■ 王 領(lǐng) 婁智永

2017年6月13日，河南省開封市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）在全省18個地級市中率先掛牌成立。一亮相就驚艷省內(nèi)外。

體制機(jī)制

環(huán)保、交通、應(yīng)急等部分工作納入城管

學(xué)習(xí)借鑒各地城市管理和綜合執(zhí)法先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開封市委、市政府確定了“大城管格局、大系統(tǒng)整合、大體系管理”的改革思路。

開封市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）編制45名。其主要職責(zé)是：市政公用設(shè)施運(yùn)行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作；以及與城市管理密切相關(guān)、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設(shè)治理、環(huán)境保護(hù)管理、交通管理、應(yīng)急管理等方面的部分工作；集中行使住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，環(huán)境保護(hù)管理方面、工商管理方面、交通管理方面、水務(wù)管理方面、食品藥品監(jiān)管方面部分行政處罰權(quán)及相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施。

開封市城市管理執(zhí)法支隊(duì)受市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）委托，具體承擔(dān)全市城市執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的查處，市區(qū)機(jī)動車、非機(jī)動車停車場的規(guī)劃實(shí)施、建設(shè)管理和停車秩序的管理等工作。

中央電視臺第一頻道政論專題片《依法行政》曾介紹該市城市執(zhí)法體制改革情況，得到上級領(lǐng)導(dǎo)的積極評價。在后來的全國片區(qū)會和全省現(xiàn)場會上，該局被當(dāng)作典型作了經(jīng)驗(yàn)交流，為河南省的城市執(zhí)法體制改革工作起到了樣板和表率作用。

“三個必須整合”

“三個必須整合”的原則，即：屬于城市管理規(guī)定職責(zé)范圍內(nèi)的事權(quán)必須整合；涉及城市管理事權(quán)交叉、職責(zé)不清、推諉扯皮的事項(xiàng)必須整合；以往無人管理、管理效果差以及群眾反映強(qiáng)烈的城市管理事項(xiàng)必須整合。建立了市委書記掛帥，市長牽頭，常務(wù)副市長、分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的工作推進(jìn)機(jī)制。先后召開市委常委會、市委深改領(lǐng)導(dǎo)小組會、市政府常務(wù)會、市長議事會等，專題研究城市執(zhí)法體制改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)，明確凡是確定劃轉(zhuǎn)整合的事項(xiàng)，該調(diào)用的人員，該征用的場地，該劃轉(zhuǎn)的編制，各級各部門一律不打折扣、不搞變通，毫不動搖地貫徹執(zhí)行。

該市將住建領(lǐng)域全部及環(huán)保、工商、公安交通、食藥監(jiān)、水務(wù)等方面的部分行政處罰權(quán)及相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，統(tǒng)一整合到市城市管理綜合執(zhí)法局，相對應(yīng)的執(zhí)法力量一并劃轉(zhuǎn)，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，有效整合執(zhí)法資源。

對區(qū)城管局實(shí)行雙重管理

開封市對區(qū)城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）實(shí)行“以區(qū)為主，雙重管理”，領(lǐng)導(dǎo)班子由市城市管理局與區(qū)政府共同考核，其主要領(lǐng)導(dǎo)的任命需征得市城市管理局同意；對城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)實(shí)行派駐，設(shè)立開封市城市綜合執(zhí)法局城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)分局。同時，將開封市城管監(jiān)察支隊(duì)、城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)察支隊(duì)、住房和建設(shè)監(jiān)察隊(duì)三支正科級事業(yè)單位執(zhí)法編制和人員進(jìn)行整合，成立開封市城市管理執(zhí)法支隊(duì)，確定為副縣級參公單位，對符合條件人員身份全部轉(zhuǎn)為參公管理。市城市管理局（城市綜合執(zhí)法局）相應(yīng)調(diào)增機(jī)關(guān)行政編制10名和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)1名，增設(shè)執(zhí)法協(xié)調(diào)科、監(jiān)督考核科，同時成立正科級參公管理的停車場管理辦公室。

