完善資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的政策導(dǎo)向。二是有利于增強(qiáng)企業(yè)等社會(huì)主體節(jié)水意識(shí)和動(dòng)力，加快技術(shù)創(chuàng)新提高用水效率、優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，減少不合理用水需求。三是有利于倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，在全社會(huì)形成珍惜資源、節(jié)約資源的風(fēng)尚，提高社會(huì)公眾保護(hù)水資源的自覺(jué)性和責(zé)任感。四是有利于豐富完善水資源稅制度設(shè)計(jì)，為全面推開(kāi)水資源稅制度積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件。

2.存在的問(wèn)題

從水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)工作來(lái)看，還有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步研究解決。一是法律支撐不足。水資源稅試點(diǎn)是以國(guó)務(wù)院部門文件形式下發(fā)的，基本滿足試點(diǎn)工作需求，但權(quán)威性和強(qiáng)制性均不夠。如水資源稅制度在全國(guó)推廣，則需要從法律層面給予支撐。二是配套政策有待完善。水利部門核定取用水量的范圍、內(nèi)容不明確，納稅范圍、分類等認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，取水量監(jiān)管模式有待探索完善。三是水資源稅征管要求與水資源管理現(xiàn)狀不匹配。水資源稅標(biāo)準(zhǔn)分類與取水許可用途分類不匹配，水利部門人員配置、經(jīng)費(fèi)保障難以滿足核定取用水量的要求。四是水資源稅收入歸屬政策需進(jìn)一步研究。試點(diǎn)期間水資源稅收入留歸地方，但試點(diǎn)結(jié)束后收入政策尚未明確，地方有所擔(dān)憂，推進(jìn)意愿不強(qiáng)。五是水資源稅政策宣傳不足。部分用水戶對(duì)政策不太了解，缺乏納稅意識(shí)。

三、水資源稅征收標(biāo)準(zhǔn)及關(guān)鍵指標(biāo)分析

1.征收標(biāo)準(zhǔn)

水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)辦法周密嚴(yán)謹(jǐn)，既有統(tǒng)一的原則性要求，又有政策設(shè)計(jì)方面的適度授權(quán)，充分體現(xiàn)地區(qū)差異性，為有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）試點(diǎn)工作提供了空間。詳細(xì)規(guī)定了不必納稅6種情形和減免稅6種情形。分門別類研究稅額標(biāo)準(zhǔn)：按水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行平轉(zhuǎn)，明確試點(diǎn)省份最低平均稅額為地表水0.1～1.6元/m3、地下水 0.2～4 元/m3，總體不增加企業(yè)和居民正常生產(chǎn)生活用水負(fù)擔(dān)。為發(fā)揮水資源稅調(diào)控作用，按不同取用水性質(zhì)實(shí)行差別稅額，對(duì)地下水超采地區(qū)取用地下水加征1～4倍；對(duì)超計(jì)劃或超定額用水加征1～3倍；對(duì)特種行業(yè)（洗車、洗浴、高爾夫球場(chǎng)、滑雪場(chǎng)等）從高確定稅額。具體適用稅額，授權(quán)省級(jí)人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)水資源狀況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和水資源節(jié)約保護(hù)要求確定。

2.征收依據(jù)

《試點(diǎn)辦法》涉及的取用水計(jì)劃（定額）、用水定額、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額等，是水資源稅確定的基本依據(jù)。三者相互聯(lián)系，緊密相關(guān)，應(yīng)該有準(zhǔn)確的闡釋和理解。

用水定額：是一定時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)單位產(chǎn)品或者價(jià)值量、人均生活等用水的限定值，是取水量審批的主要依據(jù)，也是判定是否節(jié)約用水的標(biāo)準(zhǔn)。用水定額一般可分為農(nóng)業(yè)用水定額、工業(yè)用水定額、服務(wù)業(yè)及建筑業(yè)用水定額、生活用水定額四部分。用水定額需及時(shí)進(jìn)行修訂，促使取用水戶不斷提高用水效率。省、自治區(qū)、直轄市水行政主管部門和質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)管理部門對(duì)本行政區(qū)域行業(yè)用水定額的制定負(fù)責(zé)指導(dǎo)并組織實(shí)施。尚未制定的，可參照國(guó)務(wù)院有關(guān)行業(yè)主管部門制定的行業(yè)用水定額執(zhí)行。

取用水計(jì)劃：是《中華人民共和國(guó)水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》明確的是水資源管理制度之一。對(duì)依法需要辦理取水許可證的取用水戶，取用水計(jì)劃與取用水許可量直接相關(guān)?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》明確，取水許可量是在江河、湖泊、地下水多年平均水量情況下允許的取水單位或者個(gè)人的最大取水量。水行政主管部門以取水許可量為主要依據(jù)，考慮實(shí)際來(lái)水情況、取用水戶實(shí)際需求、用水定額等綜合因素，逐年明確計(jì)劃用水量。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額：是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合理、正常、必需的用水額度限制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水應(yīng)區(qū)別對(duì)待，不能對(duì)其全部取用水量征收水資源稅，也不能全部免征水資源稅，應(yīng)從鼓勵(lì)節(jié)約用水、提高用水效率的高度考慮，研究對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水限額內(nèi)外的用水采取不同的稅制設(shè)計(jì)。對(duì)限額內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水免征水資源稅，保障農(nóng)業(yè)用水基本需求，大多數(shù)農(nóng)業(yè)種植戶在免稅范圍內(nèi)。