強(qiáng)化力量保障

開封市及各縣按照城市常駐人口萬分之六的比例標(biāo)準(zhǔn)配備城市管理執(zhí)法人員。市級按不低于1∶1、 區(qū)級按不低于1∶1.5的比例配備協(xié)管人員，執(zhí)法人員服裝及設(shè)備費(fèi)用由市財(cái)政統(tǒng)一承擔(dān)。自執(zhí)法體制改革以來，新增人員1244人，其中正式人員569人，協(xié)管675人；市縣區(qū)先后投入2400余萬元，新購執(zhí)法車輛64臺、執(zhí)法記錄儀778部、執(zhí)法服裝1914套，新增辦公用房面積8760平方米。為強(qiáng)化司法保障，市公安局一名副局長兼任市城管局（城市綜合執(zhí)法局）副局長，同時在市公安局行政警察執(zhí)法大隊(duì)加掛城市綜合執(zhí)法保障大隊(duì)牌子，增加政法專項(xiàng)編制，籌劃成立城管巡回法庭。

完善制度標(biāo)準(zhǔn)

相繼出臺了《開封市城市綜合執(zhí)法工作聯(lián)席會議制度》《開封市城市管理執(zhí)法督察暫行辦法》《重大行政處罰案件集體討論制度》等文件。建立了執(zhí)法運(yùn)行監(jiān)督、信息互聯(lián)共享、執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。推行了執(zhí)法公示、執(zhí)法適用規(guī)則和裁量基準(zhǔn)、辦案評議考核、執(zhí)法全過程記錄和重大執(zhí)法合法性審核制度，確保規(guī)范執(zhí)法，文明執(zhí)法。

形成開封經(jīng)驗(yàn)

河南省住建廳下發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部門〈關(guān)于印發(fā)城市管理執(zhí)法部門集中行使5方面16項(xiàng)行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作方案的通知〉的通知》（豫建城督〔2018〕8號）后，該局及時組織相關(guān)人員研究，并征求相關(guān)單位意見，報(bào)市政府研究出臺了《開封市人們政府關(guān)于印發(fā)城市管理執(zhí)法部門集中行使5方面16項(xiàng)行政處罰權(quán)的實(shí)施方案的通知〉》（汴政〔2018〕16號）。他們按照文件要求，對環(huán)境保護(hù)管理、工商管理、水務(wù)管理、食品藥品監(jiān)管4方面14項(xiàng)行政處罰權(quán)（公安交通執(zhí)法除外）劃轉(zhuǎn)到城市綜合執(zhí)法局集中行使。交通管理方面的行政處罰權(quán)，待時機(jī)成熟后再進(jìn)行劃轉(zhuǎn)。經(jīng)市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組明確，監(jiān)管權(quán)歸屬原有監(jiān)管部門。

改革成效

經(jīng)過一年多的工作與實(shí)踐，開封市城市綜合執(zhí)法的管理體制基本理順，工作機(jī)制基本建立，執(zhí)法力量、執(zhí)法效能、執(zhí)法保障等方面都取得了明顯成效。截至目前，該局共收到轉(zhuǎn)辦件240余件，退回22件，立案118件，辦結(jié)91件，共處罰金2730余萬元。拆除臨時市場3個，面積6000多平方米。拆除違規(guī)門頭牌匾及廣告3300余處，面積達(dá)3萬余平方米。拆除違法建設(shè)1300余處，面積10余萬平方米。

一是責(zé)任主體更加明確，解決了“推”的問題。城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域原有監(jiān)管責(zé)任主體較多，導(dǎo)致執(zhí)法交叉、重疊，各自為政、各自執(zhí)法的矛盾比較突出。推行城市綜合執(zhí)法后，隨著同一領(lǐng)域執(zhí)法職責(zé)和行政處罰權(quán)的相對集中，以前由多個部門監(jiān)管執(zhí)法的事項(xiàng)，現(xiàn)在由一支隊(duì)伍集中綜合執(zhí)法，原由單個部門執(zhí)法力度受限、多個部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)困難的問題迎刃而解，多頭管、管不全的頑疾有效破除。

二是執(zhí)法力量得以強(qiáng)化，解決了“弱”的問題。城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域原有執(zhí)法隊(duì)伍眾多，機(jī)構(gòu)編制規(guī)模普遍偏小，導(dǎo)致執(zhí)法力量分散。推行城市綜合執(zhí)法后，實(shí)行一個領(lǐng)域一支執(zhí)法隊(duì)伍，將五個手指攥成一個拳頭，提高了執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，有效解決了執(zhí)法力量不足不強(qiáng)的問題。

三是監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大，解決了“窄”的問題。以前城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域各部門執(zhí)法隊(duì)伍力量較為薄弱，日常巡查走馬觀花，偏遠(yuǎn)地段（城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷等）只能是被動接受投訴。實(shí)施城市綜合執(zhí)法后，通過整合部門派駐力量，下移執(zhí)法重心，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處守土有責(zé)的監(jiān)管責(zé)任和配強(qiáng)執(zhí)法協(xié)管員，變單打獨(dú)斗為合力攻堅(jiān)，實(shí)施監(jiān)管關(guān)口前移和執(zhí)法力量下沉，由被動監(jiān)管向主動出擊轉(zhuǎn)變，由集中式整治向日常性高壓轉(zhuǎn)變，由單一工作創(chuàng)新向系統(tǒng)體制機(jī)制創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，有效破解了“看得見的管不了，管得了的看不見”的難題。

四是執(zhí)法效能和社會滿意度明顯提升，解決了“慢”和“怨”的問題。城市綜合執(zhí)法工作實(shí)施以后， 通過市、 縣 （區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）三級監(jiān)管體系的建立和完善，盡可能把各類違法行為遏制在萌芽狀態(tài)，城市管理綜合執(zhí)法領(lǐng)域違法問題發(fā)生的頻率明顯下降，違法問題總體數(shù)量明顯減少。加上執(zhí)法流程優(yōu)化和監(jiān)管方式創(chuàng)新，群眾投訴舉報(bào)得到較好解決，執(zhí)法擾民現(xiàn)象基本消失，形成了社會參與、政社聯(lián)動共唱“同一首歌”的良好局面，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法效能和社會效果的“雙提升”。

尚存問題

開封市城管局的班子對自身的成績有較為清醒的認(rèn)識，認(rèn)為改革雖然取得了階段性成效，但離上級的要求和群眾的期待尚有很大差距。

一是城市管理綜合執(zhí)法立法工作滯后。目前《開封市城市管理綜合執(zhí)法條例》尚未出臺，非住建領(lǐng)域的行政復(fù)議主體尚不明確。

二是改革配套政策有待深化。劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)與原行業(yè)主管部門行政管理權(quán)執(zhí)法邊界不清，造成工作運(yùn)轉(zhuǎn)流程不暢。

三是隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。存在著執(zhí)法人員工資待遇偏低、素質(zhì)能力有待提高、服務(wù)意識有待加強(qiáng)等問題。

四是改革試點(diǎn)的政策還需進(jìn)一步明確。根據(jù)國務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革方案，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)管理職責(zé)劃入自然資源部；要整合工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊(duì)伍，組建市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊(duì)伍；要整合環(huán)境保護(hù)和國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)以及工商、食藥監(jiān)、環(huán)保、水利等方面部分行政處罰權(quán)怎么劃轉(zhuǎn)，還需進(jìn)一步明確。

城市管理工作任重而道遠(yuǎn)。開封市城市管理局會正在積極探索“有困難、找城管”的全民城管模式，構(gòu)建更為符合古城特點(diǎn)、更為開放兼容的城市管理法制體系，像“繡花”一樣精細(xì)精致管理城市，促進(jìn)城市運(yùn)行高效有序，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托。