四、完善水資源稅相關(guān)工作的建議

1.健全水資源稅征管相關(guān)法律法規(guī)

結(jié)合資源稅改革，將水資源稅改革成果納入《中華人民共和國(guó)資源稅法》，將水資源稅列為《中華人民共和國(guó)水法》條文內(nèi)容，適時(shí)修訂《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，為水資源稅提供法律支撐。建議制定出臺(tái)《水資源稅征收管理?xiàng)l例》，明確水資源稅改革的政策措施，對(duì)納稅管理、渠道、平臺(tái)等方面進(jìn)行規(guī)定。

2.研究水資源稅相關(guān)政策

研究解決水資源稅試點(diǎn)期間存在的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、界限不明確、能力不匹配等問(wèn)題，提高征繳效率，確保試點(diǎn)工作取得預(yù)期成效。開(kāi)展水資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化，建立合理的稅額分類體系。研究水資源稅在全國(guó)推廣后的收入歸屬政策，調(diào)動(dòng)地方積極性，為水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支撐，也為基層水資源監(jiān)管工作隊(duì)伍的發(fā)展創(chuàng)造條件。

3.加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)形成合力

水資源費(fèi)改稅涉及稅務(wù)、水利、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)等部門，需要多部門、多行業(yè)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，明確工作職責(zé)，形成工作合力。水利部門應(yīng)嚴(yán)格取水許可審批，簡(jiǎn)化辦證程序，科學(xué)核定許可水量，配合完成涉稅信息登記、復(fù)核工作并督促抓好取水計(jì)量監(jiān)測(cè)，確保信息可靠準(zhǔn)確。稅務(wù)部門應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)做好稅收政策解釋和溝通，進(jìn)一步完善水資源稅分類、標(biāo)準(zhǔn)等配套制度。

4.借勢(shì)借力加強(qiáng)水資源監(jiān)管

以取水許可為重要抓手，借助稅收的強(qiáng)制性和執(zhí)行體系，發(fā)揮水資源稅的杠桿調(diào)節(jié)作用，倒逼水資源管理工程提檔升級(jí)，騰出時(shí)間和精力加強(qiáng)水資源宏觀管理。健全水資源監(jiān)控體系，充分利用衛(wèi)星遙感、通信網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)、無(wú)人機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)裝備和手段，提高水資源實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、科學(xué)調(diào)度、預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急決策等方面的能力，提升水資源管理的智能化水平。鼓勵(lì)安裝用水量在線監(jiān)控設(shè)備，使取水量信息能實(shí)時(shí)傳輸?shù)蕉悇?wù)部門的在線監(jiān)控信息平臺(tái)。

5.加強(qiáng)稅改政策宣傳

水資源緊缺及其問(wèn)題備受社會(huì)關(guān)注，為水資源費(fèi)改稅提供了思想基礎(chǔ)，人們密切關(guān)注費(fèi)改稅的改革。應(yīng)利用多種媒體媒介，廣泛宣傳水資源費(fèi)改稅對(duì)于促進(jìn)水資源優(yōu)化配置、保證國(guó)家水安全、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等方面的重要意義，深入宣傳水資源費(fèi)改稅的實(shí)施目標(biāo)、主要原則和具體內(nèi)容，做好政策解讀，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境。要引導(dǎo)和鼓勵(lì)群眾積極參與到水資源稅收制度中來(lái)，使納稅成為人們的自覺(jué)行動(dòng)。

6.實(shí)現(xiàn)水資源稅?？顚Ｓ?/h3>

鑒于水資源存在多源性、流動(dòng)性和空間性等特點(diǎn)，而且涉及面廣、管理復(fù)雜，建議堅(jiān)持稅款專用的原則，將水資源稅款納入財(cái)政預(yù)算，專門用于水資源開(kāi)發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)、污染治理、技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)研究等工作領(lǐng)域，為水資源管理乃至水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

五、結(jié) 語(yǔ)

水資源費(fèi)改稅工作政策性強(qiáng)，意義重大，對(duì)于我國(guó)全面推廣水資源稅制度有著重要作用。應(yīng)加快水資源費(fèi)改稅進(jìn)程并向全國(guó)推廣，發(fā)揮稅收的剛性約束作用和杠桿調(diào)節(jié)作用，全面提升水資源管理能力，促進(jìn)水資源節(jié)約循環(huán)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。